B. RENDUES NÉCESSAIRES PAR LA CONTRAINTE BUDGÉTAIRE, DE NOUVELLES RESSOURCES INTRODUITES GAGNERAIENT À ÊTRE VÉRITABLEMENT « PROPRES » À L'UNION EUROPÉENNE
1. Les États membres ont convenu de financer le plan de relance européen par de nouvelles ressources propres
Le Conseil européen de juillet 2020 a constitué un tournant historique majeur pour l'UE. En effet, non seulement les 27 États membres se sont accordés sur un CFP « socle » de 1 074 milliards d'euros en crédits d'engagement et 1 061 milliards d'euros en crédits de paiement (en prix de 2018) pour les années 2021 à 2027, surtout, c'est à cette occasion qu'ont été définis les contours du plan de relance européen - Next Generation EU (NGEU).
Cet instrument temporaire de relance de 750 milliards d'euros (prix de 2018) était destiné à aider à la réparation des dommages économiques et sociaux immédiats causés par la pandémie due au Covid-19. Il s'est réparti entre 360 milliards d'euros de prêts et 390 milliards d'euros de subventions. Si les 360 milliards d'euros de prêts sont remboursés progressivement par les États membres bénéficiaires, les 390 milliards d'euros restent à la charge de l'Union européenne.
Face à la gravité de la crise et devant la nécessité d'accroître massivement et rapidement sa puissance de feu, l'Union européenne s'est dotée d'une capacité d'emprunt pour financer le plan NGEU, la Commission européenne émettant des obligations sur les marchés financiers internationaux au nom de l'Union européenne, avec la garantie des États membres.
Ce choix de financement avait déjà attiré l'attention de la commission des finances lors de l'examen du précédent CFP. Dans son rapport d'information déposé en juin 2020 au nom de la commission des finances7(*), le rapporteur Jean-François Rapin, désormais président de la commission des affaires européennes du Sénat, notait ainsi que « si les propositions de la Commission européenne sont relativement détaillées quant aux dépenses qui pourront être financées par cet emprunt, force est de constater que les modalités de remboursement de celui-ci ne sont pas encore étayées », « à compter de 2028, le remboursement de cet emprunt devra nécessairement passer par une augmentation des ressources propres de l'Union européenne, la réduction des dépenses de l'Union étant peu probable. »
Et de fait, dans la continuité des conclusions du Conseil européen de juillet 2020 qu'il précise, l'accord interinstitutionnel de décembre 2020 prévoit une feuille de route en vue de l'introduction de nouvelles ressources propres, censées permettre la couverture des dépenses attendues. Cette feuille de route prévoyait une mise en oeuvre d'un premier paquet au 1er janvier 2023. Les propositions successives de nouvelles ressources propres formulées par la Commission sont présentées dans la suite de ce rapport.
Dans sa proposition de CFP pour les années 2028 à 2034, la Commission propose d'inclure un montant fixe de 24 milliards d'euros par an (prix courants) pour le remboursement des intérêts et du capital du soutien non remboursable fourni au titre de NGEU, soit un montant total de 168 milliards d'euros pour la période 2028-20348(*). La Commission plaide pour un remboursement par annuité fixe9(*) afin de « [garantir] une prévisibilité totale de la planification budgétaire et des contributions des États membres au budget pour ce poste ». Cette estimation de la Commission apparaît plutôt prudente : une étude produite à la demande de la commission des budgets du Parlement européen estimait cette enveloppe entre 140 milliards d'euros et 168 milliards d'euros10(*), selon la vitesse de remboursement souhaitée, avec une charge d'intérêts estimée de l'ordre de 10 milliards d'euros.
2. Le niveau de dépenses du prochain CFP nécessite des ressources supplémentaires
La Commission européenne a présenté le 16 juillet 2025 sa proposition pour le prochain cadre financier pluriannuel (CFP) pour la période 2028-2034 avec un plafond d'engagements de 1 763 milliards d'euros (prix de 2025), soit 1,26 % du RNB de l'UE. Or, après prise en compte de la forte inflation observée depuis 2022, la valeur réelle du CFP 2021-2027 s'élève aujourd'hui à 1,02 % du RNB de l'UE.
La proposition de la Commission, représenterait donc un ressaut significatif. Il ressort ainsi des échanges avec la direction du budget que la proposition de la Commission impliquerait une très forte hausse de la contribution annuelle moyenne de la France au budget de l'UE, qui passerait en moyenne de 26 milliards d'euros par an pour le CFP actuel à 36 milliards d'euros (+ 38 %). Cette contribution serait même portée à 42 milliards d'euros (+ 62 %) si les nouvelles ressources propres proposées par la Commission ne sont pas adoptées.
Or, la situation budgétaire dégradée de la France implique une attention forte au coût du CFP proposé par la Commission. Pour mémoire, Le 26 juillet 2024, sur proposition de la Commission européenne, le Conseil a lancé une procédure pour déficit excessif à l'encontre de la France. Le 21 janvier 2025, le Conseil a adopté une recommandation établissant que la France devrait mettre un terme à sa situation de déficit excessif en 2029 au plus tard, soit la deuxième année du prochain CFP. L'adoption de nouvelles ressources propres apparaît donc indispensable pour limiter une hausse déjà substantielle de la contribution française.
3. Privilégier des ressources d'échelle européenne et liées aux compétences de l'Union, pour dépasser la logique de la « position nette » des États membres
Formellement, l'introduction de nouvelles ressources propres ne constitue pas, en elle-même, une réponse au besoin de financement de l'Union, puisque celui-ci est aujourd'hui mécaniquement comblé par la ressource fondée sur le revenu national brut (RNB), qui constitue une ressource d'équilibre. La question des nouvelles ressources propres revient donc, pour une large part, à répartir cette charge entre les différents États membres et d'autres contribuables potentiels. Toute nouvelle ressource a donc principalement pour effet de modifier la composition des recettes du budget européen
Une telle recomposition entraîne des effets redistributifs, souvent favorables aux pays contributeurs à la ressource RNB, mais pas nécessairement : Bruegel estime ainsi que l'introduction de la ressource plastique a impliqué une hausse de 350 millions d'euros de la contribution française en 2023.
Ce constat ne remet toutefois pas en cause l'intérêt de développer de nouvelles ressources propres, dès lors qu'elles répondent à des objectifs précis. Le premier enjeu est de réduire la dépendance croissante du budget européen aux contributions nationales, dont le poids ne cesse d'augmenter alors même que les marges budgétaires des États membres se resserrent. En effet, cette dépendance renforce une logique de « position nette », dans laquelle chaque État apprécie essentiellement son solde entre contribution et retours financiers, au détriment des bénéfices plus larges de l'intégration européenne et de la production de biens publics européens. Des ressources véritablement propres, définies à l'échelle européenne, et finançant des biens publics européens11(*), peut permettre de dépasser cette logique comptable nationale pour mener les investissements nécessaires.
Sur le plan théorique, le deuxième enjeu est donc de définir des ressources qui soient véritablement propres à l'Union européenne. La fondation Heinrich Böll12(*) définit plusieurs caractéristiques d'une telle ressource. En premier lieu, de nouvelles ressources sont jugées pertinentes lorsqu'elles sont directement liées aux compétences de l'UE (ce qui n'est pas le cas aujourd'hui que pour les RPT, qui correspondent à la compétence commerciale de l'UE). Ces ressources doivent porter sur des enjeux de dimension européenne et respecter le principe de subsidiarité. L'opportunité de taxer au niveau européen doit notamment être avérée, la hausse des recettes du budget de l'UE représentant généralement un manque à gagner pour les budgets des États membres. Enfin, une ressource véritablement propre affecte les contribuables directement et ne saurait être une « ressource statistique », dont l'effet est de répartir la contribution entre les États membres en fonction d'une statistique (ex : le poids des emballages plastiques non-recyclés).
Enfin, sur le plan pratique, la Commission européenne note que les nouvelles ressources propres devraient disposer d'un potentiel de rendement suffisant, être simples à administrer et pouvoir être mobilisées rapidement afin de financer les priorités stratégiques de l'Union. Dans les faits, cette dernière contrainte est assez forte et amène à privilégier, pour le prochain CFP, des ressources fondées sur des règlements existants de l'Union européenne (cf. ci-après, les propositions fondées sur le système d'échange de quotas d'émission (SEQE) de l'Union européenne ou sur le mécanisme d'ajustement carbone au frontière - MACF).
* 7 Rapport n° 516 (2019-2020) de M. Jean-François RAPIN, fait au nom de la commission des finances, déposé le 16 juin 2020.
* 8 COM (2025)573 final, rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil, Prévisions à long terme concernant les entrées et les sorties futures du budget de l'UE (2026-2034), 16 juillet 2025.
* 9 Si les taux d'intérêt s'avèrent inférieurs aux estimations, le remboursement du capital sera anticipé.
* 10 Management of debt liabilities in the EU budget under the post-2027 MFF, Zsolt Darvas, Conor McCaffrey, pour le Parlement européen, octobre 2024.
* 11 Cf. les analyses développées sur ce sujet dans le rapport n° 598 (2025-2026) fait par M. Jean-Marie MIZZON, déposé le 6 mai 2026, au nom de la commission des finances sur la proposition de résolution européenne au nom de la commission des affaires européennes, sur le cadre financier pluriannuel (CFP) 2028-2034.
* 12« New EU own resources to strengthen Europe's long-term budget », Heinrich Böll Stiftung, Novembre 2025.