III. LES PROPOSITIONS DE TAXE SUR LES SERVICES NUMÉRIQUES (TSN) APPARAISSENT COMME LES PISTES LES PLUS RÉALISTES NE FIGURANT PAS DANS LA PROPOSITION DE LA COMMISSION
Il ressort des auditions menées par le rapporteur spécial que les discussions, à ce stade, sont ancrées autour des propositions formulées par la Commission. En effet, comme rappelé précédemment, il y a un véritable enjeu budgétaire à définir des ressources propres qui soient opérationnelles au plus vite, ce qui implique que celles-ci soient simples à mettre en oeuvre.
Or, la Cour des comptes européenne retient la simplicité parmi ses critères d'évaluation des nouvelles ressources propres proposées par la Commission58(*) (avec la stabilité et la qualité des données), critère qu'elle caractérise ainsi : « nous prenons en considération la complexité et la transparence des calculs des contributions, la présence d'un éventuel mécanisme d'ajustement, l'existence d'une législation sectorielle adoptée (le cas échéant) et la nécessité de procéder à des révisions des données ».
Suivant cette logique, la direction du budget, interrogée sur ce point, indique que « les candidats les plus réalistes de ressources propres additionnelles, en sus du paquet initial de la Commission, sont vraisemblablement les ressources ayant déjà fait l'objet de discussions, de travaux au niveau européen, et plus généralement dont la mise en oeuvre semble envisageable d'ici à la fin de la négociation sur la nouvelle décision ressources propres (...), la taxe européenne sur les services numériques apparaît comme l'une des pistes les plus crédibles à ce titre. »
Cette proposition, mise en avant par le Sénat dans sa de résolution sur le CFP 2028-203459(*), est étudiée dans la suite de ce rapport. Pour mémoire, les dernières ressources proposées par la Commission européenne sont récapitulées dans le tableau ci-dessous.
Dernières propositions de nouvelles
ressources propres formulées
par la Commission
européenne
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Proposition de la Commission |
2018 |
2021 |
2023 |
2025 |
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Assiette commune consolidée sur l'impôt sur les sociétés |
x |
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Ressource « plastique » |
x |
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Taxe sur les services numériques |
x |
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Mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) |
x |
x |
x |
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Système d'échange de quotas d'émission (SEQE) |
x |
x |
x |
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Bénéfices réattribués des entreprises multinationales |
x |
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Ressource propre statistique fondée sur l'EBE60(*) |
x |
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Déchets électroniques |
x |
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TEDOR |
x |
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CORE |
x |
Source : commission des finances
En complément, la position de négociation du Parlement européen pour le prochain CFP, présentée le 28 avril 2026, indique que « si certaines propositions venaient à être écartées, les députés demandent que d'autres solutions soient envisagées, comme une taxe sur les services numériques, une taxe sur les jeux d'argent en ligne, un élargissement du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières ou une taxe sur les plus-values de cession de crypto-actifs ». À la suite de cette sollicitation, la Commission a communiqué aux États membres une première estimation des revenus pouvant être attendus des nouvelles taxes proposées.
Après avoir rappelé les conséquences, pour les grandes entreprises, de l'introduction d'un mécanisme d'imposition minimale mondiale (ou « pilier 2 ») et étudié une proposition de ressource associée, le présent rapport s'intéressera donc aux différentes propositions pour instaurer une ressource liée au bénéfice des entreprises. Il analysera ensuite la pertinence de propositions provisoires ou de repli, comme une taxe sur les services numériques une ressource statistique fondée sur l'EBE des entreprises. Enfin, la pertinence de ressources liées aux crypto-actifs et au jeu en ligne sera aussi abordée.
Il est d'ores et déjà noté que la majorité de ces pistes apporteraient des ressources supplémentaires effectives et/ou prévoient une contribution de la part des entreprises, pouvant ainsi se substituer à la ressource CORE, conformément à la feuille de route interinstitutionnelle de 2020.
A. LA MISE EN oeUVRE DE L'IMPOSITION MINIMALE MONDIALE EST ASSEZ LOURDE ET NE CONSTITUE PAS UNE OPPORTUNITÉ POUR INTRODUIRE UNE RESSOURCE PROPRE D'UN RENDEMENT SUFFISANT
1. Les grands groupes européens sont actuellement mobilisés par une mise en oeuvre tardive du « pilier 2 »
Les travaux conduits par l'OCDE dans le cadre du projet de lutte contre l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices (BEPS), engagé à la suite de la crise financière de 2008, ont abouti en octobre 2021 à un accord international reposant sur deux piliers afin de répondre aux défis fiscaux de la mondialisation et de la numérisation de l'économie. Le deuxième pilier (« pilier 2 ») instaure un taux minimum mondial d'imposition de 15 % applicable aux grands groupes multinationaux61(*).
Introduites à cet effet, les règles GloBE (Global Anti-Base Erosion Rules), adoptées en décembre 2021, ont été transposées dans l'Union européenne en décembre 202262(*), puis en droit français par la loi de finances pour 202463(*). Plus de cinquante juridictions ont désormais mis en oeuvre ou annoncé la mise en oeuvre de ce dispositif, tandis que les travaux techniques de l'OCDE se poursuivent afin d'en préciser les modalités d'application.
La commission des finances du Sénat a constaté récemment que la mise en oeuvre du pilier 2 représente une charge administrative importante pour les entreprises concernées64(*). Les règles GloBE imposent en principe le dépôt, dans chaque juridiction d'implantation, d'une déclaration d'information (GloBE Information Return - GIR). Dans le détail, le MEDEF, interrogé par le rapporteur spécial, a souligné les difficultés liées à la collecte des données, à la fiabilisation des calculs et à l'adaptation des systèmes d'information.
Si un mécanisme de déclaration centralisée est prévu afin d'alléger cette charge, son application suppose l'existence d'accords d'échange automatique d'informations entre administrations fiscales. Or, à l'approche de la première échéance déclarative fixée au 30 juin 2026, plusieurs États, dont la France, n'ont pas encore finalisé leur cadre juridique ou ratifié les accords nécessaires. La commission des finances du Sénat a effectivement pointé que ce retard ne permettrait pas de sécuriser pleinement le recours à la déclaration centralisée dès la première campagne déclarative65(*).
2. Une ressource associée au pilier 2 dont le rendement ne serait pas significatif
Une piste de nouvelle ressource propre de l'Union européenne consisterait à affecter au budget européen tout ou partie des recettes issues de l'impôt complémentaire perçu au titre du pilier 2 de l'OCDE. Cette proposition, notamment portée par Bruegel66(*), repose sur l'idée que la mise en oeuvre de la directive (UE) 2022/2523 constitue un effort collectif des États membres visant à garantir une imposition minimale effective des groupes multinationaux et à protéger le marché intérieur contre les stratégies d'évitement fiscal. A ce titre, une partie des recettes générées par ce dispositif pourrait contribuer au financement du budget de l'Union.
Cette proposition présente certes plusieurs atouts. Elle ne créerait pas de prélèvement supplémentaire pour les entreprises, puisqu'elle porterait uniquement sur l'affectation de recettes fiscales déjà perçues par les États membres. Elle s'appuie également sur un cadre juridique européen déjà en vigueur, ce qui la distingue d'autres propositions de ressources propres dépendant de réformes fiscales encore non adoptées. Elle reposerait enfin sur une assiette transnationale cohérente avec le fonctionnement du marché intérieur.
Cette piste soulève néanmoins plusieurs interrogations. En réponse au questionnaire du rapporteur spécial, la direction du budget, alerte sur « le fonctionnement opérationnel d'une telle ressource propre, au regard de la complexité du pilier 2 OCDE » ainsi que sur le « risque de transfert de ressources nationales existantes », nécessitant des travaux préalables sur la clé de contribution française.
Surtout, le potentiel budgétaire de cette ressource apparaît limité. L'imposition minimale mondiale a été conçue comme un mécanisme à vocation essentiellement incitative, destiné à conduire progressivement les juridictions dont l'imposition est inférieure à 15 % à relever leur fiscalité ou à instaurer un impôt complémentaire national. À mesure que ces adaptations interviendront, les recettes issues des mécanismes correctifs devraient mécaniquement diminuer. Lors de ses échanges avec le rapporteur spécial, la Commission européenne a ainsi estimé que les recettes susceptibles d'être affectées au budget de l'Union seraient modestes et appelées à décroître dans le temps, limitant le caractère pérenne d'une telle ressource.
Les premières estimations disponibles confirment cette analyse. En France, les recettes attendues de l'impôt minimum mondial sont désormais évaluées par la documentation budgétaire à environ 500 millions d'euros pour 2026, contre 1,5 milliard d'euros anticipés lors des premières évaluations. À défaut d'estimations consolidées au niveau européen, ces montants laissent présager un rendement relativement limité pour une éventuelle ressource propre fondée sur le pilier 2.
* 58 Avis 04/2026 concernant la proposition de décision relative au système des ressources propres de l'Union européenne (COM(2025) 574 final), Cour des comptes européenne, 2026.
* 59 Résolution n° 106 (2025-2026), relative aux négociations sur le cadre financier pluriannuel (CFP) 2028-2034, devenue résolution du Sénat le 11 mai 2026.
* 60 Excédent brut d'exploitation.
* 61 Les règles s'appliquent aux groupes dont le chiffre d'affaires cumulé s'élève à plus de 750 millions d'euros par an. Elles s'appliquent à tous les grands groupes, nationaux ou internationaux, qui disposent d'une société mère ou d'une filiale située dans un État membre de l'UE.
* 62 Directive (UE) 2022/2523 du 14 décembre 2022.
* 63 Article 33 de la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.
Cette transposition est analysée dans le détail à l'article 4 du rapport suivant :
Les conditions générales de l'équilibre financier (article liminaire et première partie de la loi de finances) (Projet de loi de finances pour 2024), Rapport général (2023-2024) du 23 novembre 2023, Tome II, Fascicule 1 - par M. Jean-François Husson, rapporteur général.
* 64 Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord multilatéral entre autorités compétentes portant sur l'échange des informations GloBE, rapport n° 780 (2025-2026) du 24 juin 2026 par M. Emmanuel Capus.
* 65 Ibid.
* 66 « Bigger, better funded and focused on public goods : how to revamp the European Union budget », Bruegel blueprint series, Zsolt Darvas, Roel Dom, Marie-Sophie Lappe, Pascal Saint-Amans and Armin Steinbach, 2025.