Séance du 6 décembre 2025

M. le président. La parole est à Mme Christine Lavarde. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

Mme Christine Lavarde. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le ministre, mes chers collègues, derrière les missions que nous examinons se joue un résumé assez juste de la situation globale : une architecture budgétaire complexe, parfois peu lisible, mais qui offre en même temps des pistes d’amélioration à systématiser. Finalement, c’est comme si le problème et la solution se trouvaient en même temps sous nos yeux.

L’examen de la mission « Gestion des finances publiques » montre que la nécessité de redresser la barre est bien comprise et que ce n’est pas « mission » impossible…

Outre une stabilisation des dépenses, on observe la mise en place en 2026 d’un schéma d’emploi négatif, avec pas moins de 558 équivalents temps plein supprimés. La DGFiP fait mentir l’adage selon lequel les cordonniers sont toujours les plus mal chaussés. C’est peut-être dans l’ADN même de cette direction, puisqu’elle résulte, rappelons-le, de la fusion de la direction générale de la comptabilité publique et de la direction générale des impôts. Malgré quelque 100 000 agents et une redéfinition exigeante des métiers, il n’a fallu que trois ans pour bâtir une administration efficace, préalable indispensable au prélèvement à la source.

Cette dynamique de modernisation se retrouve également dans la réforme de la facturation électronique, qui sera effective au 1^er septembre 2026 pour les plus grandes entreprises. Il faut y voir une simplification salutaire au bénéfice du secteur privé et de l’État, comme l’a rappelé le rapporteur spécial, générant d’importants gains de productivité : 1 euro pour une facture électronique contre plus de 10 euros pour une facture papier.

L’exemple de l’Italie est ici éclairant : l’obligation de facturation électronique, en vigueur depuis près de sept ans, y aurait permis entre 7,5 euros et 11 euros d’économies par facture pour une entreprise qui en produit autour de 3 000 par an.

La facturation électronique renforcera également la lutte contre la fraude à la TVA.

Cette réforme constitue aussi une réponse au fiasco des 10 milliards d’euros de TVA évaporés, grâce à une fiabilisation accrue des données et à un meilleur recouvrement spontané. En Italie, l’écart entre la TVA théorique et la TVA effectivement payée a été réduit de 2 milliards d’euros.

Derrière la taxation des petits colis, dont nous avons débattu il y a quelques jours, se cache une réalité mal vécue par les douanes : la massification des flux en provenance des plateformes asiatiques de commerce en ligne. Cette massification est très forte : dans le rapport de Claude Nougein, on peut lire que le volume de produits importés a bondi de 141 % entre 2022 et 2023.

Les envois de faible valeur bénéficient d’une déclaration douanière simplifiée. Les plateformes font appel à des logisticiens basés en Chine qui minorent la valeur réelle des produits afin d’échapper aux droits de douane et à la TVA à l’importation.

La taxe sur les petits colis ne fera pas disparaître cette fraude ; en revanche, elle apportera des moyens financiers complémentaires aux douanes pour pouvoir lutter à armes égales.

Comme l’ont montré les travaux de notre délégation à la prospective menés par Sylvie Vermeillet, la DGFiP et les douanes ont su utiliser à bon escient les opportunités offertes par l’intelligence artificielle pour détecter les fraudes.

L’IA ne sert cependant pas qu’à cela : la DGFiP a automatisé la répartition et la préparation des argumentaires en réponse aux – trop nombreux… – amendements que nous déposons lors de l’examen des textes financiers. Je précise que le Sénat est en train de suivre le même chemin…

La mission « Crédits non répartis » révèle clairement ce qui cloche dans notre architecture budgétaire. Elle est composée de deux programmes dont les crédits sont surévalués par crainte de sous-budgétisation… La justification de ce phénomène est lacunaire : « conditions particulières de préparation des textes budgétaires » pour l’un ; « forte incertitude liée au contexte international et macroéconomique » pour l’autre.

Alors que le programme 551 n’a connu qu’une seule ouverture de crédits entre 2015 et 2018, pour 11 millions d’euros au total, il atteint désormais 350 millions d’euros dans ce seul projet de loi de finances, soit une augmentation de 250 % par rapport à la loi de finances pour 2025. Cela concerne des provisions pour rémunérations et permet de financer des dépenses de personnel réparties en cours de gestion, c’est-à-dire hors de tout débat parlementaire.

Le même constat s’impose pour le programme 552 : des ouvertures massives de crédits depuis le covid, malgré les mises en garde répétées de la commission des finances du Sénat, et une exécution famélique chaque année – 0 % en 2021, 2 % en 2022, 3,1 % en 2023. À quoi cela rime-t-il ?

Toujours sur la question de la sincérité des provisions, il convient d’examiner plus précisément la sincérité des provisions pour risques et, en particulier, celle des provisions pour litiges fiscaux inscrites chaque année au passif du compte général de l’État.

Ces provisions, censées couvrir les contentieux fiscaux susceptibles de survenir au cours de l’exercice, soulèvent en réalité deux interrogations majeures quant à leur sincérité.

Elles représentent près de 15 milliards d’euros, dont environ 5 milliards correspondent chaque année à une reprise de l’exercice précédent. Deux hypothèses se dégagent : soit ces provisions sont surévaluées et contribuent artificiellement à gonfler le passif du compte général ; soit elles sont correctement dimensionnées, auquel cas se pose la question de la capacité réelle de l’État à absorber un tel niveau de risque contentieux.

En effet, si 15 milliards d’euros devaient effectivement être mobilisés pour faire face aux litiges fiscaux anticipés, il serait nécessaire de recourir à un projet de loi de finances rectificative ou à des décrets d’avance d’une ampleur exceptionnelle, puisque ni les gels ministériels ni la provision de la mission « Crédits non répartis » ne permettraient de couvrir un tel niveau de risque.

Créée en 2018 et censée disparaître en 2022, nous discutons pourtant encore en 2026 de la mission « Transformation et fonction publiques ». Il y aurait beaucoup à dire. J’attends surtout de voir ce que fera la mission « État efficace ».

Le groupe Les Républicains, quant à lui, traduira en actes, dès le début de l’année prochaine, les préconisations de la commission d’enquête du Sénat sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l’État. La réforme de l’État ne peut plus attendre et je ne doute pas de votre volonté à cet égard, madame la ministre et monsieur le ministre.

Le Premier ministre a annoncé la semaine dernière, dans un hebdomadaire dominical, vouloir s’attaquer aux dépenses de communication pour dégager 300 millions d’euros d’économies. Il va falloir aller beaucoup plus loin.

Le compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier » de l’État illustre les limites de notre architecture budgétaire : le programme 721, pourtant louable dans son objectif de contribuer au désendettement, n’est plus abondé depuis 2018. S’il n’est pas supprimé, c’est uniquement parce que la Lolf impose qu’un CAS comporte au moins deux programmes. Visiblement, le fait que celui-ci soit désormais un programme fantôme ne pose pas problème.

La politique immobilière de l’État souffre d’une gestion obsolète, fragmentée et terriblement peu lisible – et c’est en tant qu’ancien membre du Conseil de l’immobilier de l’État que je vous le dis. La création rapide d’une foncière de l’État est une vraie nécessité, comme l’a souligné Claude Nougein.

Quant à la mission « Régimes sociaux et de retraite », à force de réformes successives et alors que le sujet occupe le débat public depuis cinq ans, nous savons collectivement ce qu’il faut faire, mais nous refusons de nous résoudre à agir. En ce qui concerne le compte d’affectation spéciale « Pensions », malgré un effort réel de sincérité consistant à mieux faire apparaître les charges, des progrès substantiels doivent encore être accomplis pour en améliorer la lisibilité

Ainsi, pour 2024, la direction du budget présente un périmètre de 34 milliards d’euros pour le ministère de l’intérieur, quand la direction de l’évaluation de la performance, de l’achat, des finances et de l’immobilier (Depafi) ne retient que 26 milliards. Ce décalage, qui résulte ou non de la comptabilisation du CAS « Pensions », nous laisse interrogatifs sur la lisibilité et la sincérité des documents budgétaires, d’autant que les trajectoires fixées par les lois de programmation sont elles aussi établies hors contributions au CAS « Pensions ».

Les écarts cumulés atteignent plusieurs milliards d’euros pour les principales missions, notamment « Défense » et « Enseignement scolaire ». Je n’aurai pas le temps d’aller plus loin, mais je pense pouvoir tenir de nouveau les mêmes propos l’année prochaine, ce qui montre qu’il y a beaucoup à faire. Il y a notamment lieu de s’interroger pour savoir si le CAS « Pensions » doit toujours être associé au périmètre des administrations publiques ou transféré vers la sphère sociale, compte tenu de son objet. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, UC et INDEP.)

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Amélie de Montchalin, ministre de l’action et des comptes publics. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame, monsieur les rapporteurs spéciaux, mesdames les rapporteurs pour avis, mesdames, messieurs les sénateurs, nous examinons ce matin un certain nombre de missions et notamment la mission « Gestion des finances publiques ».

Dans le contexte budgétaire contraint que vous connaissez, des efforts significatifs sont faits pour optimiser les coûts tout en continuant – je tiens à le dire solennellement – à soutenir nos agents et à améliorer la qualité du service rendu.

Non, la fonction publique n’est pas mise sous la tutelle du budget : elle est mise au cœur du budget. C’est un choix assumé de considérer que nous ne pouvons parler de nos dépenses publiques sans placer au cœur de notre réflexion l’organisation de l’État et les moyens humains qui lui sont consacrés.

Par rapport à 2025, les crédits de la mission « Gestion des finances publiques » augmentent de 2,1 % pour les autorisations d’engagement et de 1,8 % pour les crédits de paiement.

Il s’agit tout d’abord de préserver la capacité des services à lever l’impôt et à piloter les dépenses. Il s’agit aussi d’investir et de moderniser. C’est ainsi que nous gagnons en efficacité. Avec une gestion réaliste et encadrée, nous pouvons de nouveau envisager une baisse des effectifs de 558 ETP en 2026. Je dis « de nouveau », car vous le savez, cette mission a beaucoup contribué ces dernières années à la réduction des effectifs publics grâce à un certain nombre de réformes. C’est pourquoi je veux ici saluer l’engagement quotidien de tous les agents de cette direction, qui font un travail de proximité de qualité.

En 2026, la mission « Gestion des finances publiques » aura trois priorités.

La première, dans le prolongement de vos travaux sur le projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales, est de renforcer la lutte contre toutes ces formes de fraude et de trafic. Lorsque chaque euro compte, il faut amplifier notre capacité à prévenir, détecter et sanctionner. Les investissements dans les outils de croisement automatisé de données coûtent cher, mais ils nous permettent de renforcer notre efficacité : près de 50 % des contrôles fiscaux aujourd’hui sont guidés par des outils d’intelligence artificielle, avant que les agents ne prennent le relais avec leur regard, leur expertise et leur sens critique.

De surcroît, les synergies entre administrations se multiplient, permettant des contrôles plus ciblés et plus pertinents.

La deuxième priorité est d’améliorer le service rendu aux usagers. Cela passe par le programme dit de « démétropolisation » et le déploiement du nouveau réseau de proximité. En 2026 et 2027, sept nouvelles structures verront le jour sur tout le territoire, notamment dans les outre-mer. Cette stratégie répond bien à un impératif d’équité territoriale.

Cette amélioration du service aux usagers se traduit également dans l’action de la direction générale des douanes et droits indirects et des autres services du ministère qui rendent un service précieux, que ce soit pour protéger les consommateurs, réguler les flux, assurer notre sécurité économique, lutter contre le narcotrafic ou la submersion des petits colis. Je vous remercie d’avoir salué l’action de tous ces agents, car ils sont parfois oubliés.

La troisième priorité est la modernisation numérique : repenser les outils pour accompagner les agents, simplifier les démarches des usagers, garantir la continuité du service public. Nous devons continuer à numériser, non pas pour le plaisir de numériser, mais pour que les agents gagnent du temps utile pour servir nos concitoyens et se consacrent aux missions et aux tâches auxquelles ils apportent le plus de valeur ajoutée.

À cet égard, la grande réforme de la facturation électronique, qui sera effective en septembre 2026 pour sa première étape, est un chantier majeur qui devrait engendrer 4,5 milliards d’euros de gains de productivité pour les entreprises, sans préjudice – au contraire – des capacités de contrôle et de détection des fraudes. À ce titre, nous devrions pouvoir récupérer plusieurs milliards d’euros, notamment de TVA. La bonne nouvelle, c’est que ce projet avance désormais conformément au planning fixé. Nous avons pu en débattre lors de la première partie du PLF.

L’autre mission que je vous présente est celle des régimes sociaux et de retraite, notamment le compte d’affectation spéciale « Pensions ». À eux tous, ces programmes s’élèvent à 75,3 milliards d’euros. Vous le savez, cette somme représente près de 25 % des pensions de retraite versées par les régimes de base en 2024, soit près de 307 milliards d’euros. Cette mission concentre donc une part essentielle de la solidarité nationale qui fonde notre modèle.

Je rappelle en outre que le projet de loi de financement de la sécurité sociale intègre désormais une mesure à destination des femmes affiliées ou ayant été affiliées à un régime spécial de la fonction publique. Il s’agit de corriger une injustice qui prévalait depuis 2003, année où les femmes du secteur privé ont bénéficié de calculs différenciés quand elles avaient eu des enfants ; or cette mesure n’avait jamais été transposée dans le secteur public. Avec David Amiel, nous avons tout fait pour que cet amendement, voté à l’unanimité à l’Assemblée nationale et au Sénat, soit intégré dans ce PLF.

Madame Gruny, madame Vermeillet, vous avez souligné le manque de lisibilité du CAS « Pensions » et de la cotisation d’équilibre. Vous le savez, une première étape a été franchie dans la clarification. Il est établi que, si nous appliquions les mêmes taux de cotisation que le secteur privé, notre cotisation, équivalente à une cotisation patronale, serait de 11 milliards d’euros, là où la cotisation dite d’équilibre atteindrait 42 milliards d’euros.

Notre objectif, madame la sénatrice Lavarde, est bien de continuer à aller un cran plus loin en 2026, pour que nous séparions dans la budgétisation ce qui a trait à la cotisation normalisée salariale et patronale de ce qui a trait à la cotisation d’équilibre. Pourquoi, in fine, n’isolerions-nous pas cette masse financière pour la considérer comme une part des dépenses de retraite du pays ? Ce qui est certain, en tout cas, c’est qu’il nous faut, sur ce sujet, redonner de la transparence pour redonner de la confiance. Votre action en tant que parlementaires est à cet égard essentielle. (Mme Christine Lavarde acquiesce.)

Madame Gruny, vous attirez aussi mon attention sur plusieurs autres sujets.

Vous évoquez tout d’abord l’incidence de la suspension de la réforme des retraites sur la mission et sur le CAS « Pensions ». Vous rappelez aussi que le mécanisme de compensation démographique entre régimes s’avère insuffisant, puisqu’en 2021, l’État aurait dû percevoir 11 milliards d’euros, mais n’a reçu que 500 millions. Vous signalez aussi que certaines prestations liées à la pénibilité, aux avantages familiaux ou encore à l’invalidité restent financées par le CAS « Pensions », alors qu’elles devraient l’être par les ministères employeurs ou par la branche famille. Nous y reviendrons lors des prochains débats parlementaires.

Permettez-moi de signaler que, si cette réforme de 2023 est suspendue – l’Assemblée nationale a voté en ce sens hier –, il ne s’agit pas d’une suspension pour rien. Elle est suspendue pour que nous prenions le temps de refonder notre système de retraite et de préparer une réflexion avec les partenaires sociaux. Nous voyons bien que notre système, qui représente plus de 400 milliards d’euros collectivement engagés, pose aujourd’hui un problème de confiance, de légitimité et de soutenabilité financière.

Pour ces trois raisons, tant que nous n’aurons pas retrouvé, entre les Français qui travaillent, les Français retraités et les prochaines générations, un cadre plus lisible qui suscite plus de confiance démocratique et qui soit plus soutenable financièrement, nous continuerons d’avoir des débats stériles qui nous montrent que nous sommes un peu au bout d’un système.

D’où l’importance de l’investissement que vous pourrez montrer, les uns et les autres, notamment en lien avec les travaux de la conférence de travail-emploi-retraite, qui s’est ouverte hier. Contrairement aux précédents exercices, la fonction publique est bien incluse dans cette réflexion. Je remercie d’ailleurs David Amiel d’avoir été présent, hier, à son lancement. Il y a là aussi un signe de considération et d’équité, alors que les carrières des agents publics sont aujourd’hui de plus en plus des carrières mixtes, avec une partie dans le privé et une partie dans le public.

Je vous remercie donc, mesdames, monsieur les rapporteurs, pour le travail approfondi que vous avez mené afin d’éclairer vos collègues et que nous puissions élaborer ensemble un budget équilibré et rigoureux. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP.)

régimes sociaux et de retraite

M. le président. Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », figurant à l’état B.

ÉTAT B

M. le président. L’amendement n° II-1291 rectifié, présenté par M. Canévet, Mme N. Goulet et MM. Folliot, Longeot, Menonville, Cambier et Maurey, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

La parole est à M. Michel Canévet.

M. Michel Canévet. Cet amendement vise à diminuer les dépenses de l’État. Il est indispensable de rechercher, au travers de toutes les missions, les voies et moyens de réduire le déficit public.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure spéciale. Comme vous le savez, la mission « Régimes sociaux et de retraite » a pour objet d’assurer le versement des pensions, qui sont des droits acquis. Geler les pensions est peut-être une chose imaginable, mais les réduire n’est pas entendable pour nous. La commission demande donc le retrait de cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Nous n’avons pas de latitude : nous devons équilibrer nos régimes de retraite publics. Les crédits étant calibrés au plus juste, en fonction des prévisions à date, si vous les minorez, nous ne pourrions plus financer les engagements pris pour les marins ou encore les agents de la Comédie française ou de l’Opéra de Paris. Ces crédits sont budgétés non par ambition, mais par pragmatisme.

Le Gouvernement demande également le retrait de cet amendement.

M. le président. Monsieur Canévet, l’amendement n° II-1291 rectifié est-il maintenu ?

M. Michel Canévet. Non, je le retire, monsieur le président.

M. le président. L’amendement n° II-1291 rectifié est retiré.

Vote sur les crédits de la mission

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », figurant à l’état B.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits.

(Les crédits sont adoptés.)

compte d’affectation spéciale : pensions

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits du compte d’affectation spéciale « Pensions », figurant à l’état D.

ÉTAT D

M. le président. L’amendement n° II-1299 rectifié, présenté par M. Canévet, Mme N. Goulet et MM. Folliot, Menonville et Cambier, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

La parole est à M. Michel Canévet.

M. Michel Canévet. Cet amendement, de même nature que celui qui vient d’être présenté, vise à appeler l’attention sur la situation des finances publiques et sur la nécessité de les maîtriser en réalisant des économies.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure spéciale. Les crédits du compte d’affectation spéciale « Pensions » honorent des droits acquis. Cet amendement, s’il était adopté, ne nous permettrait pas de payer un certain nombre de pensions. C’est la raison pour laquelle, monsieur Canévet, la commission vous demande de bien vouloir le retirer.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Même avis.

M. Michel Canévet. Je le retire, monsieur le président.

M. le président. L’amendement n° II-1299 rectifié est retiré.

Vote sur les crédits du compte spécial

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits du compte d’affectation spéciale « Pensions », figurant à l’état D.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits.

(Les crédits sont adoptés.)

M. le président. J’appelle en discussion les amendements tendant à insérer des articles additionnels qui sont rattachés pour leur examen aux crédits du compte d’affectation spéciale « Pensions ».

Après l’article 81

M. le président. L’amendement n° II-1393, présenté par MM. Fouassin, Patriat, Buis et Buval, Mmes Cazebonne, Duranton et Havet, MM. Iacovelli, Kulimoetoke, Lemoyne, Lévrier et Mohamed Soilihi, Mme Nadille, M. Patient, Mme Phinera-Horth, MM. Rambaud et Rohfritsch, Mme Schillinger, M. Théophile et les membres du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants, est ainsi libellé :

Après l’article 81

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – Le dernier alinéa de l’article L. 38 du code des pensions civiles et militaires de retraite est ainsi rédigé :

« Lorsque le conjoint réunit les conditions d’âge et de résidence ouvrant droit à l’allocation prévue par l’article L. 815-1 du code de la sécurité sociale, sa pension de réversion est portée au montant maximal de cette allocation selon les modalités prévues à l’article L. 815-9 de ce même code. »

II. – Le I est applicable aux pensions de réversion liquidées à compter du 1^er janvier 2025 ainsi que pour celles liquidées avant cette date et pour lesquelles une demande de complément au titre des dispositions du dernier alinéa de l’article L. 38 du code des pensions civiles et militaires de retraite, dans sa version antérieure à l’entrée en vigueur de la présente loi, a été formulée après le 1^er janvier 2025.

La parole est à M. Stéphane Fouassin.

M. Stéphane Fouassin. Aujourd’hui, le dispositif dit Palméro permet de porter certaines pensions de réversion au niveau du minimum vieillesse sans aucune condition. Cela crée une rupture d’égalité avec le régime général, où cette prestation de solidarité est logiquement liée à une résidence en France, puisque son montant dépend du coût de la vie sur notre territoire.

Cet amendement vise à corriger cette rupture d’égalité. Il s’agit d’aligner les conditions d’attribution du complément Palméro sur celles du minimum vieillesse dans le régime général. C’est une mesure de cohérence, qui permet en outre de réduire de 30 millions d’euros par an les dépenses du CAS « Pensions ».

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?