Politique de la ville : une efficacité entravée

Rapport d'information n° 71 (2007-2008) de M. Philippe DALLIER , fait au nom de la commission des finances, déposé le 7 novembre 2007

Disponible en une seule page HTML (976 Koctets)

Disponible au format Acrobat (3,4 Moctets)

• AVANT-PROPOS
  
  • I. LES CRÉDITS D'INTERVENTION NE RÉSUMENT PAS LA POLITIQUE DE LA VILLE
    
    • A. LE VOLET HUMAIN D'UNE POLITIQUE PLUS GLOBALE
      
    • B. DONT L'AMPLEUR RÉELLE RESTE TRÈS MAL CERNÉE ET INDUIT UN RISQUE DE CONCLUSIONS HÂTIVES
      
  • II. UN CONSTAT SÉVÈRE, LARGEMENT PARTAGÉ, QUI MET EN LUMIÈRE DES AMÉLIORATIONS POSSIBLES
    
    • A. UNE URGENCE IDENTIFIÉE : AMÉLIORER LE CIRCUIT DES SUBVENTIONS AUX ASSOCIATIONS
      
      • 1. Instruction des demandes et paiement des subventions
        
      • 2. Les structures nationales et locales de la politique de la ville
        
    • B. UNE EXIGENCE : RENOUVELER LA GÉOGRAPHIE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
      
    • C. UNE OBLIGATION : SUIVRE ET CONTRÔLER POUR PLUS D'EFFICACITÉ
      
• TRAVAUX DE LA COMMISSION : AUDITION POUR SUITE A DONNER À L'ENQUÊTE RÉALISÉE PAR LA COUR DES COMPTES EN APPLICATION DE L'ARTICLE 58-2° DE LA LOLF, SUR LES CRÉDITS D'INTERVENTION DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
  
• ANNEXE 1 : COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT SUR LA GESTION DES CREDITS D'INTERVENTION DE L'ETAT AU TITRE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
  
• PARTIE I :  INTRODUCTION
  
• PARTIE II :   LE CADRE GEOGRAPHIQUE DES INTERVENTIONS DE L'ÉTAT
  
  • I. LA GEOGRAPHIE D'ORIGINE LEGISLATIVE ET REGLEMENTAIRE : UN DECOUPAGE FIGE POUR LES ZUS ET LES ZRU, UNE EXTENSION RAPIDE POUR LES ZFU
    
    • A. LES PRINCIPES D'ORGANISATION DE LA GÉOGRAPHIE D'ORIGINE LEGISLATIVE ET REGLEMENTAIRE
      
      • 1. Le découpage ZUS-ZFU-ZRU
        
      • 2. Les modalités de classement d'un territoire en zone d'intervention prioritaire de la politique de la ville
        
      • 3. Une couverture large de la population
        
    • B. UNE GÉOGRAPHIE FIGÉE POUR LES ZUS ET LES ZRU
      
    • C. UNE GÉOGRAPHIE EN EXTENSION RAPIDE POUR LES ZFU
      
  • II. LA « GÉOGRAPHIE CONTRACTUELLE » : UN RENOUVELLEMENT PROFOND DONT LES CONSÉQUENCES SONT ENCORE DIFFICILES À MESURER
    
    • A. DES CONTRATS DE VILLE AUX CUCS : VERS UNE PLUS GRANDE NORMALISATION DU CADRE CONTRACTUEL
      
      • 1. La dernière génération de contrats de ville (2000-2006)
        
      • 2. Des contrats de ville aux contrats urbains de cohésion sociale (CUCS)
        
    • B. LA NOUVELLE GÉOGRAPHIE CONTRACTUELLE : UN IMPACT QUI N'EST PAS ENCORE ÉVALUABLE, UNE ARCHITECTURE QUI N'EST PAS ENCORE STABILISÉE
      
      • 1. Un cadre juridique fragile
        
      • 2. Une démultiplication du nombre de contrats
        
      • 3. La persistance de l'absence d'harmonisation entre géographie étatique et géographie contractuelle
        
• PARTIE III :  LE PILOTAGE DES INTERVENTIONS DE L'ETAT
  
  • I. LA MULTIPLICATION DES INSTANCES
    
    • A. LE CONSEIL NATIONAL DES VILLES (CNV) : INSTANCE DE CONSULTATION ET DE PROPOSITION
      
    • B. LE COMITE INTERMINISTERIEL DES VILLES (CIV) : INSTANCE DE DECISION NON REUNIE DE 2002 A 2005
      
    • C. L'INSTABILITE DU POSITIONNEMENT DE LA POLITIQUE DE LA VILLE AU SEIN DE L'ACTION GOUVERNEMENTALE
      
    • D. L'EVOLUTION DE LA DIV : D'UNE ADMINISTRATION DE MISSION A UNE ADMINISTRATION DE GESTION
      
  • II. LA REPARTITION DES RÔLES ENTRE LA DIV ET LA NOUVELLE AGENCE NATIONALE POUR LA COHÉSION SOCIALE ET L'ÉGALITÉ DES CHANCES (ACSÉ)
    
    • A. LES FONDEMENTS DE LA CREATION DE L'ACSÉ
      
    • B. UN COÛT GLOBAL PLUS ELEVE ET UN TRANSFERT DE MISSIONS ENTRE LA DIV ET L'ACSÉ INACHEVÉ
      
      • 1. Un coût global plus élevé
        
      • 2. Un transfert de missions et de ressources inachevé
        
  • III. LE PILOTAGE LOCAL DES INTERVENTIONS DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
    
    • A. LES MODALITÉS D'ORGANISATION DES SERVICES DE L'ETAT : DÉCLINAISON LOCALE DE L'INTERMINISTÉRIALITÉ
      
      • 1. Un pilotage de la politique de la ville qui participe du rôle général de coordination interministérielle des préfets
        
      • 2. L'organisation du pilotage interministériel au niveau départemental : des modalités différentes résultant du degré d'exposition aux problématiques urbaines
        
      • 3. L'interministérialité au plus près du terrain : des acceptions différentes du rôle dévolu aux délégués de l'État
        
    • B. LE NIVEAU DU PARTENARIAT ENTRE ETAT ET COLLECTIVITES TERRITORIALES : LE DEVELOPPEMENT DE LA CONTRACTUALISATION INTERCOMMUNALE ET SA REMISE EN CAUSE RECENTE
      
      • 1. Une montée en puissance, depuis une dizaine d'années, de l'échelon intercommunal comme niveau du partenariat dans le champ de la politique de la ville
        
      • 2. Vers une remise en cause de cette évolution ?
        
  • IV. CLARIFIER LE PILOTAGE DES INTERVENTIONS DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
    
    • A. STABILISER LE PILOTAGE NATIONAL
      
      • 1. Garantir la continuité de l'interministérialité
        
      • Dans le prolongement de la réforme engagée en 2002 pour le CNV, la Cour recommande de garantir la continuité du pilotage de l'interministérialité en organisant au moins une réunion annuelle du CIV, si possible présidée par le Premier ministre. Cette disposition nécessite une modification du décret du 28 octobre 1988.
        
      • 2. Définir un cadre cohérent de pilotage au niveau national
        
    • B. RENDRE PLUS LISIBLE LE PILOTAGE LOCAL
      
• PARTIE IV :   LE PANORAMA DES INTERVENTIONS DE L'ETAT
  
  • I. LES « CREDITS SPÉCIFIQUES » : UN PRINCIPE DE COMPLEMENTARITE NON RESPECTE, UNE GESTION INSTABLE ET DISPERSÉE
    
    • A. DONNÉES GENERALES POUR LE PROGRAMME 147 « EQUITE SOCIALE ET TERRITORIALE ET SOUTIEN » : INSTABILITE DES MOYENS SUR LA PÉRIODE RECENTE, PERSISTANCE D'IMPAYES ET APPLICATION PROGRESSIVE DES PRINCIPES DE LA LOLF
      
      • 1. Les enjeux financiers
        
      • 2. Les données globales sur la consommation des crédits : une budgétisation perfectible des interventions de la politique de la ville
        
      • 3. Les difficultés de gestion : les impayés de l'État sur les dépenses d'intervention de la politique de la ville
        
      • 4. Le passage en mode LOLF dans le cas des dépenses d'intervention de la politique de la ville : une application progressive des principes de la LOLF
        
      • 5. Les modalités de répartition des crédits d'intervention entre les services déconcentrés
        
    • B. DONNEES PAR BÉNÉFICIAIRES DES DÉPENSES D'INTERVENTION DE L'ETAT AU TITRE DU PROGRAMME N° 147
      
      • 1. Les institutions bénéficiaires : entreprises, associations et collectivités territoriales
        
      • 2. Les régions bénéficiaires : primauté de quelques régions et effet de rattrapage partiel entre 2005 et 2006
        
    • C. DONNEES PAR DISPOSITIFS D'INTERVENTION DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
      
      • 1. Le degré de rigidité des interventions de la politique de la ville : des dépenses fréquemment rigides en pratique
        
      • 2. Des dispositifs nombreux et instables dans le temps
        
      • Cette rigidité des dépenses n'empêche pas une instabilité du régime juridique des dispositifs d'intervention de la politique de la ville. Des tableaux de synthèse de ces dispositifs sont présentés en annexe à ce rapport. Ces tableaux font ressortir le nombre très élevé de textes applicables à ces dispositifs et leur variabilité dans le temps. Le régime des « adultes-relais » a, ainsi, été affecté par une instabilité caractérisée sur la période récente.
        
      • 3. Des dispositifs très hétérogènes d'un point de vue financier
        
  • II. LA MOBILISATION DES « CRÉDITS DE DROIT COMMUN » : UNE EVALUATION A FIABILISER, DES EFFETS DE SUBSTITUTION A CONFIRMER, UNE COORDINATION À RENFORCER
    
    • A. LES DIFFICULTES D'EVALUATION DE LA MOBILISATION DES CRÉDITS DE DROIT COMMUN
      
      • 1. L'absence d'un système d'information adapté
        
      • 2. Des études thématiques peu nombreuses et hétérogènes
        
      • 3. Un document budgétaire transversal qui doit encore être amélioré
        
    • B. UNE ANALYSE DES EFFETS DE SUBSTITUTION A RENFORCER
      
      • 1. Constats d'ensemble à partir des données du « jaune budgétaire »
        
      • 2. Le besoin d'analyses locales récurrentes des effets de substitution
        
    • C. LA COORDINATION OPÉRATIONNELLE ENTRE DISPOSITIFS DE DROIT COMMUN ET DISPOSITIFS SPÉCIFIQUES
      
      • 1. Les nouveaux contrats urbains de cohésion sociale ont vocation à constituer un vecteur de mobilisation des politiques de droit commun
        
      • 2. Les constats faits sur place par la Cour conduisent à mettre en exergue deux « bonnes pratiques » pour la coordination entre dispositifs de droit commun et dispositifs spécifiques
        
  • III. LA DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE ET DE COHESION SOCIALE (DSU-CS) : SOURCE INDIRECTE DE FINANCEMENT EN FORTE CROISSANCE
    
    • A. PRÉSENTATION DE LA DSU
      
    • B. LA DSU, INTERVENTION INDIRECTE DE L'ETAT AU TITRE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
      
    • C. LE CADRAGE PLURIANNUEL D'ÉVOLUTION DE LA DSU-CS : UNE FORTE PROGRESSION GLOBALE
      
    • D. L'INTRODUCTION DE COEFFICIENTS « ZUS-ZFU » DANS LES CRITÈRES DE RÉPARTITION DE LA DSU-CS
      
    • E. LES CONSÉQUENCES DE L'APPLICATION DE CES RÉFORMES : UNE PROGRESSION DE LA DSU DES COMMUNES PRINCIPALEMENT COUVERTES PAR DES ZONES D'INTERVENTION DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
      
      • 1. La réforme a globalement un effet favorable très net pour les communes dotées de ZUS et/ou de ZFU
        
      • 2. Les communes dont la population réside majoritairement en ZUS sont les principales bénéficiaires de la réforme
        
      • 3. L'application du critère du potentiel financier a ramené à l'évolution minimale de 5 % certaines communes comptant pourtant une part significative de leur population en ZUS et en ZFU
        
      • 4. L'application de ces nouveaux coefficients accentue les imperfections de la géographie prioritaire de la politique de la ville
        
    • F. UN DISPOSITIF DE SUIVI DE L'UTILISATION DE LA DSU-CS EN PARTIE INAPPLIQUÉ
      
• PARTIE V :  LA GESTION DES SUBVENTIONS DE L'ETAT AUX ASSOCIATIONS DANS LE CADRE DE TROIS CONTRATS DE VILLE
  
  • I. LES ASSOCIATIONS BÉNÉFICIAIRES : UNE GRANDE HÉTEROGENEITÉ
    
    • A. DE NOMBREUSES ASSOCIATIONS SUBVENTIONNÉES
      
    • B. DES ASSOCIATIONS DE TAILLE VARIABLE
      
    • C. TYPOLOGIE DES ASSOCIATIONS EN FONCTION DE LA RELATION AU QUARTIER D'INTERVENTION
      
      • 1. Les associations issues d'une initiative « extérieure » au quartier
        
      • 2. Les associations liées à des initiatives émanant des quartiers eux-mêmes
        
    • D. TYPOLOGIE EN FONCTION DE L'ACTIVITÉ EXERCÉE
      
  • II. DES CONVENTIONS D'OBJECTIFS ET DE MOYENS PEU DÉVELOPPÉES
    
  • III. UN PROCESSUS COMPLEXE D'INSTRUCTION DES DEMANDES DE SUBVENTION QUI CONDUIT À DES PAIEMENTS TARDIFS AUX ASSOCIATIONS
    
    • A. LES DIFFÉRENTES PHASES
      
    • B. LES CRITÈRES D'ATTRIBUTION DES SUBVENTIONS
      
    • C. LES APPLICATIONS INFORMATIQUES UTILISÉES PAR LES SERVICES DE L'ETAT
      
    • D. UN PAIEMENT TARDIF DES SUBVENTIONS
      
  • IV. UNE EVALUATION DES ACTIONS MENEES A RENFORCER
    
  • V. UN CONTRÔLE DE L'EMPLOI DES FONDS LACUNAIRE
    
• PARTIE VI :   L'IMPACT DES INTERVENTIONS DE L'ETAT : UNE EFFICACITÉ ET UNE EFFICIENCE INCERTAINES
  
  • I. UN CADRE D'ANALYSE DE L'IMPACT DE LA POLITIQUE DE LA VILLE MIEUX STRUCTURE
    
    • A. LA DÉFINITION D'OBJECTIFS ET D'INDICATEURS DE RÉSULTATS POUR LA POLITIQUE DE LA VILLE
      
      • 1. Les objectifs indicateurs de résultats de la loi du 1er août 2003
        
      • 2. Une articulation qui n'est pas assurée avec les objectifs et indicateurs du projet annuel de performance du programme n° 147 « Équité sociale et territoriale et soutien »
        
    • B. UNE MEILLEURE CONNAISSANCE GLOBALE DES ZONES URBAINES SENSIBLES
      
  • II. L'EFFICACITÉ DE LA POLITIQUE DE LA VILLE : LE CONSTAT GLOBAL D'UNE ABSENCE DE RATTRAPAGE DES ZUS DOIT ETRE COMPLETE PAR D'AUTRES APPROCHES THÉMATIQUES ET LOCALES
    
    • A. L'APPROCHE GLOBALE DE L'ONZUS : L'ABSENCE DE RATTRAPAGE
      
    • B. DES ÉVALUATIONS TERRITORIALES ET THÉMATIQUES INCOMPLETES
      
      • 1. La difficulté de dégager des constats transversaux à partir des évaluations locales
        
      • 2. Le besoin d'évaluations thématiques complémentaires par dispositifs d'intervention
        
  • III. L'ANALYSE DE L'EFFICIENCE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE : UNE DÉMARCHE À CONSTRUIRE
    
    • A. AU NIVEAU NATIONAL : DES PREMIERS ELEMENTS D'APPRECIATION INSUFFISANTS
      
    • B. AU NIVEAU LOCAL : L'ABSENCE D'UN SUIVI DE L'EFFICIENCE
      
      • 1. Les indicateurs de résultats ne sont suivis par l'ONZUS qu'au niveau national
        
      • 2. Un suivi de l'utilisation des crédits parcellaire
        
      • 3. Travail exploratoire à partir du ratio de dépenses d'intervention du programme 147 par habitant en ZUS et en ZRU
        
      • 4. Les conditions de mise en oeuvre d'une démarche d'analyse d'efficience
        
• ANNEXE 2 : Observations communiquées à votre commission