DEUXIÈME PARTIE :
FACE À DES
POLITIQUES PUBLIQUES QUI NE PRIORISENT PAS L'EXCELLENCE, LA MISSION IMPOSSIBLE
DES UNIVERSITÉS
La commission d'enquête s'est en second lieu penchée sur les déterminants de ces résultats inquiétants.
Trois grands facteurs paraissent contribuer à ces évolutions : la multiplication des objectifs, parfois contradictoires, confiés aux universités, notamment celui d'assurer l'effectivité du droit d'accès de tous les bacheliers au supérieur ; l'inadéquation persistante du pilotage des établissements par l'administration centrale et l'obsolescence de leur modèle de gouvernance interne ; l'inadaptation croissante des moyens alloués aux universités à l'amplitude de leurs missions.
Il en résulte que les universités sont aujourd'hui confrontées à l'exercice d'une véritable « mission impossible » : celle de parvenir à un objectif d'excellence insuffisamment priorisé par les politiques publiques qui les régissent.
I. L'EXCELLENCE UNIVERSITAIRE AU DÉFI DES INJONCTIONS CONTRADICTOIRES, NOTAMMENT DANS LE PREMIER CYCLE
A. DES UNIVERSITÉS AUX MISSIONS MULTIPLES ET SOUMISES À DES INJONCTIONS CONTRADICTOIRES
1. Une multiplication de missions et d'objectifs non hiérarchisés
Les universités françaises ne sont aujourd'hui plus seulement chargées de former les étudiants et de produire de la recherche. Au fil des réformes, elles sont devenues le point de convergence d'attentes publiques de plus en plus nombreuses, au point que de nombreux interlocuteurs de la commission d'enquête ont pu évoquer des injonctions contradictoires.
Laurent Batsch a ainsi mis en avant que « l'université est la seule institution à laquelle il est demandé à la fois d'ouvrir ses portes à l'entrée et d'être un pôle de recherche de niveau international à la sortie. C'est comme si l'on vous mettait sur la ligne de départ avec un vieux sac à dos bien lesté en vous demandant de gagner la course ! »180(*).
L'action des universités s'inscrit dans un cadre juridique peu lisible, et caractérisé par des objectifs et des missions particulièrement nombreux et épars.
Le rapport précité de la mission d'information de la commission de la culture du Sénat sur la stratégie universitaire de l'État relève que les objectifs et missions fixés par les articles L. 123-1 à L. 123-9 du code de l'éducation « se sont progressivement accumulés pour constituer aujourd'hui un ensemble disparate d'items de portée inégale, dépourvu de priorisation et manifestement inapplicable dans son entièreté par les établissements »181(*).
Ce rapport relève que certains de ces articles mentionnent, parfois de manière redondante « des objectifs et obligations épars, allant de l'accueil des étudiants en situation de handicap au concours apporté à la politique d'aménagement du territoire, en passant par la mise en place d'une action contre les stéréotypes sexués, la promotion des langues régionales, le développement de l'activité physique et sportive ou encore la promotion de valeurs d'éthique, de responsabilité et d'exemplarité »182(*).
Cette prolifération de missions et d'objectifs nourrit en outre une multiplication des indicateurs, des enquêtes et des outils de suivi, dont de nombreux présidents d'établissements ont dénoncé la lourdeur.
Les huit indicateurs nationaux retenus dans le cadre de la conclusion des nouveaux contrats d'objectifs de moyens et de performance (Comp) dits « à 100 % » (voir l'encadré infra) témoignent à ce sujet d'une tentative de recentrage de leurs actions sur les missions principales des universités : la formation et l'insertion professionnelle, la recherche et l'innovation ainsi que la vie étudiante.
Les indicateurs nationaux retenus dans le cadre des Comp à 100 %
Transformation de l'offre de formation
1° Nombre de formations transformées parmi les moins performantes sur la période du Comp
Répondre aux grands défis de la Nation
2° Effectifs étudiants dans des formations correspondant aux grands défis (réindustrialisation/souveraineté, vieillissement de la population, transition écologique), notamment les STEM et les métiers de la santé
Vie étudiante
3° Indicateur composite sur cinq dimensions : santé ; bien-être et compétences psycho-sociales ; accueil et action sociale ; égalité et inclusion ; pilotage et ancrage territorial
Recherche
4° Montant financier total des contrats issus d'Horizon Europe
5° Structuration de l'activité d'innovation dans le cadre du pôle universitaire d'innovation (PUI)
6° Taux d'unités mixtes de recherche en délégation globale de gestion (DGG)
Pilotage
7° Taux de ressources propres
8° Niveau de trésorerie exprimé en nombre de jours de fonctionnement en crédits de paiement hors investissement
Source : Mesre, vademecum des Comp 2026
Si la réduction du nombre d'indicateurs constitue une avancée, la fixation d'objectifs identiques pour l'ensemble des établissements d'enseignement devra être appliquée avec souplesse, dans un contexte de différenciation croissante du paysage universitaire (cf. supra). Christine Musselin a, plus largement, insisté sur la nécessité de faire mieux correspondre les missions des établissements à leur situation particulière et à leur positionnement : « Puisqu'il existe différents profils d'établissements, tous pourront viser l'excellence, mais sur des missions qui ne seront pas exactement les mêmes sur l'ensemble du territoire : il est important de considérer qu'une université pourra difficilement être excellente en tout. Aussi, il me semble important, pour chacun de ces profils et pour chacune de leurs activités, de définir ”excellence“ et de disposer de marqueurs différents »183(*).
Par ailleurs, certaines missions, pourtant désormais pleinement assumées par les universités, ne figurent pas expressément, dans le code de l'éducation, parmi celles aujourd'hui dévolues au service public de l'enseignement supérieur. Jeanick Brisswalter, président de l'université Côte d'Azur, a précisé qu'« il faut aussi se souvenir que l'université a aussi une dizaine d'autres missions qui ne sont pas, pour l'instant, prises en compte, dont la vie étudiante. J'espère donc que la vie étudiante figurera bientôt dans le code de l'éducation, car c'est un coût important et c'est très important pour la réussite de nos étudiants »184(*).
D'autres objectifs, sans être expressément consacrés par la loi, n'en sont pas moins fortement valorisés, à l'instar de la place des établissements dans les classements internationaux, qui est régulièrement mise en avant par le Gouvernement comme par les établissements eux-mêmes.
Soumises à des attentes nombreuses et parfois difficiles à concilier, les universités doivent ainsi arbitrer entre des objectifs qui ne sont ni toujours hiérarchisés, ni toujours adaptés à leur profil. Cette équation se révèle d'autant plus complexe que les moyens qui leur sont alloués ne suivent pas nécessairement l'extension du champ de leurs missions.
2. L'égal accès à l'enseignement supérieur sur le territoire : une mission qui repose en grande partie sur les universités
La territorialisation du service public de l'enseignement supérieur, qui vise à réduire les inégalités géographiques et sociales d'accès aux études supérieures, repose essentiellement sur les universités. Ce tissu universitaire français, décrit par Olivier Ginez comme « une force incroyable dont peu de pays disposent, tant à l'échelle européenne qu'internationale »185(*), prend deux formes, non exclusives l'une de l'autre : d'une part, la création d'universités dites « territoriales » et, d'autre part, l'ouverture d'antennes universitaires en dehors des métropoles et des grandes villes.
a) Les universités dites « territoriales »
Les « universités territoriales » ou « universités de proximité » ne sont pas des catégories juridiques mais relèvent d'une nomenclature informelle : elles désignent des universités de petite ou de moyenne taille, implantées en dehors des grandes métropoles, dont l'offre de formation est souvent étroitement liée aux besoins et aux spécificités de leur territoire.
Depuis le lancement du plan « Université 2000 », en 1990, ces universités territoriales sont perçues par l'État comme des acteurs du développement culturel, scientifique et économique des territoires186(*). Elles permettent à des lycéens éloignés des métropoles d'accéder à l'enseignement supérieur et jouent, à ce titre, un rôle essentiel dans la démocratisation de l'accès aux études supérieures.
Christelle Farenc, directrice de l'institut national universitaire Jean-François Champollion, indique ainsi : « L'enjeu initial consistait à lutter contre la désertification - même si l'expression est un peu forte - et à favoriser la démocratisation de l'accès à l'enseignement supérieur dans une région fortement métropolisée. L'ex région Midi-Pyrénées s'organise autour de Toulouse, avec une forme de vide autour, la plus grande ville suivante ne comptant que 50 000 habitants »187(*).
Ces établissements développent des formations spécifiquement en lien avec leur environnement économique immédiat. Edmond Abi-Aad, président de l'université du Littoral Côte d'Opale, a exposé que « l'université s'est construite en adoptant une spécialisation en lien avec cette typologie territoriale. Nos formations reflètent le tissu socioéconomique, avec des cursus en logistique, en management portuaire ou en valorisation des produits de la pêche [...]. Nous avons contractualisé six thèses par an avec le pôle métropolitain dans des domaines liés aux spécificités territoriales, comme la submersion marine, le trait de côte, les ressources halieutiques, la transformation des produits de la pêche ou les impacts sur la santé »188(*).
L'ancrage territorial peut aussi devenir un levier de réussite académique. Certaines universités présentent ainsi des taux de réussite satisfaisants en licence, à l'instar de l'université Savoie Mont Blanc, dont le taux de réussite en licence en trois ou quatre ans atteint 51,9 %, ou de l'université de La Rochelle, où il s'élève à 52,3 %, soit des niveaux très supérieurs aux taux attendus189(*).
Ces établissements peuvent également trouver leur place dans la compétition scientifique internationale. Philippe Briand, président de l'université Savoie Mont-Blanc, a ainsi relevé : « S'agissant de la recherche, nous sommes fiers de figurer dans le classement de Shanghai dans la tranche 800-900, un résultat qui récompense le travail collectif des enseignants-chercheurs, des enseignants et des personnels d'appui »190(*).
b) Le développement des antennes universitaires
Les antennes universitaires correspondent, selon la définition retenue par la Cour des comptes, à un « lieu d'enseignement supérieur accueillant des étudiants et situé hors de l'unité urbaine du siège de l'université191(*) ». Créées pour la plupart entre 1960 et 1995, elles visent « à augmenter massivement le nombre d'étudiants tout en désengorgeant les premiers cycles des grandes villes et en démocratisant l'enseignement supérieur »192(*). En 2020, environ 150 sites délocalisés accueillaient 91 000 étudiants, soit près de 11,5 % des bacheliers de 2020 et 31 % pour les IUT193(*). En 2025, on en compte près de 178, auxquelles s'ajoutent 88 implantations de sites d'instituts nationaux supérieurs du professorat et de l'éducation (Inspé)194(*).
Reposant souvent sur des financements des collectivités territoriales, les antennes universitaires permettent à des bacheliers, notamment dans les territoires ruraux, d'accéder à l'enseignement supérieur, sans devoir immédiatement rejoindre les grands pôles universitaires. Ce faisant, près de 70 % des étudiants en licence au sein d'une antenne universitaire sont issus du département d'implantation de cette même antenne195(*). Aucun point du territoire hexagonal n'est situé à plus de 150 kilomètres d'une implantation universitaire196(*).
Christine Musselin a relevé que ces antennes ont été « fortement critiquées, au motif d'une dispersion des moyens. C'était peut-être vrai, mais des travaux montraient à l'époque qu'elles permettaient une certaine démocratisation, facilitant l'entrée dans l'enseignement universitaire de personnes qui ne seraient pas allées dans la métropole voisine, faute de pouvoir s'y loger ou parce qu'il était rassurant pour les parents d'envoyer leurs enfants suivre une licence dans un lieu proche »197(*).
Le bilan des antennes demeure toutefois nuancé. La Cour des comptes note que « les formations coûtent légèrement moins cher dans une antenne qu'à l'université mère »198(*), tout en admettant que les universités ne partagent pas systématiquement ce constat et que le chiffrage est particulièrement difficile, voire approximatif. Le rapport des Assises du financement des universités souligne, de son côté, que ces antennes « concentrent les tensions entre proximité, qualité académique et soutenabilité » et invite à un « choix explicite » entre « accueil de proximité et spécialisation territoriale » afin d'éviter la dispersion des moyens et la fragilisation des sites199(*).
La Cour des comptes précise qu'il est difficile d'évaluer l'efficacité des antennes universitaires dans la réussite des étudiants. Les données montrent qu'il n'existe pas d'effet clair de la localisation d'un lieu d'étude universitaire sur la réussite des études. Toutefois, la poursuite en second cycle demeure plus faible dans les antennes universitaires que dans leurs universités mères. Les établissements universitaires affirment que les antennes universitaires favorisent l'insertion professionnelle dès la fin de la licence, sans qu'il soit possible d'objectiver cette affirmation par des données précises200(*).
En parallèle des antennes universitaires, qui supposent une implantation physique et une offre de formation structurée, les pouvoirs publics ont également cherché à développer des réponses plus légères pour les publics les plus éloignés des campus. Les campus connectés s'inscrivent dans cette logique. Ils ne constituent pas une nouvelle forme d'université de proximité, mais une solution subsidiaire, destinée aux étudiants qui ne peuvent rejoindre ni un campus classique ni une antenne universitaire.
Les campus connectés
Les campus connectés sont un dispositif expérimental, lancé en 2019, qui met à disposition des étudiants, dans un lieu agréé par le ministère, du matériel informatique et un encadrement par un tuteur. Ils s'adressent à des publics qui ne peuvent accéder à une antenne universitaire ou suivre une scolarité dans un campus classique.
La Cour des comptes a formulé un jugement critique sur ce dispositif dans son rapport précité de 2023 : « tout en reconnaissant le caractère récent et expérimental de ce dispositif innovant dans son fonctionnement et dans ses modalités de mise en oeuvre », elle a pointé des interrogations « sur la pertinence de cette réponse territoriale fondée sur l'enseignement à distance ». La Cour a également constaté « un relatif désintérêt des universités » pour un dispositif qui semblait davantage porté par les collectivités territoriales201(*).
Le coût par étudiant apparaissait alors particulièrement élevé. Pour les campus accueillant en moyenne cinq étudiants, « le coût annuel estimé pour un inscrit dépasse les 13 000 euros » et atteignait même 110 000 euros pour deux campus ne comptant qu'un seul bénéficiaire202(*). Des efforts de maîtrise des coûts ont depuis été entrepris par le Mesre, qui fait valoir que le coût par étudiant s'élèverait à 5 174 euros en 2023-2024, soit un montant inférieur au seuil de 6 000 euros identifié comme un objectif cible par la Cour des comptes203(*).
Durant l'année scolaire 2025-2026, près de 1 600 étudiants sont inscrits dans les campus connectés ; environ 70 campus connectés sur les 84 existants seront renouvelés à compter de 2027-2028. Le taux de réussite des étudiants accueillis dépasse les deux tiers pour l'année scolaire 2023-2024204(*).
Les campus connectés sont pensés comme une réponse de dernier recours, destinée à des étudiants qui, pour des raisons géographiques, médicales ou personnelles, ne peuvent suivre une scolarité normale dans un campus ou une antenne universitaire.
Pour la commission d'enquête, cette vocation subsidiaire doit demeurer centrale dans l'appréciation du dispositif. En effet, les campus connectés ne sauraient être regardés comme une offre alternative équivalente à celle d'une implantation universitaire. La territorialisation de l'enseignement suppose aussi un encadrement académique, un lien réel avec les établissements universitaires et des conditions d'études permettant aux étudiants de s'inscrire dans un parcours collectif.
* 180 Audition du 1er avril 2026.
* 181 Stratégie universitaire de l'État : fixer un cap, restaurer la confiance, Rapport d'information n° 58 (2025-2026) de Laurence Garnier et Pierre-Antoine Levi au nom de la commission de la culture, de la communication, de l'éducation et du sport du Sénat, octobre 2025, p. 22.
* 182 Idem.
* 183 Audition du 8 avril 2026.
* 184 Audition du 14 avril 2026.
* 185 Audition du 23 juin 2026.
* 186 Pierre Veltz, Territoire et universités : les enjeux d'une redécouverte, dans Aménagement du territoire. Changement de temps, changement d'espace, Presses universitaires de Caen, 2008.
* 187 Audition du 3 juin 2026.
* 188 Ibid.
* 189 Sies, Parcours et réussite en licence : les résultats de la session 2024, note flash n° 2025-29, novembre 2025.
* 190 Audition du 3 juin 2026.
* 191 Cour des comptes, Universités et territoires, rapport public thématique, janvier 2023, p. 48.
* 192 Ibid., p. 47.
* 193 Ibid., p. 48.
* 194 Réponse du Mesre au questionnaire de la rapporteure.
* 195 Cour des comptes, Universités et territoires, préc., p. 48.
* 196 Réponse du Mesre au questionnaire de la rapporteure.
* 197 Audition du 8 avril 2026.
* 198 Cour des comptes, Universités et territoires, préc., p. 52.
* 199 Rapport des Assises du financement des universités, p. 91.
* 200 Cour des comptes, Universités et territoires, préc., p. 47.
* 201 Ibid., p. 55.
* 202 Ibid.
* 203 Réponse du Mesre au questionnaire de la rapporteure.
* 204 Ibid.