Séance du 22 juin 2026

M. le président. La parole est à Mme Raymonde Poncet Monge. (Applaudissements sur les travées du groupe GEST.)

Mme Raymonde Poncet Monge. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, chaque année depuis quatre ans, nous analysons une photographie de l'exécution du budget de la sécurité sociale de l'année précédente.

Chaque année, on peut faire les mêmes constats, à tel point que la Cour des comptes renonce à émettre des recommandations, puisque les précédentes n'ont pas été suivies d'effet. Nous aurions pourtant pu, à la suite de l'un de ses rapports, soutenir une politique de réduction des niches et de meilleure compensation des exonérations patronales, lesquelles représentent, depuis 2019, en montant cumulé, plus que le déficit du dernier exercice.

Aussi, nous partageons l'analyse du président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, selon qui « tous les assauts contre la sécurité sociale […] sont mus par l'idée qu'il faut affamer la bête pour en venir à bout », car « la sécurité sociale est un affranchissement insupportable à l'égard des lois du marché ». Voilà ce qui justifie la politique des « caisses vides » !

Rien ne sera donc entrepris contre la financiarisation de la santé, malgré ses surcoûts, ni pour une politique ambitieuse de prévention, qui permettrait à la dynamique des dépenses de décroître, ni pour le virage domiciliaire, qui limiterait les hospitalisations dites inadéquates.

En dix ans, aucune vision pluriannuelle partant des besoins territorialisés de santé n'a donné lieu à des mesures structurelles permettant de maîtriser les soldes budgétaires.

Dès lors, la hausse mécanique des dépenses, qui peine à être contenue par des gains d'efficience, conjuguée à un effort structurel insuffisant sur les recettes, servira de prétexte à une désocialisation des risques : en transférant ceux-ci sur les assurés et les ménages, on ne fera qu'accroître les inégalités sociales et territoriales.

Notons que l'épuisement du modèle économique en vigueur pèse aussi sur les finances sociales, tant en recettes qu'en dépenses.

Les prévisions macroéconomiques se sont avérées trop optimistes, conformément à nos avertissements ; le chômage est reparti à la hausse et la masse salariale, qui représente encore, malgré tout, l'assiette principale des ressources, a cru moins vite que le PIB, du fait d'une évolution des salaires insuffisamment dynamique.

Aussi, la Cour des comptes pointe que « la dynamique […] des exonérations ciblées non compensées, plus forte que prévu, a également pesé sur le niveau des recettes de cotisations sociales ».

Le ralentissement de la croissance de la masse salariale, donc de l'assiette des cotisations, mais aussi l'atonie de la consommation, donc de la TVA sociale, explique que la croissance spontanée des recettes ne suive pas la croissance des charges, malgré l'apport de recettes nouvelles.

L'équilibre des comptes sociaux reste sensible au taux de chômage et à la politique salariale, et tout décalage entre l'inflation et la sous-indexation des salaires, toute déformation de la répartition de la valeur ajoutée au détriment des salaires, déprime les ressources de la sécurité sociale.

L'insoutenabilité apparente de notre modèle social répond à l'insoutenabilité réelle de la politique économique et sociale poursuivie par votre gouvernement, monsieur le ministre, qui s'obstine dans sa politique de l'offre.

Ainsi, concernant la branche retraite, à moyen terme, la part des dépenses de retraite dans le PIB demeure stable dans le scénario de référence du Conseil d'orientation des retraites (COR). Mais la baisse de la part publique des retraites des fonctionnaires, qui fait suite au blocage de la valeur du point d'indice et au choix de privilégier l'embauche de contractuels, a de facto pour conséquence une baisse tendancielle des recettes : là est la source de l'écart entre dépenses et recettes.

Concernant la branche maladie, les efforts en exécution entrepris à la suite de la procédure d'alerte sur l'Ondam ont pesé majoritairement sur les établissements de santé et médico-sociaux, qui ont été appelés à compenser la faible régulation des soins de ville. En milieu d'exercice, le conseil de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) avait dénoncé, en vain, « le gel [des] crédits affectés aux structures pour personnes âgées et en situation de handicap, au titre de la réserve prudentielle ». Des hôpitaux empruntent désormais pour rembourser leur dette au détriment des investissements d'avenir.

Nous avons déjà souligné l'insincérité des budgets qui, en fonctionnement normal, suscitent des dépassements : on déclenche alors une procédure d'alerte, ce qui permet alors à l'État de décider seul des ajustements à appliquer, en évitant tout retour critique sur les ressources. Approuver aujourd'hui les comptes de la sécurité sociale signifierait approuver a posteriori ces ajustements.

Le coût exceptionnel de la crise sanitaire, sans recettes exceptionnelles correspondantes, pèse encore et toujours sur la trajectoire de retour à l'équilibre, du fait de la charge des remboursements en capital.

Il existe pourtant un chemin alternatif pour préserver notre modèle social. La Cour des comptes certifie les comptes, c'est son rôle. Quant aux écologistes, ils ne partagent pas la focale de cette photographie de l'exécution budgétaire : en photographie comme en politique, les points de vue peuvent être divers, et la vérité ne saurait tenir dans un seul cadre. C'est pourquoi nous jouerons, nous aussi, notre rôle en votant contre ce texte et en refusant de la sorte tout quitus. (Mme Cathy Apourceau-Poly applaudit.)

M. le président. La parole est à M. Christian Bilhac.

M. Christian Bilhac. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi portant approbation des comptes de la sécurité sociale ne crée ni dépense nouvelle ni recette supplémentaire. Il ne fixe pas davantage les orientations futures de notre système de protection sociale. C'est simplement – d'autres l'ont dit avant moi – une photographie des comptes de la sécurité sociale pour l'exercice 2025, qui nous renseigne sur l'état de santé financière de notre modèle social : voilà tout l'intérêt de ce rendez-vous instauré par la loi organique du 14 mars 2022.

Cette année, pour la première fois, la Cour des comptes a certifié les comptes de l'ensemble des branches du régime général, ainsi que ceux de l'Acoss. Cette évolution mérite d'être saluée.

Le constat n'en demeure pas moins préoccupant. Le déficit des régimes obligatoires de base et du fonds de solidarité vieillesse atteint 21,6 milliards d'euros en 2025. Il était de 15,3 milliards d'euros l'année précédente, et de 10,8 milliards seulement en 2023. En deux ans, il a donc pratiquement doublé !

Comme les années précédentes, les branches maladie et vieillesse concentrent l'essentiel des déséquilibres, avec des déficits respectifs de 15,9 milliards et 7,1 milliards d'euros. À l'inverse, les excédents enregistrés par les branches famille et autonomie demeurent trop limités pour infléchir la tendance générale.

Ces chiffres ne traduisent pas une difficulté passagère. Ils révèlent un déséquilibre devenu structurel, nourri par le vieillissement de la population, l'évolution des besoins de santé et une dynamique de dépenses qui demeure plus forte que celle des recettes.

À cela s'ajoute un niveau d'endettement qui continue de progresser. Si nous ne redressons pas durablement nos comptes sociaux, la nouvelle dette de la sécurité sociale pourrait dépasser 100 milliards d'euros d'ici à la fin de la décennie.

Cette situation engage notre capacité collective à préserver durablement notre modèle de protection sociale, car les réponses ponctuelles ne suffisent plus.

D'année en année, les mêmes difficultés réapparaissent et les mêmes déséquilibres se creusent. Le redressement des comptes sociaux ne pourra donc pas résulter des seuls ajustements budgétaires annuels. Il suppose une réflexion plus profonde sur l'organisation de notre système de santé, sur la place de la prévention, sur l'accompagnement du vieillissement et sur les modalités de financement de notre protection sociale.

Certes, l'Ondam a été respecté en 2025. Néanmoins, la Cour des comptes souligne que cet objectif n'a été tenu qu'au prix de mesures d'économies, notamment dans les secteurs hospitalier et médico-social. Cette observation de la Cour mérite toute notre attention.

Le respect d'une trajectoire financière est certes indispensable, mais l'effort ne saurait reposer durablement sur des établissements qui sont déjà confrontés à des tensions en matière de fonctionnement, de recrutement et d'investissement.

L'enjeu de ce texte dépasse donc largement l'exercice comptable auquel nous procédons aujourd'hui. Il nous oblige à réfléchir aux conditions de soutenabilité de notre protection sociale, car il ne saurait être question de choisir entre la solidarité et l'équilibre budgétaire. Notre responsabilité est de tenir ensemble ces deux exigences.

Mes chers collègues, la sécurité sociale demeure l'un des piliers de notre pacte républicain. Depuis plus de quatre-vingts ans, elle accompagne les Français face à la maladie, à la vieillesse, aux accidents de la vie et à la perte d'autonomie. Cet héritage nous oblige.

Préserver la sécurité sociale nécessite plus qu'une gestion annuelle des comptes. Cela exige une vision de long terme et le courage d'engager une réforme structurelle. Nous le devons aux générations futures. En effet, comme Michel Rocard aimait à le rappeler, notre système de sécurité sociale n'est pas un fardeau : c'est une richesse qui protège et unit.

Pour conclure, en dépit de résultats comptables décevants, on pourrait se réjouir si le système fonctionnait bien. Mais compte tenu de la multiplication des déserts médicaux, des difficultés à prendre rendez-vous chez les spécialistes, de la saturation des urgences, ou encore des retraites misérables que perçoivent des travailleurs ayant cotisé plus de quarante années, je ne saurais approuver ce texte.

Les membres du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen se partageront entre l'abstention et le vote défavorable.

M. le président. La parole est à M. Olivier Henno. (Applaudissements sur les travées des groupes UC et INDEP, ainsi que sur des travées du groupe Les Républicains.)

M. Olivier Henno. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les projets de loi portant approbation des comptes de la sécurité sociale souffrent depuis leur création d'une sorte de péché originel : ils apparaissent comme un exercice de pure forme, sans véritable enjeu politique.

Cette année, pour la première fois, le groupe Union Centriste s'apprête à en soutenir l'adoption. Ce n'est pas un détail de procédure ; c'est le signe que quelque chose a changé. Notre rapporteure générale, Élisabeth Doineau, vient de nous en exposer les raisons avec la rigueur qui la caractérise ; je veux, à cette occasion, saluer la qualité de son travail.

Permettez-moi de revenir successivement sur trois points : l'exécution budgétaire 2025, le respect de nos obligations organiques et la question plus grave de la soutenabilité de notre dette sociale.

Sur l'exécution 2025, d'abord, le constat est en demi-teinte, mais un élément mérite d'être salué sans réserve : pour la première fois depuis 2019, l'Ondam a été respecté.

Cela signifie que les mesures correctrices décidées après l'alerte de juin 2025 ont produit leurs effets et que l'État, comme les caisses, a su tirer les conséquences d'un dérapage constaté en cours d'année. Après cinq années pendant lesquelles le constat d'un dépassement ne déclenchait plus aucune réaction, voilà une rupture de méthode qu'il faut encourager et dont il faut se réjouir.

Le déficit, lui, continue malheureusement de se dégrader : 21,6 milliards d'euros, après 15,3 milliards en 2024 et 10,8 milliards en 2023. La trajectoire est connue et documentée ; nous ne pouvons nous en satisfaire. Relevons cependant qu'elle est, cette année, très légèrement meilleure que les prévisions figurant dans la loi de financement de la sécurité sociale.

J'en viens à mon deuxième point, le respect des obligations organiques. Il faut le dire avec netteté, mes chers collègues : nous assistons en la matière à un progrès, comme l'ont relevé le président Philippe Mouiller et la rapporteure générale Élisabeth Doineau.

En effet, pour la première fois depuis la création des Placss, les comptes de la sécurité sociale ont été certifiés par la Cour des comptes. Ceux de la branche famille et de la Cnaf, qui faisaient l'objet de refus ou d'impossibilités de certification depuis cinq exercices, ont enfin obtenu cette certification, grâce notamment à la généralisation du dispositif de ressources mensuelles, qui sécurise désormais les déclarations des allocataires de la prime d'activité et du RSA.

Cela dit, notre rapporteure générale a raison d'appeler à la prudence : les indicateurs mesurant la proportion des erreurs de paiement risquent toujours de se dégrader. Nous serons donc collectivement vigilants. Le mouvement n'en est pas moins engagé. La lettre de la loi organique n'est pas encore entièrement respectée, mais l'esprit commence à l'être.

C'est cet ensemble de progrès qui justifie qu'à la différence des trois précédents textes de ce type, notre groupe soutiendra cette année l'adoption du Placss.

Ce satisfecit de méthode ne doit pas nous masquer l'essentiel, à savoir l'enjeu de la soutenabilité de notre dette sociale, troisième point sur lequel je tiens à insister, car il engage, au-delà de cet exercice budgétaire, l'avenir même de notre protection sociale.

Notre sécurité sociale se finance par une tuyauterie singulière ; la journée de discussions organisée vendredi dernier autour des trente ans des lois de financement de la sécurité sociale l'a bien montré. L'Acoss s'endette à court terme sur les marchés, cette dette étant ensuite périodiquement reprise par la Cades. Ce mécanisme repose sur un équilibre fragile : la Cades doit, aux termes d'une disposition organique, achever l'amortissement de sa dette avant fin 2033.

Nous avons dû, à l'automne dernier, autoriser le transfert de l'Acoss vers la Cades de 15 milliards d'euros supplémentaires de dette, soit le montant maximal compatible avec cette échéance. Cependant, à partir de cette année, le besoin de trésorerie de l'Acoss va croître chaque année du montant même de son déficit. Les projections sont sans ambiguïté : nous risquons de retrouver, dès 2027, un niveau de besoin de financement que l'Acoss n'avait pas su couvrir seule lors de la crise sanitaire, ce qui avait alors contraint l'État à solliciter la Caisse des dépôts et consignations et un pool de banques en urgence.

Je n'évoque pas là une hypothèse d'école : il est question d'un risque de liquidité qui menace directement notre capacité à honorer le versement des pensions, des prestations familiales et des remboursements de soins. Une sécurité sociale qui ne pourrait plus se financer sur les marchés dans des conditions normales, c'est une sécurité sociale qui vacille dans ses fondements mêmes.

C'est pourquoi notre satisfaction de ce jour reste très mesurée. Il est bon de pouvoir saluer la sincérité retrouvée des comptes, mais cette sincérité nous oblige. Elle nous met face à la réalité d'un déficit qui, sans nouvelles mesures, ne se résorbera pas et d'une dette dont le mode de financement même devient un facteur de risque.

L'annexe à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 fixe l'objectif d'un retour à l'équilibre en 2029, au prix d'un effort annuel de l'ordre de 12 milliards d'euros. Notre groupe sera au rendez-vous de cet effort ; nous plaiderons pour que celui-ci porte prioritairement sur la dépense plutôt que de se traduire par de nouveaux prélèvements.

Voter ce projet de loi portant approbation des comptes, c'est reconnaître les progrès accomplis dans la sincérité de nos comptes sociaux et, dans le même mouvement, nous donner collectivement rendez-vous pour que cette sincérité devienne, enfin, le socle d'un redressement durable. C'est dans cet esprit de responsabilité que le groupe Union Centriste votera ce texte.

C'est dans le même esprit que notre groupe souhaite ouvrir une réflexion sur la branche maladie. Celle-ci demeure en déficit chronique, d'environ 16 milliards d'euros par an. Or les mesures proposées année après année restent, pour l'essentiel, des ajustements de paramètres. Disons-le sans détour : si les indemnités journalières posent question, ce n'est pas seulement le fait du patient. Le fait générateur, c'est aussi la prescription – arrêts de travail, médicaments ou actes redondants.

La Cour des comptes, quand elle s'est intéressée, en mai 2023, à la maîtrise médicalisée des dépenses de santé, nous a pourtant rappelé l'ampleur des marges de progrès. Le niveau de notre dépense de santé par assuré se situe dans la moyenne des pays de l'OCDE ; s'il équivalait à celui que l'on observe au Danemark, un pays que personne ne songera à qualifier de défaillant en matière sanitaire, nous gagnerions près de 19 milliards d'euros par an. Je rappelle que l'ordre de grandeur du déficit de la branche maladie est justement de 16 milliards d'euros.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, allons-nous continuer indéfiniment à gérer ce déficit par l'augmentation des franchises, l'allongement du délai de carence ou le déremboursement, autant de coups de rabot ?

Ou bien allons-nous enfin demander aux Français s'ils préfèrent conserver leurs droits et leur prise en charge actuels, ce qui suppose non pas moins de prescriptions, mais une meilleure prescription ? Donnons-nous alors les moyens d'y parvenir : rendons obligatoire l'usage de l'espace numérique de santé pour les patients, les médecins et les laboratoires ; privilégions la prévention ; enfin, affirmons qu'une prescription remboursée engage la dépense publique et doit pouvoir être régulée à ce titre.

En réalisant 19 milliards d'euros d'économies, mes chers collègues, nous aurions une branche maladie excédentaire de près de 3 milliards d'euros chaque année, soit potentiellement un investissement renouvelé pour nos hôpitaux, ou encore une revalorisation du prix des consultations.

Nous voterons donc pour ce texte, au bénéfice de la sincérité de sa présentation de nos comptes sociaux, mais nous restons totalement lucides sur l'ampleur du chantier à venir concernant la maîtrise de la dépense publique sociale et la diminution de la charge de la dette. (Applaudissements sur les travées des groupes UC, RDPI et INDEP.)

M. le président. La parole est à Mme Marie-Claude Lermytte. (Applaudissements sur les travées des groupes INDEP, RDPI et UC.)

Mme Marie-Claude Lermytte. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, depuis trente ans, le Parlement dispose d'un pouvoir de contrôle sur les comptes sociaux.

Pourtant, ce qui devait être un grand rendez-vous démocratique est devenu, au fil des ans, un grand chamboulement politique. Le déficit se creuse avec une énergie redoutable. L'anniversaire est triste, car le constat est vertigineux : la sécurité sociale est confrontée non plus à une difficulté passagère, mais à une crise profonde et structurelle.

En 2021, alors que les conséquences de la pandémie de covid-19 pesaient encore lourdement sur nos finances publiques, le déficit de la sécurité sociale atteignait 24 milliards d'euros. Il s'est réduit à 19 milliards d'euros en 2022, puis à 11 milliards en 2023. Nous pouvions alors espérer un retour progressif à l'équilibre.

Or le projet de loi qui nous est soumis aujourd'hui fait état d'un déficit de 22 milliards d'euros pour 2025 : hors période covid, un tel niveau n'avait pas été observé depuis 2010.

Les projections pour les années à venir ne laissent guère place à l'optimisme, puisque les déficits devraient demeurer à des niveaux comparables. Regardons la réalité en face : notre système de protection sociale n'est pas victime d'un accident conjoncturel, il est confronté à des déséquilibres durables.

La démographie en constitue l'une des principales causes. En effet, dans un modèle largement financé par les cotisations assises sur le travail, la baisse de la natalité et l'augmentation du nombre de retraités par rapport au nombre d'actifs fragilisent mécaniquement l'ensemble de notre système social, et pas seulement nos régimes de retraite.

Parlons également de la branche maladie, dont le déficit représente à lui seul près de 16 milliards d'euros. Bien sûr, le vieillissement de la population et la progression des maladies chroniques jouent un rôle majeur, mais ce n'est pas tout : la part des arrêts maladie continue d'augmenter à un rythme préoccupant. En outre, l'augmentation mécanique des salaires observée ces dernières années explique en partie cette hausse.

Nous observons également une augmentation du nombre de jours d'arrêt de travail : + 10 % entre 2019 et 2024. Oui, il y a des abus. C'est pourquoi nous soutenons toujours les mesures de lutte contre la fraude ou de meilleurs encadrements des arrêts maladie, notamment ceux qui sont délivrés par la voie de la télémédecine.

Mais les abus ne sont pas la seule explication. Plusieurs de nos voisins européens sont confrontés au même phénomène. C'est notamment le cas de l'Allemagne, où le coût des arrêts maladie est passé de 16 milliards à 20,6 milliards d'euros entre 2020 et 2024.

Que ce soit en France ou en Allemagne, force est de constater que de plus en plus d'arrêts, surtout chez les jeunes, concernent des troubles psychologiques comme l'anxiété, le burn-out ou la dépression. Cette évolution traduit une meilleure prise en compte de la santé mentale, ce qui constitue un progrès, mais elle révèle également une fragilité croissante de notre société.

Nous ne pourrons durablement financer des soins plus nombreux sans investir davantage dans la prévention. Qu'il s'agisse de santé mentale, de maladies chroniques ou de maladies cardio-neuro-vasculaires, le prochain virage de la sécurité sociale devra être celui de la prévention.

La maîtrise des dépenses est une nécessité, mais nous ne pourrons pas faire l'économie d'une réflexion sur les recettes. Pour les membres du groupe Les Indépendants – République et Territoires, une chose est claire : la réponse ne peut être une hausse généralisée des cotisations sociales. Ce serait pénaliser à la fois la compétitivité de nos entreprises et le pouvoir d'achat des Français. À terme, cela détruirait des emplois et finirait même par dégrader les recettes de la sécurité sociale.

La seule voie soutenable consiste à soutenir l'activité et à créer davantage d'emplois. Toute inertie des pouvoirs publics nous conduirait rapidement à une crise des liquidités.

L'Acoss avait déjà connu de fortes tensions sur sa trésorerie durant la crise sanitaire. Or, dès 2027, son endettement devrait dépasser le niveau historique atteint en 2020.

Nous ne pouvons pas nous habituer à vivre sous perfusion d'emprunts. Nous espérons donc que le prochain budget permettra de dégager une trajectoire crédible de redressement, afin de trouver les quelque 12 milliards d'euros nécessaires pour ramener la sécurité sociale à l'équilibre à l'horizon 2029.

Ce projet de loi apporte quelques maigres consolations. Pour la première fois depuis 2019, toutes les branches de la sécurité sociale ont pu être certifiées par la Cour des comptes. Élément tout aussi exceptionnel, l'exécution de l'Ondam se révèle meilleure que prévu.

Pour ces raisons, et malgré les inquiétudes que nous inspirent les perspectives financières de notre système social, les membres de mon groupe voteront en faveur de ce texte. (Applaudissements sur les travées des groupes INDEP, RDPI et UC, ainsi qu'au banc des commissions.)

M. le président. La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles du projet de loi.

projet de loi portant approbation des comptes de la sécurité sociale de l'année 2025

Article liminaire

Les recettes, les dépenses et le solde des administrations de sécurité sociale s'établissent comme suit pour l'année 2025, au sens de la comptabilité nationale :

M. le président. Je mets aux voix l'article liminaire.

(L'article liminaire est adopté.)

Article 1^er

Au titre de l'exercice 2025, sont approuvés :

1° Le tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale :

2° Le tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale :

 – (Adopté.)

Article 2

Au titre de l'exercice 2025, sont approuvés :

1° Les dépenses constatées relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, s'élevant à 265,4 milliards d'euros ;

2° Les recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites, lesquelles sont nulles ;

3° Le montant de la dette amortie par la Caisse d'amortissement de la dette sociale, s'élevant à 16,2 milliards d'euros – (Adopté.)

Article 3

Est approuvé le rapport figurant en annexe à la présente loi présentant un tableau, établi au 31 décembre 2025, retraçant la situation patrimoniale des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit et décrivant les mesures prévues pour l'affectation des excédents ou la couverture des déficits, tels qu'ils sont constatés dans les tableaux d'équilibre relatifs à l'exercice 2025 figurant à l'article 1^er.

Annexe

RAPPORT RETRAÇANT LA SITUATION PATRIMONIALE, AU 31 DÉCEMBRE 2025, DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE ET DES ORGANISMES CONCOURANT À LEUR FINANCEMENT, À L'AMORTISSEMENT DE LEUR DETTE OU À LA MISE EN RÉSERVE DE RECETTES À LEUR PROFIT ET DÉCRIVANT LES MESURES PRÉVUES POUR L'AFFECTATION DES EXCÉDENTS ET LA COUVERTURE DES DÉFICITS CONSTATÉS POUR L'EXERCICE 2025

I. – Situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2025 :

Sur le champ des régimes de base, du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) et du Fonds de réserve pour les retraites (FRR), qui est celui qui est commenté dans la présente annexe, sans inclusion donc des régimes complémentaires, le passif net (ou « dette ») de la sécurité sociale, mesuré par ses fonds propres négatifs et qui recouvre pour l'essentiel le cumul des déficits passés restant à financer, s'élève à 99,7 milliards d'euros au 31 décembre 2025.

Alors qu'il atteignait un niveau très élevé lors des années qui ont suivi la crise financière de 2008, le passif net a été en recul constant entre 2014 et 2019. Tout au long de cette période, la réduction des déficits des régimes de base et du FSV, ainsi que les résultats excédentaires de la CADES et du FRR, ont conduit à dégager un résultat consolidé positif sur le périmètre d'ensemble de la sécurité sociale ici décrit. Cependant, dans le contexte de crise sanitaire et économique auquel il a été fait face, les fonds propres des organismes mentionnés au paragraphe précédent se sont fortement dégradés à partir de 2020 : le passif net s'est accru de 37,8 milliards d'euros entre 2019 et 2022, atteignant ainsi un total de 99,2 milliards d'euros au 31 décembre 2022.

Si la réduction entre 2022 et 2023 des déficits des régimes de base et du FSV a ramené le passif net de la sécurité sociale à 92,2 milliards d'euros fin 2023, la situation nette de la sécurité sociale s'est à nouveau dégradée en 2024, à hauteur de 1,3 milliard d'euros par rapport à 2023, et en 2025, à hauteur de 6,3 milliards d'euros par rapport à 2024.

Alors qu'il était excédentaire en 2023 et en 2024, le résultat d'ensemble de la sécurité sociale sur le périmètre appréhendé ici, est devenu négatif en 2025 (-4,4 milliards d'euros). En effet, le résultat positif de la CADES (+16,2 milliards d'euros en 2025), qui traduit sa capacité annuelle d'amortissement des déficits passés, ainsi que celui du FRR (+1,0 milliard d'euros), ne compensent que partiellement les déficits des régimes au titre de l'exercice 2025 (– 21,6 milliards d'euros en incluant le résultat du FSV). D'autres mouvements affectent les fonds propres de cet ensemble, dont les versements – in fine financés par la CADES – de l'assurance maladie aux établissements participant au service public hospitalier effectués en application du dispositif de soutien exceptionnel en capital, prévu par l'article 50 de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021, qui se sont élevés à 1,2 milliard d'euros en 2025.

Le financement du passif net de la sécurité sociale est assuré, à titre principal, par un recours à l'emprunt qui est essentiellement porté par la CADES et l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). L'endettement financier net de la sécurité sociale, tel qu'appréhendé dans la présente annexe, qui correspond à la différence entre les dettes financières et les actifs financiers placés ou détenus en trésorerie, suit donc en premier lieu les mêmes tendances que le passif net auquel il est fait référence ci-dessus. Il subit, à titre secondaire, les effets de la variation du besoin en fonds de roulement lié à la gestion des organismes, qui ont également un impact sur le besoin de trésorerie. Après avoir atteint, sous l'effet de la crise « Covid », un total de 122,7 milliards d'euros fin 2022, l'endettement financier avait reculé de 9,3 milliards d'euros en 2023 (113,4 milliards d'euros au 31 décembre 2023). Cependant, il s'est accru à nouveau en 2024 (7,5 milliards d'euros de plus par rapport à 2023) et en 2025 (3,5 milliards d'euros de plus par rapport à 2024), en cohérence avec l'évolution du passif net et de celle du besoin en fonds de roulement. L'endettement financier atteint ainsi un montant de 124,5 milliards d'euros au 31 décembre 2025 (cf. tableau ci-dessous).

II. – Couverture des déficits et affectation des excédents constatés sur l'exercice 2025 :

Parmi les différents régimes, certains présentent par construction des résultats annuels équilibrés ou très proches de l'équilibre, et n'appellent donc aucune mesure de couverture des déficits. Il en est ainsi de la branche AT-MP, et des branches et régimes intégrés financièrement au régime général (ensemble des branches Maladie des différents régimes de base depuis la mise en œuvre, en 2016, de la protection universelle maladie, et branche Vieillesse de base du régime des salariés agricoles depuis 1963). Il en est de même des régimes de retraite qui bénéficient de la contribution d'équilibre de la Caisse nationale d'assurance vieillesse depuis le 1^er janvier 2025 (régimes retraite des mines, du personnel ferroviaire et du personnel de la RATP) ou de subventions de l'État (régime retraite des marins), et des régimes d'employeurs équilibrés par ces derniers (régimes retraite des fonctionnaires civils et militaires de l'État et des salariés des industries électriques et gazières).

Enfin, en application de l'article L. 135-4 du code de la sécurité sociale, l'excédent du FSV au titre de 2025 (soit 0,4 milliard d'euros) sera affecté à la branche vieillesse du régime général. Il s'agit de la dernière opération de ce type dès lors que, conformément à l'article 24 de la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025, le FSV sera absorbé au sein de cette branche à compter du 1^er janvier 2026. Aucune autre mesure relative à la couverture des déficits (pour les branches maladie et vieillesse du régime général et le régime retraite des fonctionnaires publics territoriaux et hospitaliers) ou à l'affectation des excédents (pour la branche famille et les régimes retraite des exploitants agricoles, des professions libérales, et des clercs et employés de notaires) des autres régimes de base ou branches au titre de 2025 n'a été prise. Ces déficits ou excédents seront donc affectés, selon le cas, aux réserves ou au report à nouveau des branches ou régimes concernés, conformément aux décisions adoptées par les instances délibératives approuvant les comptes. Il convient de rappeler toutefois que, conformément aux dispositions de l'article 48 de la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026, qui prévoient, en 2026, une nouvelle reprise de dette par la CADES à hauteur de 15 milliards d'euros, les branches maladie et vieillesse du régime général n'enregistreront plus dans leurs comptes, après cette opération, de déficits passés pour la période de 2020 à 2024, et pour ce dernier exercice, seulement 5,2 et 1,9 milliards d'euros, respectivement, pour chacune de ces deux branches – (Adopté.)

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