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2. Les constats d'infraction par les administrations

Une autre zone d'ombre en amont des plaintes est constituée par la méconnaissance par les Parquets de la politique de constat d'infractions mise en oeuvre par les administrations qui en ont le pouvoir et par la probable mauvaise application de l'article 40 alinéa 2 du code de procédure pénale qui fait obligation à tout organe public de déférer des faits délictueux au procureur de la République. Or, tous ces faits délictueux ne sont pas dénoncés par certaines autorités constituées d'officiers publics ou de fonctionnaires qui, dans l'exercice de leurs fonctions, ont connaissance d'un crime ou d'un délit.

Le classement sans suite peut résulter de la non-transmission par les autres services de l'Etat ayant qualité pour constater les infractions relevant de leur domaine de compétence ; les services des douanes, de la répression des fraudes, la Direction départementale des affaires sanitaires et sociales, les Directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement, la Direction départementale de l'équipement, de l'inspection du travail, etc...

Les motifs sont multiples : volonté délibérée de ne pas saisir le Parquet et donc de traiter l'affaire à son niveau ; lassitude ("aucune poursuite ne sera engagée") ; surcroît de travail engendré par la rédaction de procès-verbaux et leur transmission en bonne et due forme.

Plusieurs cas de figure peuvent ainsi se présenter, qui expliquent cette situation :

les interventions hiérarchiques qui interdisent les transmissions, bien que l'autorité administrative n'en ait pas légalement le pouvoir ;

- les compromis acceptés par les services déconcentrés, sans contrôle du Parquet (exemple fréquent : les infractions aux règles du permis de construire relevées par les Directions départementales de l'équipement) ;

les courts-circuits juridiques au jugement d'opportunité des poursuites. Ainsi, même si cette compétence appartient au Parquet, elle peut être remise en cause par l'intervention en amont d'une administration dans le cadre d'une compétence qui lui est dévolue de droit. Ainsi :


· 
les douanes ont le pouvoir de transiger. A Toulouse, les douanes se sont accordées avec les Parquets sur un barème de transactions (en fonction de la valeur du litige) qui leur sert pour choisir de déférer ou non des faits délictueux,


· 
les infractions fiscales passent d'abord devant la commission des infractions fiscales, ce qui fait d'elle le véritable juge de l'opportunité des poursuites.

Ces tris en amont de la saisine du Parquet sont illégaux et malsains pour le respect de l'Etat de droit. Aucun service, quelles qu'en soient les raisons, ne peut s'octroyer ce pouvoir que la loi ne confère qu'à la seule autorité judiciaire. Le principe ne peut-être que celui-ci : "je constate une infraction, je transmets au Parquet".

En outre, permettre aux fonctionnaires de choisir la suite à donner à la constatation d'une infraction sans réel contrôle hiérarchique et sans contrôle possible de l'autorité judiciaire augmente les risques d'abus du principe d'opportunité des poursuites, voire de corruption.

Les officiers du ministère public

Outre les procureurs et leurs substituts, d'autres agents de l'Etat contribuent à la poursuite des infractions : ce sont les officiers du ministère public (OMP) près les tribunaux de police.

I. Leur statut

Les fonctions d'officiers du ministère public près le tribunal de police sont exercées, aux termes de l'article 45 du code de procédure pénale, par le commissaire de police. L'article 46 du même code prévoit qu'en cas d'empêchement du commissaire de police, le procureur général désigne, pour une année entière, un ou plusieurs remplaçants qu'il choisit parmi les commissaires de police et les commandants de police dans le ressort du Tribunal de grande instance.

Les article 47 et 48 du code de procédure pénale confèrent un pouvoir de désignation au procureur général dans le cas où il n'y a pas de commissaire de police et dans le cas où il y en a plusieurs.

II. Leur nombre

- 332 en province

- 1 titulaire et 5 suppléants à Paris.

Il s'agit de postes budgétaires relevant des crédits du ministère de l'Intérieur. Le ministère de la Justice assume cependant les dépenses de fonctionnement liées à l'activité des officiers du ministère public.

III. Le nombre de contraventions traitées annuellement (chiffres 1997)

En province


Audiences : 4.597

Amendes forfaitaires majorées : 6.732.611

Ordonnances pénales : 363.092

Affaires citées à l'audience : 197.902

A Paris

7.500.000 procès verbaux relatifs à la circulation

4.094.000 amendes forfaitaires majorées, auxquelles s'ajoutent 73.099 relatives à la RATP et 39.147 relatives à la SNCF représentant plus d'un milliard de francs.

Audiences : 985 (1ère à 4ème classe)

Ordonnances pénales : 86.750

Affaires citées à l'audience : 48.987

Tous les magistrats auditionnés ont soulevé le problème de l'application de l'article 40 alinéa 2 du code de procédure pénale dû principalement à des interprétations "diverses" des dispositions de cet alinéa. A plusieurs reprises, votre rapporteur a tenté de faire clarifier les interprétations en interpellant les ministres successifs de la Justice8(*). En vain.

Ces hésitations et fins de non recevoir sur une question aussi essentielle pour le traitement efficace de la délinquance illustrent bien les difficultés rencontrées par l'Etat pour coordonner ses services et introduire un minimum de cohérence dans la démarche des administrations chargées de constater les infractions.

Cependant, récemment le nouveau Préfet de Corse, M. Bernard Bonnet, a fait usage des dispositions prévues à l'article 40 du code de la procédure pénale en saisissant la justice de toutes les infractions portées à sa connaissance par les différents services de l'Etat. Cette initiative illustre bien que la rétention d'informations par les autorités administratives s'apparente à des classements sans suite de fait.

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