Séance du 25 novembre 2025

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° COORD-2.

(L'amendement est adopté.)

Article 14 (pour coordination)

M. le président. Le Sénat a précédemment adopté l'article 14 dans la rédaction suivante :

Article 14

Pour l'année 2026 est approuvé le tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale :

M. le président. L'amendement n° COORD-3, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 2, tableau

Rédiger ainsi ce tableau :

(en milliards d'euros)

Cet amendement a déjà été défendu.

Quel est l'avis de la commission ?

Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale de la commission des affaires sociales. Avis favorable à titre personnel, monsieur le président.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° COORD-3.

(L'amendement est adopté.)

Article 17 (pour coordination)

M. le président. Le Sénat a précédemment adopté l'article 17 dans la rédaction suivante :

Article 17

Est approuvé le rapport figurant en annexe à la présente loi décrivant, pour les quatre années à venir (2026 à 2029), les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ainsi que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie.

Annexe

RAPPORT DÉCRIVANT LES PRÉVISIONS DE RECETTES ET LES OBJECTIFS DE DÉPENSES PAR BRANCHE DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE DE SÉCURITÉ SOCIALE AINSI QUE L'OBJECTIF NATIONAL DE DÉPENSES D'ASSURANCE-MALADIE POUR LES ANNÉES 2026 À 2029

Le solde des régimes obligatoires de base de sécurité sociale a connu une dégradation sans précédent en 2020 et a atteint le niveau de -39,7 milliards d'euros sous l'effet des dépenses occasionnées par la crise sanitaire et de la récession qui l'a suivie. Il s'est redressé en 2021 à -24,3 milliards d'euros en raison de la reprise progressive de l'activité. L'amélioration s'est poursuivie en 2022, le solde atteignant alors -19,7 milliards d'euros, à la faveur d'un recul important des dépenses liées à la covid-19 mais dans un contexte marqué par le début d'une forte reprise de l'inflation, puis de nouveau en 2023, année au titre de laquelle le déficit s'est réduit à 10,8 milliards d'euros, avec notamment l'extinction des dépenses liées à la crise sanitaire. Le déficit s'est ensuite de nouveau accru en 2024 (15,3 milliards d'euros) en raison des effets asymétriques de l'inflation : les prestations légales ont ainsi été revalorisées en lien avec l'inflation encore élevée de l'année précédente (4,8 % en 2023 au sens de l'indice des prix à la consommation hors tabac en moyenne annuelle), les dépenses nettes relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) ayant pour leur part progressé de 3,5 %, tandis que les recettes répondaient de manière contemporaine à l'inflation, qui a reflué à 1,8 % en 2024.

Le déficit s'accroîtra de nouveau en 2025 (23,0 milliards d'euros selon les prévisions actualisées figurant dans la présente loi), en raison de la poursuite de la diminution de l'inflation, qui pourrait s'établir à 1,0 % en 2025, contribuant au ralentissement de la masse salariale du secteur privé (+1,8 %), déterminant macroéconomique majeur de l'évolution des recettes, tandis que les dépenses devraient être encore tirées vers le haut par les effets de l'inflation passée de 2024 via les revalorisations légales des prestations sociales, principalement en ce qui concerne les pensions de retraite (+2,2 %), et des dépenses relevant du champ de l'ONDAM dynamiques.

L'ONDAM pour 2026 est augmenté d'un milliard d'euros par rapport à l'objectif du PLFSS initial, se traduisant par une évolution de 2,0 % par rapport à 2025.

Le déficit s'établirait à 17,5 milliards d'euros en 2026, en tenant compte de l'effet du transfert à l'État de la charge de la compensation de 2,5 milliards d'euros d'exonérations dont le coût reposait jusqu'en 2025 sur la sécurité sociale.

D'ici 2029, le déficit atteindrait 21,7 milliards d'euros : la progression des dépenses resterait tendanciellement forte malgré la montée en charge des mesures d'économies passées tandis que celle des recettes ne suffirait pas à stabiliser le déficit. La branche maladie concentrerait l'essentiel du déficit à moyen terme, notamment du fait de la progression structurelle de ses dépenses.

I. – La loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 s'inscrit dans un contexte macroéconomique de faible croissance et de faible inflation

L'hypothèse de croissance du produit intérieur brut (PIB) retenue pour 2026 est de 1,0 %, après une évolution de 0,7 % en 2025. À moyen terme, la croissance réelle du PIB atteindrait 1,3 % par an en 2028 et 2029. L'inflation serait faible en 2025 (1,0 % au sens de l'indice des prix à la consommation hors tabac en moyenne annuelle) et augmenterait légèrement en 2026 (1,3 %) pour se stabiliser à 1,75 % à compter de 2027. La masse salariale du secteur privé progresserait de 1,8 % en 2025 et de 2,3 % en 2026, puis continuerait d'accélérer pour atteindre 3,2 % en 2029.

Le tableau ci-dessous détaille les principales hypothèses d'évolutions retenues pour l'élaboration des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses décrits dans la présente annexe :

II. – Prévisions des recettes, dépenses et soldes des régimes de base et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV)

III. – D'ici 2029, des efforts supplémentaires conséquents seront à mettre en œuvre pour revenir à l'équilibre

Les comptes de la sécurité sociale devront être ramenés à l'équilibre d'ici 2029 afin de garantir sa pérennité. Il conviendra également de prévoir le remboursement de la dette supplémentaire constituée dans l'intervalle, à un horizon suffisamment rapproché pour ne pas peser sur les générations suivantes.

Le retour à l'équilibre des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale à cet horizon requiert un effort supplémentaire de 24,2 milliards d'euros sur trois ans, soit environ 8 milliards d'euros par an, par rapport à la trajectoire résultant de la présente loi et décrite ci-dessus.

En tenant compte des économies nécessaires pour respecter la trajectoire de l'ONDAM prévue par le présent rapport, les économies nécessaires sont de 37 milliards d'euros à horizon 2029.

Le thermalisme propose une prise en charge pluridisciplinaire s'inscrivant dans une logique de prévention et de bien-être.

IV. – Écarts à la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027

Les écarts entre les prévisions de dépenses des régimes de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement pour les années 2023 à 2027 figurant dans la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2023 à 2027 et celles décrites dans la présente annexe sont retracés dans le tableau suivant :

En 2025, l'essentiel de l'écart reflète le relèvement projeté des dépenses relevant de l'ONDAM (qui évoluerait de 3,6 % contre 2,9 % prévu par la LPFP avant ventilation des 6 milliards d'euros d'économies attendues du fait des revues de dépenses), qui s'élèvent à 3,4 milliards d'euros au-dessus du niveau prévu par la LPFP (hors recettes atténuatives, non prises en compte dans ces chiffrages).

Pour 2026, l'effet en base de cette hausse des dépenses serait atténué par un taux d'évolution de l'ONDAM pour 2026 fixé à +2,0 %, auquel s'ajouterait un effet de périmètre de +0,3 milliard d'euros (au titre principalement de l'expérimentation de la réforme du financement des EHPAD qui est entrée en vigueur le 1^er juillet 2025). En revanche, le ralentissement de l'inflation observé en 2024 (+1,8 % observé en 2024 contre +2,5 % prévu en LPFP) se poursuivrait les années suivantes (+1,0 % et +1,3 % en 2025 et 2026 contre +2,0 % et +1,8 % respectivement dans la LPFP), soit en cumul une révision de 2,1 % de l'inflation sur la période 2024-2026, réduisant, via une revalorisation légale moindre des prestations, le niveau des dépenses de près de 8 milliards d'euros en 2027 par rapport à la LPFP. La suspension de la réforme des retraites de 2023 et les révisions des prestations « en volume » expliquent le reste des écarts.

En cumul, les écarts entre les prévisions de dépenses des régimes de base de sécurité sociale de la LPFP, avant ventilation des 6 milliards d'euros d'économies devant être réalisées du fait du dispositif de revues de dépenses, et celles décrites dans la présente annexe s'élèvent à 2,0 milliards d'euros de dépenses supplémentaires en 2025. Toutefois, cette tendance s'inverserait dès 2026, avec un écart cumulé de -2,3 milliards d'euros sur cette année et de -7,6 milliards d'euros en 2027. En ventilant les 6 milliards d'euros d'économies attendues dans le champ des régimes de base de sécurité sociale au prorata de la part de chaque sous-secteur, l'écart serait de l'ordre de 8 milliards d'euros en 2026 et 14 milliards d'euros en 2027.

L'amendement n° COORD-4, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 4

Remplacer le nombre : « 17,5 » par le nombre : « 17,6 »

II. – Alinéa 5

Remplacer le nombre : « 21,7 » par le nombre : « 22,1 »

III. – Alinéa 11

Remplacer le tableau par le tableau suivant :

IV. – Alinéa 13

Remplacer le tableau par le tableau suivant :

V. – Alinéa 16

A – Remplacer le nombre :

« 24,2 »

par le nombre :

« 22,2 »

B – Remplacer le nombre :

« 8 »

par le nombre :

« 7 »

VI. – Alinéa 17

Remplacer le nombre :

« 37 »

par le nombre :

« 35 »

VII. – Alinéa 21

Remplacer le tableau par le tableau suivant :

VIII. – Article 23

Supprimer les mots :

« La suspension de la réforme des retraites de 2023 et »

IX. – Alinéa 24

A – Remplacer le nombre :

« -2,3 »

par le nombre :

« -4,9 »

B – Remplacer le nombre :

« -7,6 »

par le nombre :

« -13,3 »

C – Remplacer le nombre :

« 8 »

par le nombre :

 «11 »

D – Remplacer le nombre :

« 14 »

par le nombre :

« 19 »

Cet amendement a déjà été défendu.

Quel est l'avis de la commission ?

Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale de la commission des affaires sociales. Avis favorable à titre personnel, monsieur le président.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° COORD-4.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Mes chers collègues, nous avons achevé l'examen des articles de ce texte.

Je vous rappelle que les explications de vote et le vote par scrutin public solennel sur l'ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 se dérouleront mercredi 26 novembre à 16 heures 30.

La parole est à M. le vice-président de la commission.

M. Alain Milon, vice-président de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, mes chers collègues, je souhaite simplement rappeler les conditions dans lesquelles nous avons examiné ce PLFSS pour 2026.

Son examen par l'Assemblée nationale s'est terminé durant la nuit du mercredi 12 novembre, si bien que le texte n'a été transmis au Sénat que le jeudi 13 novembre, alors même que la commission des affaires sociales devait en débattre le samedi suivant – deux jours après !

Je crois que c'est la première fois que les délais sont aussi courts. Pourtant, par ce texte, nous fixons les modalités d'organisation et de fonctionnement des branches de la sécurité sociale – la maladie, la famille, l'autonomie, la vieillesse et les accidents du travail et les maladies professionnelles –, ce qui représente un montant global d'environ 700 milliards d'euros.

Je tiens donc à saluer particulièrement le travail réalisé par les rapporteurs et le secrétariat de la commission, qui ont dû analyser ce texte, puis examiner la recevabilité de plus de 1 800 amendements et les étudier sur le fond.

Nous avons ensuite commencé l'examen du PLFSS en séance publique le mercredi 19 novembre, après les questions d'actualité au Gouvernement. Depuis, nous avons tous travaillé jour et nuit, y compris ce week-end, ce qui a fortement mobilisé les vice-présidents du Sénat et la direction de la séance, que je souhaite également remercier vivement.

Je veux aussi remercier les membres du Gouvernement qui se sont succédé et leurs collaborateurs ; même si j'ai de l'expérience à cette place, j'ai été frappé par l'empathie de l'ensemble des ministres – c'est la première fois que je ressens cela aussi fortement.

Je crois que toutes et tous, monsieur le président, mes chers collègues, madame la ministre, monsieur le ministre, nous avons accompli un travail remarquable.

Je conclurai par quelques mots sur le secrétariat de la commission des affaires sociales : j'ai coutume de dire qu'il est tel un garage de Rolls-Royce ! (Applaudissements.)

Mme Pascale Gruny, rapporteur. C'est vrai !

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Jean-Pierre Farandou, ministre. Je suis un tout jeune ministre et l'examen de ce texte a été mon véritable baptême du feu au Sénat.

Je veux m'associer à l'ensemble des remerciements qui viennent d'être formulés par Alain Milon.

Nos débats furent denses, respectueux et courtois et, sous la férule de Mme la rapporteure générale et des rapporteurs de branche, nous avons abordé tous les sujets qui devaient l'être dans un esprit tout à fait positif. Je vous remercie pour ce travail de qualité.

J'espère que nous pourrons trouver des voies de convergence afin de donner à notre pays, dans le mois qui vient, un budget à la sécurité sociale pour l'an prochain. (Applaudissements.)

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Stéphanie Rist, ministre. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous remercie à mon tour pour l'ensemble des débats que nous avons eus ces derniers jours.

Nous avons pu exprimer nos désaccords, souvent, et nos accords, parfois. J'espère que, lors de la nouvelle lecture du texte, nous aurons plus d'accords que de désaccords. Je peux vous dire que le Gouvernement travaillera en ce sens. (Applaudissements.)

M. le président. La parole est à Mme Anne-Sophie Romagny.

Mme Anne-Sophie Romagny. Lors du scrutin public n° 59 sur les amendements identiques tendant à supprimer l'article 45 bis du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, je souhaitais non pas m'abstenir, mais voter pour.

M. le président. Acte vous est donné de cette mise au point, ma chère collègue. Elle figurera dans l'analyse politique du scrutin.

M. le président. Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à aujourd'hui, mercredi 26 novembre 2025 :

À quinze heures :

Questions d'actualité au Gouvernement.

À seize heures trente :

Explications de vote des groupes puis scrutin public solennel sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, transmis en application de l'article 47-1, alinéa 2, de la Constitution (texte n° 122, 2025-2026) ;

Débat sur l'avenir de la filière automobile.

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.

(La séance est levée le mercredi 26 novembre 2025, à une heure vingt-cinq.)

nomination de membres d'une commission d'enquête

Aucune opposition ne s'étant manifestée dans le délai d'une heure prévu par l'article 8 du règlement, la liste des candidatures préalablement publiée est ratifiée.

Commission d'enquête portant sur les marges des industriels et de la grande distribution

Mmes Marie-Do Aeschlimann, Audrey Bélim, MM. Bruno Belin, Yves Bleunven, Jean-Luc Brault, Rémi Cardon, Mmes Laurence Garnier, Béatrice Gosselin, M. Daniel Gremillet, Mmes Antoinette Guhl, Marie-Lise Housseau, MM. Christian Klinger, Gérard Lahellec, Mmes Audrey Linkenheld, Anne-Catherine Loisier, M. Michel Masset, Mme Évelyne Renaud-Garabedian, MM. Dominique Théophile et Jean-Claude Tissot.

Pour le Directeur des comptes rendus du Sénat,

le Chef de publication

JEAN-CYRIL MASSERON