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Projet de loi de finances pour 2021 : Environnement

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Environnement ( avis - première lecture )

N° 142

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2020

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (1) sur le projet de loi de finances, adopté par l'Assemblée nationale, pour 2021,

TOME I

ENVIRONNEMENT

Par MM. Guillaume CHEVROLLIER et Pascal MARTIN,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-François Longeot, président ; M. Didier Mandelli, Mmes Nicole Bonnefoy, Marta de Cidrac, MM. Joël Bigot, Rémy Pointereau, Frédéric Marchand, Guillaume Chevrollier, Mme Marie-Claude Varaillas, MM. Jean-Pierre Corbisez, Pierre Médevielle, Ronan Dantec, vice-présidents ; M. Cyril Pellevat, Mme Angèle Préville, MM. Pascal Martin, Bruno Belin, secrétaires ; MM. Jean-Claude Anglars, Jean Bacci, Mme Nadine Bellurot, MM. Étienne Blanc, François Calvet, Michel Dagbert, Mme Patricia Demas, MM. Stéphane Demilly, Michel Dennemont, Gilbert-Luc Devinaz, Mme Nassimah Dindar, MM. Gilbert Favreau, Jacques Fernique, Mme Martine Filleul, MM. Hervé Gillé, Éric Gold, Daniel Gueret, Mmes Nadège Havet, Christine Herzog, MM. Jean-Michel Houllegatte, Olivier Jacquin, Gérard Lahellec, Mme Laurence Muller-Bronn, MM. Louis-Jean de Nicolaÿ, Philippe Pemezec, Mmes Évelyne Perrot, Marie-Laure Phinera-Horth, Kristina Pluchet, MM. Jean-Paul Prince, Bruno Rojouan, Mme Denise Saint-Pé, MM. Philippe Tabarot, Pierre-Jean Verzelen.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) : 3360, 3398, 3399, 3400, 3403, 3404, 3459, 3465, 3488 et T.A. 500

Sénat : 137 et 138 à 144 (2020-2021)

CHAPITRE IER :
LES CRÉDITS CONSACRÉS
À LA PRÉVENTION DES RISQUES

La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, réunie le mercredi 18 novembre 2020, sous la présidence de M. Jean-François Longeot, président, a examiné le rapport pour avis de M. Pascal Martin sur les crédits de la prévention des risques du projet de loi de finances pour 2021 (programme 181 « Prévention des risques » et action 16 du programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables »).

Le rapporteur a salué l'augmentation des ressources du fonds « Barnier » à 415 millions d'euros (M€) pour 2021 ainsi que la priorité accordée à l'économie circulaire par le Gouvernement tout en soulignant le manque d'envergure du plan de relance s'agissant des risques naturels et technologiques.

Enfin, le rapporteur demande au Gouvernement une vigilance accrue s'agissant des risques industriels, comme l'y invite le rapport de la commission d'enquête du Sénat constituée à la suite de l'incendie de Lubrizol et Normandie Logistique à Rouen, et à assurer une mobilisation rapide des ressources nécessaires à la gestion des conséquences de la tempête « Alex », en particulier dans le département des Alpes-Maritimes.

Afin de renforcer les moyens dédiés à la prévention des risques, la commission a adopté, sur proposition de son rapporteur, trois amendements visant à :

permettre le recrutement de 20 inspecteurs des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), pour parvenir à 50 postes d'inspecteurs supplémentaires dès 2021, conformément à l'annonce de la ministre de la transition écologique du 30 juin 2020 et dans le prolongement des recommandations de la commission d'enquête du Sénat sur l'accident de Lubrizol et Normandie Logistique en septembre 2019 ( n° II-94) ;

augmenter de 120 000 euros les crédits de l'Autorité de sûreté nucléaire pour lui permettre de diversifier ses ressources en matière de recherche et d'expertise dans les domaines de la sûreté nucléaire et de la radioprotection grâce à une ligne dédiée au financement d'actions qui seront utiles à ses futures prises de décisions et qui ne sont pas prises en charge par les opérateurs habituels de la recherche, y compris dans le secteur de la sûreté nucléaire ( n° II-91) ;

proroger jusqu'au 31 décembre 2024 le crédit d'impôt pour les dépenses d'équipements de l'habitation principale en faveur de l'aide aux personnes créé en 2004, qui permet notamment de soutenir les contribuables qui financent des dépenses de diagnostics préalables aux travaux et des travaux prescrits par un plan de prévention des risques technologiques (PPRT) ( n° II-99). Cet amendement vise également à prolonger, jusqu'à la même date, le financement prévu à l'article L. 515-19 du code de l'environnement pour les travaux de renforcement des logements prévus à l'article L. 515-16-2 du même code, pour permettre à 1 500 propriétaires de percevoir de cette aide alors qu'ils en perdraient le bénéfice si rien n'est fait.

Sous ces réserves et suivant son rapporteur, la commission a émis un avis favorable à l'adoption de ces crédits.

I. UN BUDGET 2021 EN DEMI-TEINTE

Pour 2021, le programme 181 est doté d'environ 1 milliard d'euros (Md€), soit 5 % des crédits de la mission « Écologie, mobilité et développement durables ». Dans un contexte de changements climatiques et de vieillissement des installations industrielles, les crédits de ce programme revêtent une importance particulière, alors que la société devient concomitamment plus sensible à l'égard des risques. L'actualité récente (Lubrizol, Beyrouth le 4 août 2020, tempête « Alex ») illustre les défis de la politique de prévention des risques : protéger les citoyens, assurer la conciliation entre vie économique et protection de l'environnement et organiser efficacement la réponse publique pour faire face à des évènements exceptionnels, dont le nombre devrait s'accroître dans les prochaines années avec le dérèglement climatique.

A. À PÉRIMÈTRE CONSTANT, LES CRÉDITS DÉDIÉS À LA PRÉVENTION DES RISQUES SONT EN BAISSE

À périmètre courant, les AE du programme augmentent de 25,8 % à 1 Md€ et les CP de 21 % à 992 M€ pour 2021. Toutefois, à périmètre constant et hors titre 2, les crédits du P181 évoluent à la baisse (- 4,5 %). La part des subventions pour charges de service public (SCSP) demeure prépondérante, même si elle diminue (64 % contre 81 % en LFI 2020).

Trois éléments principaux sont à relever :

- la création d'une action 13 pour porter la SCSP de l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (Ineris). Les 30 M€ programmés sur cette action ne constituent donc pas une nouvelle dépense1(*) ;

- la budgétisation du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) dit Fonds « Barnier », à hauteur de 205 M€ avec la création d'une action 14 dédiée, qui conduit à une forte augmentation du titre 6 (dépenses d'intervention) ;

- la baisse de la SCSP attribuée à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) : - 37 M€ entre 2020 et 2021.

· L'action 1 « Prévention des risques technologiques et des pollutions » (61,5 M€ en AE et 63,4 M€ en CP) est en baisse d'environ 30 % du fait de la création de l'action 13 « Ineris », mais les crédits budgétaires alloués par l'État aux plans de prévention des risques technologiques (PPRT) diminuent tendanciellement depuis plusieurs années.

Entre 2009 et 2019, plus de 250 M€ ont été engagés (AE) et 131 M€ ont été consommés (CP) pour la réalisation des mesures prescrites par les PPRT2(*) et l'accompagnement des riverains. Sur les 103 logements et 70 activités faisant l'objet d'une expropriation en application de ces PPRT, pour un financement de l'État estimé à 125 M€, 36 logements (35 %) et 15 activités (21 %) ont été expropriés tandis que 70 logements (29 % des 245 logements concernés) et 18 activités (9 % des 195 activités concernées) ont été délaissés3(*). Au total, le coût des mesures prévues pour les PPRT déjà approuvés est estimé à 900 M€ et le coût global pour l'État de ces mesures est estimé à 300 M€. En 2019, l'exécution des mesures foncières relatives à la mise en oeuvre des PPRT a été particulièrement réduite en raison d'un sur-gel de 12 M€ en AE en fin d'exercice, sur la sous-action dédiée à la prévention des risques technologiques (40 M€).

Lancé en 2003, le processus d'élaboration des PPRT a été plus long que prévu. Même si, au 1er août 2020, le taux d'approbation des PPRT s'élève à 98 % soit 384 PPRT applicables à environ 520 sites industriels, depuis 2017, le nombre de PPRT approuvés chaque année stagne et le traitement des 6 PPRT4(*) restants s'avère particulièrement complexe. Aussi, l'autorisation budgétaire pour 2021 concerne des AE pour les PPRT restant à approuver, tandis que les besoins en CP devraient augmenter dans les années à venir pour la mise en oeuvre des mesures prescrites.

La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable devrait se pencher prochainement sur l'enjeu du stockage des ammonitrates dans les ports français, en particulier dans les grands ports maritimes (GPM) relevant de l'État, qui traitent 80 % du trafic de fret.

Les 21 M€ de crédits dédiés à la santé-environnement et à l'économie circulaire (expertise des effets sur la santé et l'environnement de l'emploi de substances chimiques, perturbateurs endocriniens, financement d'actions pour la prévention et le recyclage des déchets) comportent une SCSP dédiée à l'Anses d'un montant prévisionnel d'environ 9 M€. Le précédent plan national santé-environnement (PNSE 3) conçu pour la période 2015-2019 a fait l'objet de deux rapports particulièrement critiques, remis en décembre 2018 par l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et par le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), qui jugent ses effets difficiles à mesurer et limités.

Le rapporteur souhaite que le « PNSE 4 »5(*) présenté par le Gouvernement permette d'avancer concrètement sur ces sujets de préoccupation majeure et d'améliorer la connaissance de ces risques. Sur ce volet, la DGPR souligne les progrès réalisés depuis 2004 : réduction de 50 à 80 % des émissions atmosphériques de substances dangereuses par l'industrie, interdiction du bisphénol A dans les tickets de caisse en France, mise en place d'une surveillance obligatoire de la qualité de l'air intérieur dans les crèches et les écoles, déploiement de 7 000 référents locaux pour mettre en place des actions de prévention et de destruction de l'ambroisie sur l'ensemble du territoire, interdiction de l'utilisation du perchloroéthylène dans les pressings, soutien à 750 projets de recherche en santé-environnement.

· L'action 9 « Contrôle de la sûreté nucléaire » représente 100 M€ en AE (+ 80 %) et 67,1 M€ en CP (+ 2 %)6(*). Elle porte les crédits dédiés au fonctionnement de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), et les dépenses de personnel de l'autorité. L'augmentation constatée vise à faire face aux besoins de financement d'un nouveau bail pour le siège de ses services centraux. Au-delà de cet évènement, les crédits connaissent une hausse modérée (2 %) pour opérer un ajustement dans la gestion de la masse salariale7(*), qui devrait représenter près de 49,5 M€ en 2021.

· L'action 10 « Prévention des risques naturels et hydrauliques » représente 35,8 M€ en AE et CP, en baisse de 3,7 % dédiés à la prévention des huit aléas naturels principaux auxquels la France est exposée : inondations/submersions marines, mouvements de terrain, cavités souterraines, avalanches, retrait-gonflement des argiles, feux de forêt, séismes, éruptions volcaniques, cyclones et tempêtes, aggravés par le changement climatique.

Les dépenses d'investissement concernent la modernisation et le renouvellement des équipements de mesure et du matériel d'hydrométrie des services déconcentrés du réseau de la prévision des crues et de l'hydrométrie ainsi que des crédits mobilisés dans le cadre des plans grands fleuves. En 2021, la budgétisation du fonds « Barnier » permettra également à l'État de financer des travaux de confortement des digues domaniales dans le cadre du plan grands fleuves, en particulier le plan Loire grandeur nature (PLGN).

La maîtrise des risques naturels articule des outils programmatiques8(*) et des mesures de gestion9(*). Le risque d'inondation, en particulier, occupe une part importante de l'activité des services du fait de son étendue et de la nécessaire implication des collectivités territoriales10(*). Au 31 décembre 2019, selon les réponses fournies par la DGPR :

- 11 999 communes sur les 12 500 ciblées à l'origine sont couvertes par un plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) approuvé11(*) ;

- sur les 5 321 communes situées dans le périmètre d'un territoire à risque important d'inondation, 2 958 communes sont couvertes par un plan de prévention des risques d'inondation (PPRI) approuvé et 404 communes sont concernées par un PPRI prescrit ;

- 140 communes sont concernées par un PPR Littoral (PPRL) prescrit et 370 communes sont couvertes par un PPRL approuvé ou appliqué par anticipation.

En outre, au 31 juillet 2020, 194 projets PAPI et PAPI « d'intention » ont été labellisés par la commission nationale de labellisation ou par les instances locales de labellisation et couvrent plus de 45 % des personnes (7,8 millions d'habitants) et 48 % des emplois (4,5 millions) exposés au risque de crue en France ainsi que 71 % des personnes (1 million) et 63 % des emplois (539 000) exposés aux risques de submersion marine. Une fois mis en oeuvre, ils représenteront 2,2 milliards d'euros (Mds€) consacrés à la prévention des inondations, dont 916 M€ par l'État, appuyés par le FPRNM.

Selon l'évaluation réalisée par la caisse centrale de réassurance (CCR) pour la DGPR, près de 89 % du coût des dommages calculés sur la période 1995-2016 se trouvent sur le territoire des communes couvertes par un PPRN approuvé ou prescrit. Le coût des sinistres est globalement moindre sur les territoires couverts par un PPRN.

Pour le rapporteur, le renforcement de la maîtrise du risque d'inondation suppose un accompagnement des collectivités territoriales dans l'exercice de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (GEMAPI), attribuée depuis 2018 aux intercommunalités. Une meilleure appropriation des outils de gestion des risques par les acteurs locaux est de nature à renforcer la logique de solidarité entre les bassins hydrauliques. Un rapport IGA-CGEDD de novembre 2018 sur la mise en oeuvre de la compétence GEMAPI recommande notamment « un positionnement de l'État plus volontaire pour assurer un réel suivi de la GEMAPI ». Alors que l'État poursuivra ses engagements de gestion des digues jusqu'au 28 janvier 2024, pour le compte des collectivités, la question du financement de la GEMAPI devra aussi être évaluée, car, à ce jour, moins d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre sur deux disposant de la compétence a mis en place la taxe prévue par la réforme.

En outre, un second rapport conjoint CGEDD-IGA d'octobre 2019 consacré aux PAPI dresse un bilan mitigé de cet outil, relevant notamment une « sophistication parfois excessive [qui] n'est pas totalement compensée par l'accompagnement des services de l'État ». La DGPR indique que l'accélération de l'élaboration et de la mise en oeuvre des PAPI constitue une priorité pour ses services, réaffirmée à l'occasion du conseil de défense écologique de mars 2020. Au-delà, le développement de la culture de la sécurité nécessite un effort de pédagogie et d'information à destination de l'ensemble des populations exposées, l'organisation d'exercices à grande échelle et une maîtrise pragmatique de l'artificialisation des sols.

· L'action 11 « Gestion de l'après-mine » représente 39,8 M€ en AE et CP, en hausse de 2,6 %, principalement pour des dépenses de fonctionnement12(*), dont 29,7 M€ de SCSP versés au Bureau de recherche géologique et minière (BRGM) qui assure la surveillance et la sécurité de 1 850 installations minières pour le compte de l'État. Ces crédits contribuent à la mise en oeuvre des plans de prévention des risques miniers (PPRM) et à l'indemnisation des sinistrés de dommages résultant de ces activités minières.

· L'action 12 « Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie »13(*) représente 551,6 M€, en baisse d'environ 6,5 %. Le Gouvernement indique que la crise sanitaire a conduit à l'abandon ou au report d'un certain nombre de projets réduisant ainsi les décaissements 2020 de l'agence et augmentant de facto sa trésorerie, qui sera dès lors mobilisée en 2021. Cette trajectoire s'inscrit également dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques.

L'Ademe intervient sur de nombreuses politiques entrant dans le champ de compétence de la commission par le biais de plusieurs fonds et programmes : économie circulaire (143 M€ d'aides en 2020)14(*), sites et sols pollués15(*), santé-environnement. Un nouveau projet de contrat d'objectifs et de performance a été approuvé fin 2019 pour la période 2020-2024. En outre, le plan de relance conduira à une augmentation très importante des crédits de l'Ademe en 2021 et 2022 (voir infra).

· L'action 13 « Ineris » représente 29,8 M€. Auparavant, les crédits dédiés à l'Ineris étaient inscrits sur les actions 1 et 2 du programme16(*). L'exercice 2021 sera la première année de mise en oeuvre du 5e contrat d'objectifs et de performance (COP) pour la période 2021-2025.

L'Ineris contribue fortement à la maîtrise des dépenses publiques et connaît une baisse importante de ses effectifs, passant de 498 à 485 ETPT sous plafond. Pour rappel, les ETPT sous plafond de l'Ineris s'établissaient à 554 en 2015. Lors de son audition par le rapporteur, l'institut a fait part des conséquences de la crise sanitaire sur son budget.

· Enfin, l'action 14 « Fonds de prévention des risques naturels majeurs » représente 205 M€. Selon le « Jaune » budgétaire joint au PLF pour 2021, « les besoins en FPRNM identifiés sont en augmentation par rapport aux années précédentes, notamment sur la mesure acquisition amiable avec la poursuite des démarches dans l'Aude suite aux inondations de l'automne 2018. Le besoin est évalué entre 5 M€ et 15 M€ par an sur la période 2020-2021 en plus des 15 à 20 M€ annuels nécessaires hors évènements exceptionnels ».


* 1 Cette ligne intègre une mesure de périmètre de 2 M€ afin de couvrir le financement de la taxe sur les salaires dont l'Ineris est redevable, depuis une décision de l'administration fiscale fin 2019.

* 2 Il s'agit de mesures foncières, de mesures supplémentaires et de mesures alternatives. En 2019, seuls 16,6 M€ de crédits ont été consommés et en 2020, la DGPR a délégué environ 25 M€ aux services déconcentrés.

* 3 En outre, 12 mesures alternatives ont été prescrites ou sont à l'étude, pour un financement de l'État estimé à environ 5 M€ et 24 mesures supplémentaires ont été réalisées ou sont à l'étude pour un financement de l'État estimé à 139 M€.

* 4 Hauts-de-France (site Croda à Choques et pour le ministère des Armées à Crépy), Corse (site Antargaz à Ajaccio) et Provence-Alpes-Côte d'Azur (Fos Ouest, communes de Martigues, Port-de-Bouc, et Rognac).

* 5 La DGPR indique que le projet de plan a été présenté le 22 octobre dernier au Groupe santé-environnement, présidée par la députée Élisabeth Toutut-Picard et est soumis à consultation du public jusqu'au 9 décembre 2020, avant son adoption d'ici la fin de l'année 2020 / début de l'année 2021.

* 6 En complément, certaines charges de fonctionnement de l'autorité sont portées par d'autres programmes budgétaires (218, 217, 354) et une partie des moyens d'expertise pour l'ASN proviennent de l'action 11 « Recherche dans le domaine des risques » du programme 190 et sont affectés à l'IRSN.

* 7 Cette action a fait l'objet d'une mesure de fongibilité asymétrique en gestion à hauteur de 7 M€, destinée au remboursement des conventions des personnels mis à disposition par différents établissements.

* 8 Les 3 objectifs prioritaires de la stratégie nationale de gestion des risques d'inondation (SNGRI) définie par l'État en 2014 sont l'augmentation de la sécurité des populations exposées, la stabilisation à court terme et la réduction, à moyen terme, du coût des dommages liés à l'inondation et la réduction du délai de retour à la normale pour les territoires sinistrés. En complément, les outils mis en place dans le cadre de la transposition de la directive inondation de 2007 permettent une appréhension fine du risque : évaluation préliminaire des risques (EPRI), cartographie des territoires à risques importants d'inondation (TRI), plans de gestion des risques d'inondations (PGRI), stratégie locale de gestion des risques d'inondation (SLGRI). À l'échelle locale, le préfet de département prescrit et élabore un plan de prévention des risques d'inondation (PPRI), déclinaison des plans de prévention des risques naturels (PPRN) valant servitude d'utilité publique et annexé aux documents d'urbanisme, en lien avec les collectivités territoriales et la population.

* 9 Les plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN), réalisés depuis 1995 par le préfet de département sur les territoires où les enjeux le justifient, sont centrés sur un ou plusieurs risques, en fonction des enjeux locaux. La stratégie opérationnelle et territoriale de gestion du risque est définie par les collectivités territoriales, en lien avec l'État, dans le cadre des programmes d'action pour la prévention des inondations (PAPI), créés en 2002. Ces programmes mis en oeuvre par les collectivités territoriales disposant de la compétence GEMAPI.

* 10 Une instruction du Gouvernement relative aux thèmes prioritaires d'actions en matière de prévention des risques naturels et hydrauliques pour les années 2019 à 2021 a été notifiée aux préfets le 6 février 2019. Un décret du 5 juillet 2019 précise l'élaboration des PPRN concernant les aléas de débordement de cours d'eau et submersion marine et fixe d'une part, les règles de détermination, de qualification et de cartographie de l'aléa de référence sur le territoire et, d'autre part, les principes généraux du zonage réglementaire et du règlement pour les constructions nouvelles, afin d'encadrer et d'harmoniser la mise en oeuvre des plans de prévention des risques inondation.

* 11 En 2019, le fonds « Barnier » aura contribué à hauteur de 18 M€ à l'élaboration des PPRN.

* 12 Les dépenses d'investissement (expropriation) sont évaluées à 0,8 M€ et les dépenses d'intervention (indemnisation / transfert aux ménages) à 1,5 M€.

* 13 Depuis 2018, les crédits de l'Ademe sont entièrement budgétisés sur le programme 181.

* 14 La loi relative à la lutte contre le gaspillage et pour l'économie circulaire confie à l'agence une nouvelle mission de suivi des filières de responsabilité élargie du producteur (REP). Une direction dédiée, créée en août 2020, à Angers, sera dotée de 27 ETP. Les recettes de l'agence devraient augmenter par la perception des redevances des filières REP.

* 15 Sur ce sujet, voir le rapport de la commission d'enquête sénatoriale.

* 16 Ces crédits sont consacrés d'une part, à la prévention des risques et des pollutions occasionnés par les installations classées pour la protection de l'environnement, la prévention des risques du sol et du sous-sol, l'évaluation des substances et produits chimiques ainsi que la surveillance de la qualité de l'air et, d'autre part, à la prévention des risques de mouvements de terrain et de la prévision des inondations et des risques liés aux ouvrages hydrauliques.