Séance du 29 avril 2026

Mme la présidente. La parole est à Mme Muriel Jourda, pour le groupe Les Républicains. (Applaudissements sur des travées du groupe Les Républicains.)

Mme Muriel Jourda. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, ce sujet est un cas d'école : il s'agissait pour nous de rétablir, avant le 30 avril prochain, le droit de visite des parlementaires et des bâtonniers dans les lieux de privation de liberté.

Deux théories s'affrontaient. Le Sénat, sur la base d'un texte de Marie-Pierre de La Gontrie, défendait une vision minimaliste et souhaitait répondre aux reproches du Conseil constitutionnel. L'Assemblée nationale, plus maximaliste, entendait étendre le droit de visite au-delà de son périmètre antérieur.

Pour trancher entre ces deux théories et trouver un accord qui soit cohérent, notre rapporteure, Laurence Harribey, dont je salue le travail, s'est appuyée sur les principes fondamentaux.

S'agissant des lieux de privation de liberté, nous les avions énumérés, tandis que l'Assemblée nationale avait retenu une formule générique. Ces deux options ne sont pas exemptes de difficultés, l'une parce qu'une liste peut se révéler incomplète, l'autre parce que la formule retenue peut être floue. Finalement, nous avons passé un accord avec l'Assemblée nationale.

S'agissant des personnes qui peuvent exercer le droit de visite, l'étendre aux journalistes nous aurait amenés assez loin et aurait, en tout état de cause, posé des difficultés – nous en revenons aux principes – en termes de secret de l'instruction ou de secret médical.

S'agissant enfin de la possibilité d'organiser un entretien avec une personne détenue, il nous fallait aussi en revenir aux principes, en nous rappelant que le droit de visite concerne des lieux, non des personnes. De ce fait, un entretien peut être fortuit, mais il ne peut pas être organisé.

Fort de ces principes, la commission mixte paritaire a réussi à trouver un accord que le groupe Les Républicains votera. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – M. Marc Laménie applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à M. Thani Mohamed Soilihi, pour le groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants. (M. Patrick Chaize applaudit.)

M. Thani Mohamed Soilihi. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui les conclusions de la commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à garantir le droit de visite des parlementaires et des bâtonniers dans les lieux de privation de liberté.

Son examen rapide répond à une exigence constitutionnelle claire, résultant de la décision du Conseil constitutionnel du 29 avril 2025, qui nous imposait d'agir avant demain, le 30 avril 2026.

Dans ce cadre, je veux saluer le travail de Mme la rapporteure, Laurence Harribey, ainsi que celui de ses homologues de l'Assemblée nationale, et je tiens à remercier Marie-Pierre de La Gontrie de son initiative.

Concernant l'article 1^er, modifié par la commission mixte paritaire, je me réjouis du bon esprit de compromis qui a prévalu entre nos deux assemblées.

Le choix d'inverser la logique initiale, en consacrant une définition générique des lieux de privation de liberté dans le code de procédure pénale, est particulièrement bienvenu et répond totalement au motif de censure du Conseil constitutionnel.

Je me réjouis également de la possibilité pour les parlementaires d'être accompagnés d'un collaborateur, ainsi que pour les bâtonniers de se faire assister d'un avocat désigné par le conseil de l'ordre.

Ces dispositions renforceront la qualité de l'exercice du droit de visite.

Enfin, l'article 2 consacre une avancée importante en étendant le droit de visite des bâtonniers aux établissements psychiatriques chargés des soins sans consentement. Il s'agit là de réparer un oubli législatif et de garantir que ces lieux, eux aussi, puissent faire l'objet d'une visite, ce qui contribuera au respect des droits fondamentaux.

Mes chers collègues, ce texte est essentiel par sa portée, car il permet d'ajuster la loi à l'aune d'une décision du Conseil constitutionnel. Il renforcera cet outil crucial à notre disposition, un outil qui concoure au respect de la dignité des personnes incarcérées et nous permet de mieux appréhender sur le terrain la réalité concrète de la privation de liberté.

Pour toutes ces raisons, le groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants votera en faveur des conclusions de cette commission mixte paritaire. (M. Marc Laménie applaudit.)

Mme la présidente. La parole est à M. Patrick Kanner, pour le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain. (Applaudissements sur les travées du groupe SER.)

M. Patrick Kanner. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, en fixant la date butoir du 30 avril 2026, les sages du Conseil constitutionnel nous imposaient de sécuriser en quelques mois l'ensemble du périmètre du droit de visite des parlementaires et des bâtonniers dans les lieux de privation de liberté.

Si nos travaux n'aboutissaient pas, le vide juridique qui s'ouvrirait dès demain priverait purement et simplement la représentation nationale d'un de ses outils de contrôle les plus essentiels.

Si nous parvenons aujourd'hui à éviter un tel couperet, nous le devons à la réactivité de celles qui sont à l'origine de ce travail législatif. Aussi, je tiens, au nom de mon groupe, à saluer tout particulièrement l'engagement constant et le travail rigoureux de notre collègue et autrice du texte, Marie-Pierre de La Gontrie, actuellement en déplacement à l'étranger, ainsi que ceux de la rapporteure de la commission des lois, Laurence Harribey.

Je veux également saluer les initiatives prises par nos collègues de l'Assemblée nationale, l'écoute des membres de la commission des lois, ainsi que l'attention dont a fait preuve le Gouvernement dans ce dossier, madame la ministre.

La détermination de l'ensemble des acteurs a été primordiale pour aboutir au texte équilibré que nous nous apprêtons à voter. L'accord trouvé en commission mixte paritaire, à l'unanimité, témoigne de la force du dialogue constructif entre les deux chambres lorsqu'il s'agit de sanctuariser notre mission de contrôle et les libertés publiques.

Inscrire ce droit dans la loi n'est pas une simple formalité technique. Cette mission touche à l'essence même de notre mandat : elle garantit que la privation de liberté, prérogative la plus lourde de l'État, ne s'exerce jamais dans l'opacité. Il ne saurait exister, dans notre État de droit, de lieux qui échappent au regard de la représentation nationale.

L'expérience de terrain des parlementaires démontre chaque jour la nécessité d'une telle vigilance. Cette présence dans des lieux clos et hermétiques permet de nous assurer que, même dans un contexte de tensions sur les effectifs policiers ou pénitentiaires – il en a été question lors de la séance des questions d'actualité au Gouvernement qui vient de s'achever –, la dignité humaine et l'accès aux droits ne peuvent être une variable d'ajustement.

Le texte résultant des travaux de la commission mixte paritaire réaffirme notre droit de visite « à tout moment » et sécurise l'existant pour éviter tout vide juridique préjudiciable. Quelles que soient les circonstances politiques à venir, la représentation nationale conservera les moyens de vérifier que la Constitution s'applique partout, y compris derrière les murs des lieux de privation de liberté.

L'équilibre entre l'ordre public et le respect exigeant de la dignité humaine doit rester notre boussole.

C'est dans cet esprit que le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain votera en faveur des conclusions de cette commission mixte paritaire. (Applaudissements sur des travées du groupe SER. – M. Marc Laménie applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à M. Gérard Lahellec, pour le groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste – Kanaky.

M. Gérard Lahellec. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, le texte que nous examinons aujourd'hui est indispensable, tout d'abord au regard du calendrier. Le Conseil constitutionnel nous a en effet donné jusqu'au 30 avril 2026 pour légiférer sur le dispositif qui en est au cœur. Or il me semble que nous sommes aujourd'hui le 29 avril…

Cette proposition de loi est aussi indispensable, parce que notre mission de contrôle s'applique à des situations alarmantes. Au 1^er mars dernier, l'ampleur de la surpopulation carcérale était telle dans notre pays que le taux d'occupation des établissements pénitentiaires atteignait 137,5 %. Ce pourcentage illustre à lui seul la gravité de la situation dans nos prisons.

Pour m'en tenir au seul exemple de la maison d'arrêt de Saint-Brieuc, celui que je connais le mieux, on dénombre 191 détenus pour 84 places, soit un taux d'occupation de 220 % ! À cet égard, je veux saluer la mobilisation, lundi dernier, des personnels pénitentiaires qui dénonçaient cet état de fait.

Dans ce contexte brièvement rappelé, garantir un droit de visite effectif n'est pas accessoire. Le choix de retenir une définition large des lieux concernés, l'inscription dans la loi de la possibilité pour tous les titulaires du droit de visite d'être accompagnés d'un collaborateur, l'ouverture explicite aux bâtonniers de l'accès aux établissements de soins psychiatriques sans consentement sont autant d'avancées incontestables.

Pour autant, le compromis issu des travaux de la commission mixte paritaire laisse subsister deux regrets : sur la question de l'accompagnement par des journalistes, d'abord ; sur la formalisation du droit de s'entretenir individuellement, et de manière confidentielle, avec les personnes privées de liberté, ensuite.

Mes chers collègues, si ce texte est bien indispensable pour garantir l'effectivité de nos droits fondamentaux, nous ne sommes pas au bout de ce que nous pouvons faire. C'est pourquoi le groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste – Kanaky le soutiendra sans réserve. (M. Marc Laménie applaudit.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Anne Souyris, pour le groupe Écologiste – Solidarité et Territoires. (Applaudissements sur les travées du groupe GEST.)

Mme Anne Souyris. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, il était temps ! Oui, il était temps de préserver ce droit fondamental de notre démocratie : la transparence des conditions d'incarcération.

Non, aller constater des conditions de détention, ce n'est pas faire preuve de complaisance ou de naïveté. Ce n'est certainement pas du voyeurisme ou du « tourisme carcéral », comme avait pu le laisser entendre M. Darmanin, des propos que je déplore.

Peu après mon élection au Sénat, j'ai entamé un tour de France des lieux de privation de liberté. J'ai ainsi déjà effectué une vingtaine de visites sur tout le territoire : centres pénitentiaires, maisons d'arrêt, centres de rétention administrative, centres pour mineurs.

Notre rôle consiste par exemple à nous rendre à la prison de la Santé le lendemain du décès d'un homme après un incendie dans sa cellule. Il consiste aussi à aller voir ce qui fonctionne bien, comme le centre de détention et de réinsertion de Casabianda-Aléria, un modèle à suivre avec ses 10 % de récidive, contre 70 % en moyenne dans les établissements pénitentiaires classiques.

Partout, il y a trop de détenus, beaucoup trop – deux, trois ou même quatre prisonniers par cellule –, et pas assez de personnel : il manque théoriquement 4 000 agents pénitentiaires, 8 000 si l'on considère la surpopulation carcérale.

Derrière les chiffres, il y a des faits très concrets : des cellules suroccupées, des personnes qui dorment au sol, des tensions permanentes, une violence systémique, davantage de suicides et de drames psychiatriques, moins de soins, moins de travail, d'activités, de formations, d'école pour les jeunes.

Cette situation met tout le monde en danger, détenus comme surveillants pénitentiaires.

Maintenir le droit de visite des parlementaires et des bâtonniers, c'est permettre au législateur de voir concrètement comment s'appliquent les lois qu'il vote.

Je me réjouis de la rédaction à laquelle a abouti la commission mixte paritaire, qui reprend l'esprit de ma propre proposition de loi, ainsi que celui des amendements que mon groupe avait déposés sur ce texte en première lecture, afin que tous les lieux de privation de liberté soient logés à la même enseigne, même si je regrette que les hôpitaux psychiatriques ne soient finalement pas concernés. (Applaudissements sur les travées du groupe GEST.)

Mme la présidente. Conformément à l'article 42, alinéa 12, du règlement, je mets aux voix, dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire, l'ensemble de la proposition de loi visant à garantir le droit de visite des parlementaires et des bâtonniers dans les lieux de privation de liberté.

(La proposition de loi est adoptée définitivement.) – (MM. Patrick Kanner, Marc Laménie et Thani Mohamed Soilihi applaudissent.)

Mme la présidente. Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-sept heures neuf, est reprise à dix-sept heures dix.)

Mme la présidente. La séance est reprise.

Mme la présidente. L'ordre du jour appelle, à la demande du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen, la discussion de la proposition de loi visant à rationaliser l'organisation des scrutins en cas de candidature unique au second tour, présentée par M. Bernard Fialaire et plusieurs de ses collègues (proposition n° 867 [2024-2025], texte de la commission n° 553, rapport n° 552).

Discussion générale

Mme la présidente. Dans la discussion générale, la parole est à M. Bernard Fialaire, auteur de la proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE.)

M. Bernard Fialaire, auteur de la proposition de loi. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, le 27 mars 1994, c'est-à-dire au siècle dernier, j'étais élu pour la première fois, avec 100 % des voix, conseiller général du canton de Belleville, dans le département du Rhône.

J'aurais pu m'enorgueillir d'une telle unanimité, mais, comme j'étais seul au second tour, mon adversaire ayant décidé de se retirer, quelle valeur pouvait revêtir un tel score, qui occultait les 60 % d'électeurs qui n'avaient pas voté pour moi au premier tour ? À quel exercice démocratique se sont donc prêtés les électeurs qui se sont rendus aux urnes pour un second tour lors duquel leur voix n'avait aucune influence et dont l'issue était connue d'avance ?

Je ne parle même pas de la gêne que j'éprouvais face à la mobilisation de tous les présidents de bureaux de vote, de leurs assesseurs et des scrutateurs en vue du dépouillement d'une élection sans enjeu.

Sincèrement, peut-on qualifier de devoir citoyen la mobilisation d'électeurs pour une élection jouée d'avance ?

Alors que nous nous désolons tous du niveau des taux d'abstention élection après élection, je propose modestement, à travers cette proposition de loi, de corriger une procédure qui ne grandit pas l'exercice de la citoyenneté. Je remercie à cet égard les membres du groupe du RDSE d'avoir demandé l'inscription du texte à l'ordre du jour de son espace réservé.

La proposition de loi, dans sa version initiale, prévoyait qu'en cas de retrait du ou des autres candidats qualifiés pour le second tour d'une élection le second tour n'était pas organisé si un seul candidat demeurait en lice, ce dernier étant proclamé automatiquement élu.

En novembre 2023, j'étais rapporteur de la proposition de loi de mon collègue du groupe du RDSE, Henri Cabanel, tendant à renforcer la culture citoyenne, un texte qui faisait suite au rapport qu'il avait élaboré l'année précédente avec Stéphane Piednoir.

Comme vous tous, je mesure donc pleinement un certain recul de l'esprit citoyen qui mobilisait auparavant les électeurs, même pour une élection sans enjeu. Mais, à bien y réfléchir, peut-on continuer à qualifier d'acte citoyen le fait de se rendre à un bureau de vote pour un scrutin dont le résultat est déjà connu et sur lequel notre voix n'exercera pas la moindre influence ?

Au contraire, il s'agit pour moi de la négation même d'une démarche citoyenne réfléchie et responsable. Certains pays en ont d'ailleurs tiré toutes les conséquences en évitant cette parodie de citoyenneté.

Mes chers collègues, je ne confonds pas la situation sur laquelle je vous invite à vous pencher avec celle d'un premier tour où il n'y aurait qu'un candidat ou une liste unique, comme ce fut souvent le cas lors des dernières élections municipales. Le premier tour d'une élection permet une campagne, la présentation de programmes ou d'orientations, un débat nécessaire à une sensibilisation aux enjeux de l'élection.

De même, en cas de fusion de listes, qui transforme de fait un second tour en premier tour, puisqu'apparaît une nouvelle proposition, une élection s'impose, même en cas de liste unique.

En revanche, lorsqu'il s'agit de la redondance d'un scrutin pour lequel tout a été dit et qui ne changera rien, il convient de faire évoluer la règle.

Je remercie M. le rapporteur, Michel Masset, pour le travail d'audition approfondi qu'il a mené, ainsi que la commission des lois et sa présidente, Muriel Jourda, qui ont trouvé une issue possible à ma proposition de loi, quand bien même est-elle partielle.

La situation à laquelle correspond le second tour d'une élection pour laquelle une seule proposition est faite au premier tour, proposition qui ne recueille pas 25 % des suffrages des électeurs inscrits, est particulièrement caricaturale. Qu'attendons-nous d'un second tour dès lors qu'il s'agit de valider la même candidature qu'au premier tour et que le résultat a été considéré comme acquis d'avance par plus des trois quarts des électeurs inscrits ?

Cette seule avancée, approuvée par la commission, est déjà un pas que je salue dans la réflexion que nous menons sur la manière de faire vivre la démocratie.

Les nouvelles générations, qui s'abstiennent davantage, ne sont pas moins citoyennes. Nous les voyons se mobiliser pour des causes qui leur semblent justes et plus urgentes à défendre. Leur abstention à des scrutins sans enjeu doit nous interpeller plus largement sur la façon dont notre démocratie s'exprime.

Ainsi, pourquoi ne pas réserver le scrutin direct aux quatre élections – municipales, législatives, européennes et présidentielle –, qui constituent déjà traditionnellement l'expression de la citoyenneté la plus franche par le peuple souverain ? Dans ce cas de figure, les quatre autres élections – métropolitaines, départementales, régionales et sénatoriales – feraient l'objet d'un scrutin indirect. Cette solution serait plus cohérente au regard du rôle de ces élus et des compétences de ces assemblées ; elle permettrait une clarification du sens donné à l'acte de voter. C'est une piste de réflexion que je lance aujourd'hui devant vous, mes chers collègues.

J'en reviens à la proposition de loi en discussion.

J'ai parfaitement conscience que ce texte ne va pas révolutionner la culture citoyenne de notre communauté nationale. Je vous invite, par cette modeste contribution, à aller plus loin dans l'évolution que nous devons proposer pour une appropriation éclairée des enjeux du vivre ensemble.

Alors qu'outre-Atlantique d'aucuns affirment qu'un État serait inutile et que les sociétés privées pourraient gérer le corps social, alors qu'en France même le débat démocratique est progressivement confisqué par des médias concentrés entre les mains de riches industriels puissants et influents (M. Gérard Lahellec approuve.), alors que les réseaux sociaux sont infestés par nombre d'ingérences étrangères qui influencent les scrutins, il est urgent de réagir.

Je vous remercie par avance, mes chers collègues, de votre implication dans ce débat. Il n'est peut-être qu'une faible becquée de colibri pour éviter que ne se consument tant de conquêtes républicaines pour une maîtrise citoyenne de nos destins, mais il ne tient qu'à nous d'ouvrir un débat plus large sur la nécessaire évolution de notre expression démocratique. (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE.)

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur. (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE.)

M. Michel Masset, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui la proposition de loi de notre collègue Bernard Fialaire, visant à rationaliser l'organisation de certains scrutins en cas de candidature unique au second tour.

Ce texte a été adopté par la commission des lois, qui a vu dans le dispositif proposé une initiative intéressante. Son auteur part d'une idée simple : éviter de convoquer les électeurs pour un scrutin dont l'issue est déjà connue.

La commission a néanmoins jugé que ce texte soulevait de nombreuses questions d'ordre démocratique, organisationnel et matériel. Elle a donc décidé d'y apporter des modifications substantielles.

En l'état du droit, aucune disposition ne prévoit l'hypothèse dans laquelle un seul candidat, ou une seule liste de candidats, demeure en lice au second tour.

Un second tour peut donc être organisé, alors même que l'issue du scrutin est notoire : le seul candidat présent est, de fait, élu avec 100 % des suffrages exprimés, quels que soient le niveau de participation et le nombre de bulletins blancs ou nuls.

Il faut toutefois rappeler que cela n'arrive que très rarement, selon une périodicité variable en fonction des élections. Si vingt-quatre circonscriptions ont été concernées par un tel cas de figure aux élections départementales de 2021, seule une situation de candidature unique au second tour a été recensée lors des dernières élections législatives de 2024. (Mme la ministre déléguée opine.)

Pour autant, la question de l'opportunité d'organiser un tel scrutin, sans véritable alternative, se pose.

Face à ce constat, et afin de « ne pas user la démocratie », pour reprendre les termes de son auteur, le texte initial propose un dispositif inédit.

Il prévoit ainsi que, si un candidat demeure seul en lice à l'issue du premier tour de scrutin, il est alors proclamé élu sans qu'il soit nécessaire d'organiser un second tour.

Cette situation correspond en fait à trois cas de figure distincts.

Le premier ne concerne que le scrutin majoritaire : un seul candidat, ou binôme de candidats, se présente au premier tour, mais obtient un nombre de suffrages inférieur à 25 % des électeurs inscrits. Comme vous le savez, cette règle de participation minimale est prévue par le code électoral pour les élections législatives, départementales et sénatoriales dans les départements où sont élus un ou deux sénateurs. Si ce seuil minimal n'est pas atteint, l'élection ne peut être acquise dès le premier tour, si bien qu'un second tour doit être organisé.

Le deuxième est celui dans lequel un ou plusieurs candidats qualifiés pour le second tour retirent leur candidature, pour des raisons personnelles ou en cas d'accords de désistement conclus entre partis politiques, avant le mardi suivant le premier tour. Il ne reste alors qu'un seul candidat au second tour. Cela s'est notamment produit dans trois circonscriptions lors des élections législatives de 2022.

Le troisième cas de figure est celui d'une fusion entre des listes qualifiées pour le second tour.

Par ailleurs, il faut noter que certains systèmes électoraux étrangers prévoient un mécanisme d'élection automatique dès le premier tour, aussi appelé « élection sans opposition ». C'est notamment le cas au Royaume-Uni, ainsi qu'au Québec, où, lors des élections municipales d'octobre 2025, 52 % des maires ont été élus sans opposition au premier tour.

La commission des lois a compris le souhait de l'auteur du texte de préserver la portée et la valeur du vote. Toutefois, elle a relevé que la proposition de loi présentait certaines difficultés au regard des principes démocratiques comme des contraintes matérielles d'organisation du scrutin. Elle a resserré le dispositif en conséquence.

En premier lieu, l'adoption du texte initialement proposé aurait pu conduire à remettre en cause une règle constitutive de la démocratie, à savoir que la désignation du candidat élu intervient à l'issue du scrutin et de la proclamation de ses résultats. Il ne faudrait pas qu'une telle proposition puisse amener à contester l'organisation même du premier tour, dès lors qu'un seul candidat y serait présent. D'autant que, comme vous le savez, cette situation a concerné 68 % des communes lors des élections de mars 2026.

Par ailleurs, on ne peut jamais totalement écarter l'hypothèse selon laquelle le retrait d'un candidat, en apparence volontaire, résulterait en réalité de manœuvres, voire d'un acte de pression. Dans ce contexte, l'automaticité de l'élection pourrait largement altérer la sincérité du scrutin.

De surcroît, la commission reste attachée au rôle que joue l'élection dans la légitimation du candidat élu, au-delà de sa simple fonction de départage entre plusieurs candidats.

L'élection permet aussi, et surtout, de manifester le consentement du corps électoral, ainsi que l'appartenance du citoyen à la communauté nationale.

Mme Cécile Cukierman. Très bien !

M. Michel Masset, rapporteur. Dans le même ordre d'idée, la possibilité de voter blanc constitue un droit reconnu à tout électeur, droit dont il serait privé en cas d'élection dès le premier tour. Je rappelle que les bulletins blancs sont en outre décomptés séparément des bulletins nuls depuis 2014.

En second lieu, le texte initial conduisait à proclamer élu un candidat dans l'entre-deux-tours, sans apporter de précisions sur l'autorité procédant à cette proclamation.

Il allait également à l'encontre du droit électoral en vigueur, en permettant le désistement d'un ou plusieurs candidats après le délai limite de dépôt des candidatures.

Sur le plan matériel, les difficultés auraient pu être nombreuses, dans la mesure où la préparation du second tour débute dès la clôture du premier : il faudrait donc potentiellement interrompre ces opérations en cours d'exécution, sans que l'on puisse anticiper précisément les incidences qui en résulteraient, notamment sur les modalités de remboursement de la propagande électorale du candidat se retirant.

Pour ces raisons, la commission a modifié la proposition de loi en la recentrant sur le seul cas de figure où les circonstances restent identiques entre le premier et le second tour : celui où la candidature unique au second tour résulte d'un nombre de suffrages inférieur au quart des électeurs inscrits.

En effet, lorsque les circonstances ont changé entre le premier et le second tour, c'est-à-dire en cas de désistement ou de fusion, il paraît difficile de se passer du consentement formalisé à travers un vote.

Le texte issu des travaux de la commission vise donc à supprimer, pour les élections législatives, départementales et sénatoriales, en cas de scrutin majoritaire, la condition de la participation minimale de 25 % des électeurs inscrits pour être élu dès le premier tour lorsqu'un seul candidat, ou un seul binôme, s'est présenté.

Il conviendra de prévoir des mesures de coordination complémentaires afin de rendre cette nouvelle règle applicable aux territoires d'outre-mer, mais nous en reparlerons dans quelques instants, à l'occasion de l'examen de l'amendement que la commission vous proposera d'adopter à l'article unique. (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE. – M. Bernard Buis applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Marie-Pierre Vedrenne, ministre déléguée auprès du ministre de l'intérieur, chargée de la citoyenneté. Madame la présidente, madame la présidente de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, le texte qui vous est soumis aujourd'hui vise un double objectif que chacun ici peut comprendre : simplifier et rationaliser notre vie démocratique, tout en préservant sa lisibilité et son efficacité.

Il répond, à ce titre, à une véritable question que beaucoup de nos concitoyens se posent : quels sont le sens et l'utilité d'un second tour lorsqu'un seul candidat demeure en lice ?

Cette interrogation n'est pas théorique. Elle témoigne d'une attente, celle d'une simplification de notre vie démocratique et d'une maîtrise de nos finances publiques, d'une volonté de lisibilité accrue, et d'une exigence d'efficacité dans l'organisation de nos scrutins. Le Gouvernement comprend pleinement ces préoccupations.

Les travaux menés par la commission des lois du Sénat ont permis de faire évoluer utilement le dispositif proposé initialement en le resserrant et en y apportant des garanties supplémentaires.

La commission a ainsi considéré que le second tour de scrutin ne pouvait être supprimé que lorsque ses conditions étaient strictement identiques à celles du premier tour.

Un seul cas de figure est désormais visé : lorsque la candidature unique au second tour résulte d'un nombre de suffrages inférieur au quart des électeurs inscrits au premier tour, et que, dès lors, la tenue d'un second tour constitue la parfaite réplique du premier tour. Ce seuil minimal s'applique aux élections législatives, départementales et sénatoriales.

Une telle démarche va dans le bon sens, et le resserrement du dispositif en commission a d'ores et déjà permis de lever des objections majeures, d'ordre à la fois démocratique, politique, organisationnel et matériel.

Pour autant, et malgré ces ajustements, des interrogations sérieuses demeurent sur les incidences du dispositif proposé.

En matière électorale, ce qui peut sembler, à première vue, relever du bon sens peut aussi avoir des effets plus ambivalents qu'il n'y paraît. Modifier les règles du jeu démocratique, même à la marge, n'est jamais neutre.

C'est donc à l'aune de trois critères que ce texte doit être apprécié : sa portée opérationnelle, son efficacité réelle et ses implications démocratiques.

S'agissant de sa portée opérationnelle, je le disais à l'instant, les travaux menés en commission ont permis de lever un certain nombre de contraintes qui pesaient sur le texte initial : je pense notamment à la gestion matérielle du scrutin et aux dépenses électorales déjà engagées. De ce point de vue, la nouvelle mouture du texte ne soulève plus de difficultés de mise en œuvre.

En revanche, concernant les deux autres critères, à savoir l'efficacité réelle et les implications démocratiques de cette proposition de loi, des incertitudes subsistent, qui justifient une approche prudente.

C'est la raison pour laquelle le Gouvernement, tout en reconnaissant l'intérêt du débat ouvert par ce texte et les améliorations apportées en commission, a considéré que les équilibres en présence appelaient une appréciation nuancée.

Mesdames, messieurs les sénateurs, à ce stade de la discussion et avant que vous ne vous prononciez sur ce texte, je souhaite appeler votre attention sur deux points qui, selon moi, méritent une vigilance particulière.

Le premier point porte sur l'efficacité du dispositif.

Sur le papier, la proposition de loi vise à répondre à une situation bien identifiée : celle où un candidat unique au premier tour demeure en lice au second tour du fait d'un nombre de suffrages exprimés inférieur à 25 % des électeurs inscrits. Un examen objectif montre que ces situations sont extrêmement rares. Elles existent, bien sûr, mais demeurent marginales à l'échelle de nos scrutins, comme vous l'avez rappelé, monsieur le rapporteur. Ainsi, un seul cas a été recensé aux élections législatives de 2024 ; vingt-quatre cas ont été observés aux élections départementales de 2021.

Dès lors, la question se pose : faut-il modifier en profondeur notre droit électoral pour répondre à des situations aussi peu répandues ? Le risque est celui d'une réponse législative disproportionnée au regard de la réalité du phénomène.

Le second point, sans doute le plus important, a trait aux implications démocratiques du dispositif.

Je tiens à souligner qu'en matière électorale chaque modification, même limitée en apparence, doit être pesée avec la plus grande attention, car elle touche au cœur même de notre démocratie. Cela aussi, vous l'avez rappelé, monsieur le rapporteur. Ce texte touche par définition au principe fondamental du vote.

Même en présence d'un seul candidat au second tour, le vote conserve une signification : il est le symbole par excellence de la vie démocratique, il permet d'exprimer une adhésion et de légitimer le candidat ; à l'inverse, il permet d'exprimer une réserve, par le vote blanc ou nul.

Supprimer le second tour, c'est priver les électeurs de cette possibilité d'exprimer leur avis sur le candidat, même seul, qui se présente.