VII. LE POINT DE VUE DE LA COMMISSION EUROPÉENNE
AUDITION DE M. DAVID BYRNE, COMMISSAIRE EUROPÉEN
CHARGÉ DE LA PROTECTION DE LA SANTÉ ET DES CONSOMMATEURS
M. David BYRNE - Messieurs les Présidents et membres du
Sénat, Mesdames, Messieurs, je suis très heureux d'être
parmi vous au Sénat français aujourd'hui à Paris. C'est un
grand honneur pour moi d'avoir été invité à
participer à vos réflexions. C'est une occasion exceptionnelle de
pouvoir vous présenter mes idées sur la sécurité
alimentaire. J'aimerais concentrer mon intervention essentiellement sur le
Livre blanc de la Commission Européenne sur la Sécurité
Alimentaire.
Malgré mon désir de m'exprimer en français, malgré
tous les liens tissés entre la France et l'Irlande et mon admiration
pour votre pays, permettez-moi de m'exprimer en anglais.
L'adoption du Livre blanc, le 12 janvier, constitue un signe à la fois
tangible et visible de notre engagement à la mise en place, au sein de
l'Union européenne, de l'une des meilleures structures et
procédures dans le domaine de la sécurité alimentaire.
En tant que Commissaire responsable de la sécurité alimentaire,
je me félicite de l'accueil qui a été accordé
à mon Livre blanc dans toute l'Union européenne. Je souhaite
aujourd'hui, au Sénat, saluer l'appui du Gouvernement français.
Au cours de la prochaine présidence française, je m'attends
à ce que des progrès notables puissent être
réalisés sur les nombreuses propositions contenues dans le Livre
blanc, y compris celle visant à créer une Autorité
alimentaire de sécurité.
La publication de ce Livre blanc constitue la première étape vers
des normes de sécurité alimentaire plus élevées au
sein de l'Union européenne. Je puis vous assurer que je me rends bien
compte que tout ne va pas simplement se mettre en place à la suite de
notre initiative, mais ce Livre blanc est une étape importante, car il
permet de mettre en place un cadre d'action cohérent, avec un calendrier
détaillé, lequel calendrier est ambitieux et constitue un
défi pour la Commission. Je puis vous assurer que, pour ma part, j'ai
l'intention d'être à la hauteur de l'ambition et du défi
que je me suis fixés.
De même, j'ai lancé un appel à tous les acteurs, le Conseil
des ministres, le Parlement européen, pour qu'ils soient à la
hauteur de ce défi. Il faut que nous mettions nos proposions en place.
Il ne peut y avoir d'excuses pour tout retard évitable. Nos citoyens
réclament de nous un changement. Nous devons répondre à
leur attente.
Vous êtes sans doute conscients des peurs suscitées au sein du
public par certaines affaires alimentaires qui ont défrayé la
chronique. Cela a sapé la confiance dans les producteurs alimentaires et
les institutions publiques. Je ne m'étendrai pas. Je mets en place des
mesures pour aborder ces problèmes.
La Commission a toute une palette de propositions pour mettre en place le
changement exposé dans le Livre blanc sur la sécurité
alimentaire. Il s'agit de disposer d'un cadre juridique à la fois
dynamique et efficace, s'appuyant sur la science robuste et, pour l'appuyer,
les bonnes structures administratives, où la santé du
consommateur est l'élément moteur.
Le consommateur a le droit d'avoir la chaîne d'approvisionnement
alimentaire la plus sûre au monde et nous devons mettre en place un
système le garantissant. Le confiance du consommateur est la clé
du succès de l'industrie alimentaire en Europe et dans le monde. Une
chaîne alimentaire sûre de la ferme à la fourchette, bien
régulée et bien contrôlée, est la voie pour susciter
cette confiance dans la filière alimentaire européenne.
Les industries ont leur rôle à jouer pour susciter la confiance du
consommateur, car il est du ressort de chaque entreprise d'assurer la
sécurité des aliments produits, fabriqués ou vendus.
Je voudrais maintenant aborder le programme législatif conçu dans
le Livre blanc sur la sécurité alimentaire, publié le 12
janvier. Il importe que le cadre juridique soit intégré, offre
une série de mesures connexes pour les aliments allant de la ferme
à la table et soit suffisamment souple pour répondre à de
nouveaux défis.
Avec cela en vue, nous avons identifié 80 actions séparées
que nous pouvons mettre en oeuvre dans la période qui s'étend
devant nous. Un cadre juridique accru couvrira, par exemple, les aliments pour
animaux, la santé des animaux, l'hygiène, le contrôle, les
contaminants, les résidus, les nouveaux produits alimentaires, les
additifs, les édulcorants, l'emballage, l'irradiation.
Un problème que nous avons identifié : la
nécessité d'un cadre d'ensemble pour la loi alimentaire
établissant les principes et les définitions sur un plan
fondamental. Nous allons bien sûr faire une proposition sur la loi
générale qui englobera les principes de sécurité
alimentaire offrant un haut niveau de protection de santé. Seuls des
produits sûrs pourront être mis sur le marché. La
responsabilité principale pour des aliments sûrs repose sur les
industriels, les producteurs et les fournisseurs, une approche
intégrée de la ferme à la table, la
traçabilité le long de toute la filière, des
contrôles efficaces à tous points dans la chaîne, de la
ferme à la table, y compris dans la fabrication des aliments pour
animaux.
Afin d'accroître la cohérence et la sécurité, des
définitions claires seront imposées, par exemple, pour une
denrée et pour sa mise sur le marché. Des principes d'analyse du
risque seront suivis et, là où des questions scientifiques sont
en jeu, la loi alimentaire sera basée sur des avis de haute
qualité et tout à fait transparents.
J'en viens maintenant à l'aspect à la fois le plus ambitieux et
le plus essentiel du Livre blanc : il s'agit de la proposition qui vise
à la création d'une Autorité alimentaire
européenne. La Commission estime que, pour assurer la protection de la
santé du public et rétablir la confiance du consommateur, des
changements importants sont essentiels pour le système européen.
Nous prévoyons qu'une autorité soit créée en l'an
2002, qui sera basée sur les principes d'indépendance,
d'excellence scientifique, de transparence et d'accessibilité. Sa
mission principale sera d'entreprendre l'évaluation scientifique des
risques pour la santé et de conseiller les institutions
européennes sur ce point en offrant au public des informations faisant
autorité et compréhensibles pour favoriser des choix
éclairés et éviter toute désinformation.
Nous ne proposons pas que cette autorité ait des responsabilités
réglementaires. Toutefois, cela ne signifie pas que la Commission ne
prévoie pas de renforcer ses méthodes de développement
réglementaire dans le domaine alimentaire. Nous savons pertinemment que
nous devons veiller à ce que le dispositif nous permettant de
réglementer les aliments soit suffisamment dynamique et souple. C'est
une question importante, sur laquelle je reviendrai dans quelques instants.
L'autorité sera indépendante de tout intérêt
industriel et politique et fonctionnera de manière ouverte et
transparente, en étant accessible à tous les acteurs. Nous sommes
décidés à porter l'impact de l'autorité à la
connaissance de tout consommateur européen par le biais d'une
communication ouverte, avec un langage clair et compréhensible. Ce sera
un défi. Si nous souhaitons reconstruire la confiance du consommateur et
la capacité à communiquer des informations et des avis en temps
utile et de manière efficace, ce sera d'une importance capitale. J'ai
été intéressé d'entendre les observations
formulées avant mon intervention sur cette même question.
S'agissant du fonctionnement quotidien de cette autorité, l'accent sera
mis sur la coopération et le travail en réseau avec les agences
nationales et les établissements d'excellence pour la
sécurité alimentaire en Europe et dans le monde.
L'autorité ne va pas réinventer la roue et ne fera pas non plus
double emploi avec les travaux des autorités nationales, mais tirera
parti de ces ressources précieuses en ajoutant un point de vue
européen et une vue d'ensemble. Il s'agit de renforcer et de coordonner
au niveau européen. L'autorité ajoutera de la valeur aux
systèmes existants, mais disparates.
Nous prévoyons que les tâches de l'autorité
comprendront :
- L'évaluation scientifique du risque, comprenant toutes les
questions ayant un impact direct ou indirect sur l'hygiène, la
santé du consommateur, découlant de la consommation alimentaire.
Cela couvrira les aliments pour animaux, la production agricole, et les aspects
vétérinaires, les procédés industriels, le
stockage, la distribution et la vente au consommateur. Son champ d'action
comprendra à la fois la sécurité et les aspects
nutritionnels. L'autorité examinera également la santé des
animaux et tiendra compte des évaluations de risques dans d'autres
domaines, notamment dans les secteurs de l'environnement et chimique, où
il y a chevauchement avec l'évaluation du risque s'agissant de la
sécurité alimentaire. Le dispositif actuel pour les
comités scientifiques de l'Union européenne sera revu à la
lumière des décisions prises une fois achevé le processus
de consultation.
- La collecte de l'information et de l'analyse.
L'autorité devra faire partie des réseaux existant en Europe et
dans le monde pour la collecte et l'évaluation d'informations sur la
sécurité alimentaire. Ces réseaux existent, mais une bonne
partie de l'information n'est pas regroupée ni comparée ou
recoupée pour aboutir à un tableau complet des problèmes
de sécurité alimentaire. Il sera indispensable pour
l'autorité d'identifier les risques en émergence. Avec ses
systèmes de veille, elle contribuera à des informations
précieuses au pouvoir réglementaire en Europe et aux autres
parties intéressées. Elle créera des contacts avec des
agences, des laboratoires et des groupes de consommateurs analogues au sein de
l'Union et dans des pays tiers, avec un système d'alerte rapide
très étendu.
- La communication du risque.
L'autorité se fixera comme priorité la communication ouverte de
l'information sur la sécurité alimentaire en informant toutes les
parties intéressées de ses conclusions : pas simplement les
avis scientifiques, mais également les résultats de ses
programmes de contrôle et de surveillance. Les informations seront
produites pour être accessibles en termes de langage,
disponibilité et clarté.
L'autorité doit devenir le premier niveau interrogé lorsque des
réponses scientifiques sur la sécurité alimentaire sont
recherchées ou des problèmes identifiés. Une
autorité très visible, avec une forte présence
volontariste sur les questions de sécurité alimentaire sera un
important élément pour rétablir et maintenir la confiance
chez le consommateur européen.
- Une alerte rapide en cas de crise de sécurité alimentaire.
Le Livre blanc prévoit que l'autorité fera fonctionner le
système d'alerte rapide. Le dispositif existant, où des
informations sont retransmises électroniquement aux autorités de
contrôle en Europe, s'est avéré un outil puissant dans la
protection du consommateur. Le dispositif sera renforcé pour inclure les
aliments pour animaux.
L'autorité aura également un rôle clé auprès
de la Commission et des Etats membres pour ce qui est d'identifier toute crise
de sécurité majeure et de déterminer la suite à
donner. De nouvelles procédures sont envisagées pour faire face
aux crises en améliorant le système existant.
Le Livre blanc n'est pas prescriptif s'agissant de toutes les informations
concernant une autorité alimentaire au niveau européen. La
Commission n'a pas encore proposé de chiffres concrets pour
l'autorité. Il est clair, toutefois, que l'efficacité de
l'autorité dépendra de l'adéquation en termes de taille et
de qualité des ressources humaines, financières et moyens
matériels qui lui seront alloués.
Nous prévoyons que cette autorité soit en place d'ici à
l'an 2002, une fois la législation votée. Avant de parachever ses
propositions, la Commission européenne a invité toutes les
parties intéressées à donner leur avis sur cette
autorité avant la fin du mois d'avril. Un texte définitif sera
présenté par la Commission à l'automne prochain. Cette
invitation aux acteurs pour présenter leur point de vue a
été très bien suivie.
Dans l'intervalle, la Commission progresse avec son programme
législatif. Parmi d'autres propositions, la Commission développe
une consolidation des 17 directives liées à l'hygiène
alimentaire que nous allons adopter avant l'été. Cette
proposition reflète des méthodes qui ont fait leurs preuves pour
assurer les normes les plus élevées en matière de
sécurité alimentaire, basées sur une approche
intégrée de la ferme au consommateur, l'application des principes
d'une bonne hygiène à tous les stades de la filière, de
bonnes pratiques agricoles pour s'assurer que les aliments sont correctement
manipulés au cours de leur production. En aval de la ferme, l'industrie
alimentaire sera réglementée par un cadre de mesures, y compris
l'application d'analyses de risques et de dispositifs de contrôle de
points de crise pour identifier les risques à la santé humaine.
Avant de conclure, je souhaiterais évoquer deux points importants.
Le premier est l'interface entre l'autorité, les agences nationales et
les autres organes scientifiques.
L'Autorité Alimentaire Européenne ne peut travailler dans le
vide. Elle devra tirer parti des connaissances et des compétences
disponibles dans les instances analogues au niveau des Etats membres et des
pays tiers et devra travailler en étroite coopération avec ces
autres instances scientifiques. Je la vois comme le centre d'un réseau
où toutes les connaissances et tous les moyens seront utilisés au
mieux.
Afin d'offrir un socle solide à ce réseau, nous envisageons la
possibilité de mettre en place des fonctions de mise en réseau
dans la législation. Nous souhaitons impliquer, dans toute la mesure
possible, les autorités alimentaires nationales et les instituts dans le
fonctionnement de cette autorité, permettant ainsi de minimiser les
possibilités de divergence entre les avis scientifiques des Etats
membres et l'autorité. Ainsi sera renforcée la confiance dans le
système communautaire d'avis scientifiques car, manifestement,
l'autorité européenne sera au centre d'un réseau reliant
les meilleurs avis scientifiques sur toute l'Union européenne. Si nous
pouvons mettre en place un tel système -et je pense que nous le pouvons-
avec un véritable partenariat avec les instances scientifiques
nationales, nous pourrons éviter la possibilité de vues
scientifiques divergentes sur les questions essentielles de
sécurité alimentaire, ce qui ne veut pas nécessairement
dire qu'il n'y aura plus de divergences de vue entre les Etats membres, mais il
sera plus difficile pour eux de prendre position contrairement aux
recommandations d'une autorité alimentaire où leurs instances
scientifiques jouent un rôle actif.
Le deuxième point que je souhaite porter à votre attention est la
décision de la Commission de veiller à ce que l'axe des travaux
de l'autorité soit l'évaluation scientifique du risque, le
rôle réglementaire reposant sur les institutions
européennes existantes.
Des considérations sont importantes. Le processus de décision,
où les propositions sont élaborées par la Commission et
adoptées par une procédure impliquant les Etats membres et le
Parlement européen, offre un haut degré de responsabilité
et de transparence. Il y aurait un risque que le transfert de cette
responsabilité à une autorité indépendante se
traduise par une réduction de cette responsabilité. En outre, le
transfert du pouvoir réglementaire à l'autorité exigerait
sans doute une modification des dispositions existantes du Traité, ce
qui ne veut pas dire qu'un élargissement futur de la compétence
de l'autorité ne pourrait pas être envisagé s'agissant de
son fonctionnement, de la confiance suscitée par son opération et
des changements apportés au Traité dans l'intervalle.
Il s'agit également d'assurer une bonne traduction des politiques dans
la loi. Certains estiment qu'il faudrait adopter le modèle de la FDA aux
Etats-Unis, mais, là, les responsabilités en matière
d'évaluation et de gestion du risque ne sont pas clairement
démarquées. Cette approche que les Américains ont retenue
il y a 80 ans leur a bien servi dans leur contexte culturel. Je sais que les
Etats-Unis sont en train de revoir cette approche institutionnelle de la
sécurité alimentaire.
Ce modèle n'est pas adapté dans le contexte européen. La
réglementation devrait être du ressort de la Commission, du
Parlement et du Conseil selon les besoins. Le traité de l'Union
européenne confère à la Commission et, à elle
seule, le droit d'engager des propositions de texte législatif. Le
Conseil, le Parlement peuvent, en exerçant leur mandat
démocratique, adopter cette législation avec ou sans amendement.
La mise en oeuvre de cette décision implique des choix politiques et des
appréciations basées pas simplement sur l'appréciation
scientifique du risque, mais également sur une appréciation bien
plus large de facteurs qui sont les souhaits et les besoins des consommateurs
de la société. Cet exercice de responsabilité ne serait
pas facilement remplacé, et je n'ai pas encore entendu d'arguments
probants attestant du contraire, ce qui ne signifie pas nécessairement
que des améliorations ne peuvent pas être apportées
à notre façon de gérer le risque.
Je pense que notre processus législatif est trop lourd et trop long.
Nous devons progresser dans ce domaine et j'y travaille activement. Je viens
d'en parler avec les parlementaires. Je dois vous dire que j'ai reçu une
réponse très positive des parlementaires européens.
J'attends avec impatience une réunion que j'ai prévue avec la
Commission agricole au Parlement en juillet pour évoquer
précisément cette question de la législation et de
l'interaction entre les systèmes de législation primaire et
secondaire pour voir si nous ne pouvons pas mettre en place, ne serait-ce que
des éléments de réponse pratiques, pour assurer une
meilleure application des orientations en texte de loi.
Dans le cadre de notre proposition sur l'autorité, je suis en train de
voir comment les procédures décisionnelles de la Commission
peuvent être plus efficaces et les possibilités qui existent pour
l'autorité de prendre des mesures de réduction de risques dans
des situations de véritable crise, où la santé publique
court un danger imminent.
Je tiens à vous remercier, une fois de plus, de l'invitation qui m'a
été adressée de prendre la parole devant vous. Je suis
heureux d'avoir pu vous exposer mon point de vue sur le développement de
la sécurité alimentaire au sein de la Communauté
européenne. Nous avons de nombreux défis devant nous. Nous sommes
prêts à opérer des changements pour assurer la
sécurité de la chaîne alimentaire et restaurer la confiance
du consommateur.
(Applaudissements...)
M. LE PRÉSIDENT - Merci, Monsieur le Commissaire.
Je passe la parole aux sénateurs pour une ou deux questions très
brèves, qui impliqueront une réponse tout aussi brève de
la part du Commissaire.
M. Claude HURIET - Ma question concerne les liaisons entre les structures
d'expertise nationales et l'autorité européenne. Vous avez bien
dit qu'il s'agissait d'un réseau. Cela signifie-t-il que
l'autorité européenne ne se dotera pas de ses propres moyens
d'expertise et, si oui, le réseau sera-t-il constitué de
pôles d'excellence dont les capacités d'expertise ne pourront pas
être remises en cause par un autre pôle, également
d'excellence ?
M. Charles DESCOURS - Une fois que l'Agence européenne aura fait ses
expertises, qui prendra la décision politique ? Est-ce que l'Agence
pourra mettre un pays membre devant le fait accompli sans décision du
ministre compétent de ce pays membre ?
M. Lucien NEUWIRTH - Monsieur le Commissaire, vous êtes en charge de la
protection sanitaire. Est-ce dans le but de protéger la santé des
consommateurs que vous avez autorisé les graisses
végétales dans le chocolat ?
M. David BYRNE - Je me demandais combien de temps je devrais attendre avant que
cette question sur le chocolat ne soit posée... J'y reviendrai.
A propos des liens et des pôles d'excellence, j'indique que la structure
que j'envisage impliquera l'emploi de scientifiques à plein temps qui
travailleront pour cette autorité alimentaire. Celle-ci aura
également le droit et le mandat de rechercher à
l'extérieur des conseils scientifiques indépendants dans des
domaines où cette expertise existe sur une question donnée en
cours d'examen par l'autorité.
En outre, il est particulièrement important, afin de construire la
confiance dans l'excellence de cette autorité et qu'une seule voix
s'exprime au sein de l'Unité européenne, de tirer parti de
l'expérience des pays membres. Nous allons proposer
l'établissement d'un comité consultatif attaché à
l'autorité, comprenant les chefs exécutifs des différentes
agences des pays ou de leurs équivalents là où ces agences
alimentaires n'existent pas.
A travers ce dispositif, l'autorité alimentaire sera en position d'avoir
le meilleur conseil possible disponible, mais elle sera également
structurée de façon à pouvoir s'adresser aux Etats membres
pour solliciter le point de vue des agences de sécurité
alimentaire.
Cet aspect de construction de confiance présente également
l'avantage de tirer toute l'expertise existante. Bien évidemment,
l'autorité sera capable, si nécessaire, de rechercher des
conseils à l'extérieur de l'Union. Il sera également plus
facile pour les Etats membres et nous tous de donner de la
crédibilité aux opinions exprimées par l'autorité
sur les différentes questions relatives à la
sécurité alimentaire.
S'agissant de la gestion des risques et de l'expertise -je sais que vous avez
déjà eu un débat sur ce sujet cet après-midi- je
pense qu'il faut un lien -et celui-ci existe- entre l'évaluation des
risques, c'est-à-dire les scientifiques, et la gestion des risques,
c'est-à-dire les politiques, afin que les recommandations émanant
des premiers soient mises en oeuvre dans le cadre de lois par les seconds. Je
pense, comme Mme Lebranchu l'a dit, qu'il appartient aux hommes
politiques, responsables devant les citoyens, de prendre des décisions
sur la gestion des risques, la fonction des scientifiques étant de
donner des conseils par rapport à l'évaluation des risques.
Dernière question : le chocolat. J'ai déjà eu
l'honneur de l'évoquer au Sénat à Rome il y a quelques
semaines. C'était également la troisième question. Elle
concerne le marché interne. Il y a des renforcements dans cette
proposition examinée aujourd'hui, avec la fixation d'un niveau minimum
de graisse végétale dans un chocolat afin d'assurer la
sécurité. Les consommateurs bénéficieront d'un
étiquetage beaucoup plus clair. S'ils veulent consommer le chocolat le
plus populaire en France, ils pourront choisir de le faire car
l'étiquetage est très clair. S'ils choisissent de consommer des
chocolats avec un maximum de 5 % de graisse végétale, ils le
pourront également.
Une dernière précision concernant les pays tiers : la
graisse végétale incluse dans le chocolat est exclusivement
produite dans les pays de l'ACP, tout comme l'huile et le beurre de cacao.
M. LE PRÉSIDENT - Merci, Monsieur le Commissaire, de cette
réponse circonstanciée.