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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 21 octobre 2020

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 9 h 05.

Désignation des rapporteurs spéciaux

M. Claude Raynal, président. - L'ordre du jour appelle la désignation des rapporteurs spéciaux.

Je vous soumets les candidatures suivantes.

MISSION

RAPPORTEUR(S)

Action extérieure de l'État

Vincent Delahaye
Rémi Féraud

Administration générale et territoriale
de l'État

Isabelle Briquet

Affaires européennes

Jean-Marie Mizzon

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

et CAS Développement agricole et rural

Vincent Segouin

Patrice Joly

Aide publique au développement

et CCF Prêts à des États étrangers

Michel Canevet

Jean-Claude Requier

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

Marc Laménie

Cohésion des territoires :

Logement et ville Politique des territoires

Philippe Dallier

Bernard Delcros

Conseil et contrôle de l'État

Christian Bilhac

Culture

Vincent Éblé
Didier Rambaud

Défense

Dominique de Legge

Direction de l'action du Gouvernement

et BA Publications officielles et information administrative

Paul Toussaint Parigi

Écologie, développement et mobilité durables :

Analyse globale de la mission

Politiques environnementales

Énergie

et CAS FACE

Transports terrestres et maritimes

Transport aérien

Programme Expertise, économie sociale et solidaire, information géographique et météorologie

et BA Contrôle et exploitation aériens

Christine Lavarde

Hervé Maurey

Stéphane Sautarel

Vincent Capo-Canellas

Économie

et CCF Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

Thierry Cozic

Frédérique Espagnac

Engagements financiers de l'État

CCF Accords monétaires internationaux

CCF Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics

et CAS Participation de la France au désendettement de la Grèce

Jérôme Bascher

Enseignement scolaire

Gérard Longuet

Gestion des finances publiques

Albéric de Montgolfier

Claude Nougein

Transformation et fonctions publiques

Crédits non répartis

CAS Gestion du patrimoine immobilier de l'État

Albéric de Montgolfier

Immigration, asile et intégration

Sébastien Meurant

Investissements d'avenir

Jean Bizet

Justice

Antoine Lefèvre

Médias, livre et industries culturelles
(hors avances à l'audiovisuel public)

Avances à l'audiovisuel public

Roger Karoutchi

Outre-mer

Georges Patient

Teva Rohfritsch

CAS Participations financières de l'État

Victorin Lurel

Plan de relance

et plan d'urgence face à la crise sanitaire

Jean-François Husson

Pouvoirs publics

Jean-Michel Arnaud

Recherche et enseignement supérieur

Vanina Paoli-Gagin
Jean-François Rapin

Régimes sociaux et de retraite

et CAS Pensions

Sylvie Vermeillet

Relations avec les collectivités territoriales

et CCF Avances aux collectivités territoriales

Charles Guené
Claude Raynal

Remboursements et dégrèvements

Pascal Savoldelli

Santé

Christian Klinger

Sécurités

Programmes Gendarmerie nationale
et Police nationale

Programme Sécurité et éducation routières

et CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

Programme Sécurité civile

Philippe Dominati

Jean Pierre Vogel

Solidarité, insertion et égalité des chances

Arnaud Bazin
Éric Bocquet

Sport, jeunesse et vie associative

Éric Jeansannetas

Travail et emploi

Emmanuel Capus

Sophie Taillé-Polian

Il en est ainsi décidé.

Projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière - Désignation des candidats pour faire partie de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion

La commission soumet au Sénat la nomination de MM. Claude Raynal, Jean Bizet, Laurent Duplomb, Dominique de Legge, Michel Canevet, Patrice Joly et André Gattolin comme membres titulaires, et de Mme Christine Lavarde, MM. Daniel Gremillet, Jean-François Rapin, Pierre Louault, Mme Viviane Artigalas, MM. Jean-Claude Requier et Éric Bocquet comme membres suppléants de la commission mixte paritaire chargée d'examiner les dispositions restant en discussion du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière.

Proposition de loi visant à réformer la procédure d'octroi de la dotation d'équipement des territoires ruraux - Examen des amendements de séance sur le texte adopté par la commission

M. Claude Raynal, président. - L'ordre du jour appelle l'examen des amendements de séance sur la proposition de loi visant à réformer la procédure d'octroi de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR).

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article 1er

M. Bernard Delcros, rapporteur. - L'amendement n°  2 rectifié quater oblige à motiver les refus d'octroi de la DETR. J'y suis favorable dans le principe, car la motivation écrite garantit une certaine transparence, utile pour les porteurs de projets et les membres de la commission d'élus. Cependant, cet amendement ne vise pas le bon article du code général des collectivités territoriales. L'amendement n°  4 rectifié ter, à l'article 2 va dans le même sens, je vous proposerai de le retenir : retrait, sinon rejet.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 2 rectifié quater et, à défaut, y sera défavorable.

M. Bernard Delcros, rapporteur. - L'amendement n°  5 établit le droit de cumuler de la DETR et des subventions des collectivités territoriales. L'auteur de l'amendement veut empêcher l'interdiction de cumul, décidée par certains conseils départementaux, régionaux ou intercommunaux. Je comprends le principe, mais je crois que les collectivités locales doivent rester libres de fixer leurs règles en la matière. Retrait, sinon avis défavorable.

M. Vincent Segouin. - Je suis favorable à cet amendement, car, si je comprends que les assemblées départementales puissent fixer leurs règles d'attribution de subvention, je déplore que la règle de non cumul bloque des projets : le département n'est pas dans son rôle en réduisant ainsi les initiatives locales.

M. Bernard Delcros, rapporteur. - Aujourd'hui le cumul possible, la loi n'a pas à le préciser. L'amendement a aussi l'inconvénient de figer le plafonnement du taux de subvention à 80 %, alors que des dérogations sont aujourd'hui possibles dans certains cas et sont souvent utiles.

M. Jérôme Bascher. - Je ne comprends pas pourquoi on ne saurait empêcher qu'une collectivité puisse ériger en principe qu'elle ne donnera aucune subvention à des projets au seul motif qu'ils reçoivent de l'argent de l'État.

M. Bernard Delcros, rapporteur. - Aujourd'hui, le cumul est autorisé, l'amendement n° 5 vise à ne plus permettre aux conseils intercommunaux, départementaux et régionaux d'inscriredans leurs règlements le non-cumul de leurs propres aides avec la DETR. Ce serait là une immixtion dans les affaires locales qui irait à l'encontre de la libre administration des collectivités locales. Par ailleurs, l'amendement fige le plafonnement des subventions à 80 % du montant du projet, alors qu'il y a aujourd'hui des cas où des dérogations sont possibles et nécessaires.

M. Jérôme Bascher. - Je suis défavorable à un tel plafond, mais je ne suis pas d'accord avec vous sur la première partie de l'amendement : j'ai vécu de façon très douloureuse l'interdiction de principe posée par mon conseil départemental, il ne faut pas limiter ainsi des projets. Je sous-amenderai en séance plénière, pour supprimer la première phrase.

M. Gérard Longuet. - Je suis défavorable à cet amendement, il rendrait la diversité territoriale à peu près impossible et il faut bien comprendre que, pour gérer leur héritage patrimonial, les collectivités ont parfois besoin d'aller bien au-delà d'un taux de subvention de 80 %.

M. Vincent Segouin. - Sauf erreur, il n'est guère possible d'aller au-delà 80 %...

M. Bernard Delcros, rapporteur. - Si, c'est possible.

M. Patrice Joly. - Sans le plafond de 80 %, cet amendement perdrait quasiment toute portée.

M. Jérôme Bascher. - La première partie de l'amendement dispose que les subventions issues de la DETR sont cumulables avec celles des collectivités territoriales, cela mettra fin à des interdictions de cumul qui ont cours. Dans l'Oise, il a été interdit de recevoir d'autres subventions que celles du département, c'est une dérive qu'il faut contrer.

M. Claude Raynal, président. - À l'Assemblée nationale, le ministre des comptes publics a précisé qu'il allait lever la limite des 80 % en 2021 dans le cadre du plan de relance.

M. Bernard Delcros, rapporteur. - Dès lors que la loi permet déjà à une commune de cumuler le bénéfice de la DETR et des aides versées par d'autres collectivités, il n'y a guère de raison de la modifier.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 5.

Article 1er

Auteur

Avis de la commission

Mme Nathalie GOULET

2 rect. quinquies

Demande de retrait

M. PACCAUD

5

Défavorable

Article 2

M. Bernard Delcros, rapporteur. - Avec l'amendement n°  14, je vous propose de revenir sur notre décision de porter à trois sénateurs et trois députés le nombre de parlementaires membres de la « commission DETR ». En effet, une analyse plus approfondie a révélé qu'un nombre impair pour chaque chambre pourrait poser des problèmes de mise en oeuvre. En outre, il me semble préférable de consulter les associations d'élus locaux avant d'avancer sur ce point.

M. Pascal Savoldelli. - Un nombre plus élevé de parlementaires facilite le respect du pluralisme, il faut y veiller.

M. Bernard Delcros, rapporteur. - J'entends bien, mais il faut veiller aussi à ce qu'en s'élargissant, la composition de ces commissions ne place pas les élus locaux en situation de minorité.

M. Jérôme Bascher. - Pourquoi est-ce un problème qu'il y ait davantage de parlementaires ? Dans cette commission, en quoi le fait d'être maire est préférable à celui d'être parlementaire ?

M. Bernard Delcros, rapporteur. - Je rappelle qu'au départ, les parlementaires n'étaient pas membres de droit de cette commission DETR, mais qu'ils y étaient souvent de fait, puisque des sénateurs-maires et des députés-maires y siégeaient. Avec le non-cumul des mandats, nous avons prévu qu'ils y seraient de droit. Nous sommes toujours dans cet esprit ; cependant, il faut consulter les associations d'élus locaux. Je rappelle que, dans les grands départements, si l'on acceptait tous les parlementaires, les élus locaux ne représenteraient plus qu'un tiers voire même un quart des membres de la commission DETR.

Mme Frédérique Espagnac. - C'est vrai qu'on a inscrit la participation des parlementaires à partir du non-cumul, mais aussi parce que la commission DETR gère les crédits qui étaient auparavant inscrits dans feu la réserve parlementaire. On veut éviter les risques de clientélisme, il est donc plutôt normal qu'on ne laisse pas les élus locaux décider seuls, et qu'on regarde comme tout à fait légitime la participation des parlementaires à cette commission DETR.

M. Claude Raynal, président. - Dans les commissions auxquelles j'ai assisté, j'ai constaté que le maire ne participait pas au vote des dossiers concernant sa commune...

M. Jean-François Rapin. - Pour participer de façon assidue à la commission DETR de mon département, je peux témoigner de ce que les élus locaux ne se réjouissent pas tous de la présence des parlementaires. Il est vrai que nous y prenons souvent la parole et que nous ne nous interdisons pas une participation active - il faut dire que les dossiers de subventions DETR présentés dépassent 100 000 euros, loin devant les subventions accordées directement aux maires à l'échelon du sous-préfet...

M. Emmanuel Capus. - En réalité, la liste des projets soutenus est déjà établie quand la commission DETR se réunit. Notre pouvoir est donc très limité, nous l'avons perdu avec la fin de la réserve parlementaire. Ensuite, c'est le président de l'assemblée parlementaire qui désigne ses membres pour la représenter ; il revient donc au Sénat de fixer ses propres règles.

L'amendement n° 14 est adopté.

M. Bernard Delcros, rapporteur. - L'amendement n°  3 intègre l'ensemble des parlementaires du département à la commission DETR et y recrée une sorte de réserve parlementaire. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 3.

M. Bernard Delcros, rapporteur. - L'amendement n°  12 intègre tous les parlementaires du département à la commission DETR: avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 12.

M. Bernard Delcros, rapporteur. - L'amendement n°  8 rectifié porte à dix le nombre de parlementaires au sein de la commission DETR dans les départements comptant plus de quinze parlementaires : avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 8 rectifié.

M. Bernard Delcros, rapporteur. - L'amendement n°  11 propose que la commission DETR soit saisie pour avis de l'ensemble des demandes de subvention. Il s'agit là d'un débat que nous avons déjà tranché en commission. Sur ma proposition et avec l'accord de l'auteur de la proposition de loi, nous avions décidé d'abaisser de 100 000 à 80 000 euros le montant de la subvention à partir duquel l'avis de la commission est requis. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 11.

M. Bernard Delcros, rapporteur. - L'amendement n°  7 prévoit la réunion de la commission DETR au moins deux fois par an, contre une fois dans le droit actuel. Dans les faits, elle se réunit en général deux ou trois fois par an et les deux tiers de ses membres peuvent demander une réunion : l'amendement est donc satisfait. Retrait, sinon avis défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 7 et, à défaut, y sera défavorable.

M. Bernard Delcros, rapporteur. - L'amendement n°  4 rectifié ter oblige à motiver les refus d'octroi de DETR : avis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 4 rectifié ter.

M. Bernard Delcros, rapporteur. - L'amendement n°  6 prévoit la saisine de la commission DETR sur les demandes de dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) : c'est hors du périmètre de ce texte, donc irrecevable.

L'amendement n° 6 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

M. Bernard Delcros, rapporteur. - L'amendement n°  1 rectifié propose un bilan annuel de la consommation des crédits et des crédits non affectés au titre de la DETR, c'est intéressant : avis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 1 rectifié.

M. Bernard Delcros, rapporteur. - L'amendement n°  13 rectifié prévoit une information des membres de la commission DETR sur les projets subventionnés au titre de la DSIL : c'est hors du périmètre de ce texte, donc irrecevable.

M. Michel Canevet. - Il est dommage de ne pas examiner cet amendement, car les élus ne sont pas informés des décisions sur la DSIL : il faudrait inscrire cette obligation dans la loi, ce serait utile pour connaître plus précisément les subventions aux territoires.

M. Bernard Delcros, rapporteur. - Cette information est prévue par la circulaire afférente. Ce qu'il faut, c'est faire appliquer le droit existant - l'irrecevabilité tient au périmètre de ce texte.

M. Hervé Maurey. - Je regrette de ne pas avoir inclus la DSIL dans le champ de ce texte, c'est bien dommage, il faudra y revenir en loi de finances. Le préfet attribue la DSIL sans concertation avec les élus, il faut changer cette situation.

L'amendement n° 13 rectifié est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 2

Auteur

Avis de la commission

M. DELCROS

14

Adopté

M. Jean-Marc BOYER

3

Défavorable

M. PERRIN

12

Défavorable

M. DECOOL

8 rect. bis

Défavorable

M. JACQUIN

11

Défavorable

M. PACCAUD

7

Demande de retrait

Mme Nathalie GOULET

4 rect. quater

Favorable

M. PACCAUD

6

Irrecevable

Mme ESPAGNAC

1 rect.

Favorable

M. CANEVET

13 rect.

Irrecevable

Article additionnel après l'article 2

M. Bernard Delcros, rapporteur. - L'amendement n°  10 modifie les critères d'éligibilité de la DSIL : je propose de déclarer l'irrecevabilité, pour le même motif que précédemment.

L'amendement n° 10 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Article additionnel après l'article 2

Auteur

Avis de la commission

M. JACQUIN

10

Irrecevable

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » (et article 54) - Examen du rapport spécial

M. Claude Raynal, président. - Nous examinons le rapport spécial sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » ainsi que l'article 54 rattaché.

M. Marc Laménie, rapporteur spécial de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ». - C'est un honneur de commencer notre saison budgétaire par cette mission.

L'an dernier, cette mission présentait bien des raisons de s'inquiéter ; cette année, la programmation budgétaire est moins décevante, sans offrir cependant beaucoup de motifs de satisfaction. La mission regroupe trois programmes avec des enjeux financiers très inégaux.

Le programme 167 est consacré au financement de la Journée défense et citoyenneté (JDC) et des actions de mémoire, pour 38,8 millions d'euros - l'augmentation de 32 % est largement optique.

Le programme 158 finance les indemnités accordées aux victimes d'actes de barbarie et de persécution commis pendant l'Occupation, pour un montant stable de 93,1 millions d'euros.

Le programme 169 regroupe la majeure partie des crédits - un peu moins de 2 milliards d'euros - pour financer les témoignages de reconnaissance de la Nation envers ses anciens combattants. La baisse des dotations atteint 3,9 %.

Au total, la mission réduit ses crédits de 70 millions d'euros, après un recul de 142 millions d'euros l'an dernier.

La mission étant principalement destinée à financer des allocations de reconnaissance, elle a été assez peu touchée par la catastrophe sanitaire. Néanmoins, dans ses volets plus opérationnels que sont l'organisation des commémorations, de la JDC, l'accomplissement des missions de l'Institution nationale des Invalides (INI), ou de l'Office national des anciens combattants et des victimes de guerre (ONAC-VG), il y a eu des perturbations. Des décisions ont été prises pour s'adapter à la situation.

La volonté de reprendre à toute force la JDC pourrait être discutée puisque son format, déjà très léger, a encore été réduit, de sorte que les moyens consacrés à ce rendez-vous, qui demeure important, auraient sans doute transitoirement été mieux employés ailleurs.

Ensuite, les procédures d'attribution de la carte du combattant et de révision des pensions militaires d'invalidité ont été gênées et je souhaite que cela ne conduise pas à affecter les droits des personnes appelées à bénéficier des compensations correspondantes. C'est aussi l'occasion de réfléchir à une simplification de procédures qui sont très lourdes et qui entraînent des délais administratifs trop longs.

Enfin, l'INI, qui est à la fois une sorte d'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) et d'hôpital, a été touché par les mesures de confinement ; il a apparemment anticipé sur les annonces de l'exécutif, et, d'après les informations transmises, il semble avoir échappé aux problèmes de pénurie de certains matériels de protection, grâce à des réserves de l'agence régionale de santé d'Île-de-France.

La situation financière des principaux opérateurs de la mission est extrêmement tendue. J'avais relevé l'an passé la ponction considérable opérée sur le fonds de roulement de l'ONAC-VG, qui a constitué une vaste débudgétisation. Même si, faute de réserves, son ampleur est inférieure dans le budget de 2021, ce qui d'ailleurs explique en partie que la baisse des crédits de la mission soit moindre que l'an dernier, une nouvelle ponction est prévue en 2021. Se pose la question de la capacité de l'ONAC-VG à exercer des missions de proximité dans un contexte marqué par un contrat d'objectif et de performances conclu avant la catastrophe sanitaire. Pour l'INI, il est à craindre que la programmation budgétaire ne soit inadaptée à ses contraintes financières ; l'Institution a perdu des recettes propres du fait de la crise et la budgétisation de sa subvention ne semble pas intégrer les résultats du Ségur de la santé. Comme son fonds de roulement doit être sollicité pour boucler son programme immobilier, il y aura besoin de rallonges, peut-être dans un quatrième projet de loi de finances rectificative.

D'une manière générale, ce budget permet de financer les principaux soutiens aux anciens combattants, mais, n'améliorant que très modiquement leur situation, il n'est guère plus qu'un budget au fil de l'eau. C'est peut-être un moindre mal dans la situation que nous traversons, d'autant que l'indexation des allocations versées aux anciens combattants jouera moins en leur défaveur en 2021. Vous connaissez le problème du « rapport constant » entre les allocations au monde combattant et un indice représentatif de la « dynamique » salariale dans la fonction publique. Cette année, ce mécanisme qui, par rapport à une indexation sur l'inflation des allocations entre 2015 et 2019, a permis d'économiser près de 80 millions d'euros en 2019, joue plus positivement en 2021 puisque les prestations sont relevées un peu plus que l'inflation prévue et que pour les retraites de base.

Un mot sur le programme 158, qui finance des indemnités pour les personnes spoliées ou les orphelins des victimes de la barbarie nazie, mais aussi une partie des moyens opérationnels de recherche des biens spoliés. Il y a quelques progrès sur l'identification des personnes victimes d'objets spoliés se retrouvant dans ces collections publiques, c'est une bonne chose. Mais c'est encore trop peu et, surtout, les moyens prévus ne permettront pas d'identifier les dizaines de milliers de biens culturels spoliés et remis en circulation après la Libération, ni des millions de livres volés ou encore des capitaux et immeubles ayant fait l'objet de diversion pendant l'Occupation.

Compte tenu de la date avancée de notre réunion, je vous propose de réserver notre vote sur une mission qui, pour devoir mieux prendre en compte les ambitions qu'elle porte, me semble cependant appeler un avis d'adoption des crédits.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je me rallie à la position du rapporteur spécial, dans sa grande sagesse : des questions demeurent, mais des efforts ont été consentis.

M. Dominique de Legge. - Quel est l'impact de la crise sanitaire sur la JDC ? Des journées ont-elles été annulées ? Avons-nous une visibilité sur l'année 2021 ? Par ailleurs, la JDC faisait partie d'un projet plus global de réhabilitation de ce qu'il est convenu d'appeler le service national. En savez-vous plus en la matière ?

Depuis le 1er janvier 2020, les anciens combattants d'Algérie après juillet 1962 peuvent bénéficier de la carte du combattant. Connaît-on le nombre de cartes qui ont été délivrées dans le cadre de cette évolution législative ?

M. Roger Karoutchi. - Ces derniers mois, ont été restituées un certain nombre d'oeuvres d'art confisquées par les nazis pendant la Seconde Guerre mondiale. Les choses avancent même s'il est parfois difficile de retrouver les oeuvres d'art soixante-quinze ans après.

Vous avez évoqué les 93 millions d'euros destinés aux « victimes » de l'Occupation, mais de qui s'agit-il ? Il reste en France très peu d'anciens déportés.

M. Michel Canevet. - Je remercie le rapporteur spécial pour la qualité de sa présentation. En cette période sanitaire compliquée, comment la JDC est-elle mise en oeuvre et avez-vous des éléments d'information sur le service national universel ?

Enregistre-t-on de nouvelles avancées concernant les demandes d'avantages fiscaux ou de droits à pension en faveur des veuves civiles et militaires, dont les associations d'anciens combattants relaient habituellement les préoccupations ?

La durée de traitement des dossiers de pension militaire ou d'invalidité est de 230 jours. Pourquoi les délais augmentent-ils par rapport aux années précédentes ?

M. Marc Laménie, rapporteur spécial. - Merci au rapporteur général pour son soutien.

Dominique de Legge et Michel Canevet, je vous renvoie au rapport d'information que nous avons commis voilà quelques années sur le devenir de la JDC et ses limites, à la suite de l'enquête sur la JDC demandée par notre commission des finances à la Cour des comptes. La crise sanitaire a eu un impact sur l'organisation de cette journée, avec environ 300 000 jeunes présents, contre de l'ordre de 750 000 habituellement.

Concernant l'extension de la carte d'ancien combattant aux militaires ayant servi en Afrique du Nord ou en opérations extérieures (OPEX), un peu plus de 35 000 cartes ont été distribuées, contre 50 000 attendues.

Roger Karoutchi, sur le programme 158, ce sont les orphelins ou, plus largement, les ayants droit qui bénéficient des indemnisations.

Michel Canevet, le service national universel est hors champ de la mission. Le budget de la mission « Anciens combatttants, mémoire et liens avec la Nation » s'établit à quelque 2 milliards d'euros, auquel s'ajoute la dépense fiscale qui est de l'ordre de 750 millions d'euros. Le statut fiscal des veuves de plus de 74 ans a évolué l'an dernier, ainsi que celui des veuves des grands invalides cette année. Le délai d'attribution des cartes d'invalidité est effectivement trop long ; nous attirerons de nouveau l'attention de la ministre sur ce point. Il faut en simplifier les procédures d'obtention.

Permettez-moi de présenter l'article 54 rattaché à la mission que je viens d'évoquer : il vise à améliorer les conditions des survivants mariés ou pacsés d'un titulaire d'une pension militaire d'invalidité fixée à un taux correspondant à des situations de grande invalidité.

Les conditions d'accès à la majoration prévue dans ce cas sont assouplies. Je vous propose d'approuver cette initiative demandée de longue date par le Sénat. On aurait pu sans doute faire mieux ; la mesure ne concernera qu'au plus 197 personnes pour un montant maximal de 1 million d'euros. Comme nous sommes limités par l'article 40 de la Constitution, prenons ce nouveau dispositif comme un premier pas pour répondre aux enjeux des sacrifices consentis par les conjoints et partenaires survivants des grands invalides.

Là encore, je vous propose de réserver notre vote dans l'attente de l'examen du texte par l'Assemblée nationale.

La commission décide de proposer au Sénat de réserver sa position sur les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation », de même que sur l'article 54 rattaché.

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Sport, jeunesse et vie associative » - Examen du rapport spécial

M. Claude Raynal, président. - Nous examinons maintenant le rapport spécial sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

M. Éric Jeansannetas, rapporteur spécial. - Je vais vous exposer les grandes caractéristiques et les principales évolutions de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » pour 2021.

Permettez-moi de commencer mon propos par une considération d'ordre général, qui s'impose aujourd'hui : chaque rapporteur spécial aura à coeur d'indiquer les conséquences de la crise sanitaire sur les politiques publiques qu'il suit. Pour le sport, la jeunesse et la vie associative, le coup est rude : les pratiques sportives demeurent interrompues dans de nombreuses métropoles ; la jeunesse subit de plein fouet les restrictions nécessaires, mais douloureuses qui s'appliquent, tandis que la vie associative doit se réinventer à l'heure de la distanciation sociale.

Pour autant, ces trois axes sont plus que jamais indispensables pour réaffirmer la cohésion nationale. Comme le relevait si justement Albert Camus, « ce que je sais de la morale, c'est au football que je le dois ». Une partie de la jeunesse s'est mobilisée au plus fort de la crise sanitaire au sein de la réserve civique ; et, surtout, le tissu associatif joue un rôle central pour soutenir et accompagner nos concitoyens en difficulté.

Pour 2021, les crédits de la mission proposés sont en hausse de 12,5 % par rapport à l'année précédente. Il ne s'agit pas d'une réponse à la situation actuelle, mais bien d'une tendance de fond, qui s'explique essentiellement par le service national universel (SNU) et la préparation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024. Ces deux postes de dépenses croissantes étaient prévus, mais leur coût va fortement croître en 2021 ; j'y reviendrai.

À défaut de trajectoire budgétaire actualisée, rien n'indique comment la soutenabilité de la mission, dont les crédits ont été multipliés par 2,7 depuis 2015, sera assurée. Cette progression s'accompagne d'une concentration exceptionnelle des dépenses portées par la mission, qui en affecte la capacité de pilotage.

Trois dispositifs représentent les trois quarts de ses crédits : la subvention à l'Agence nationale du sport (ANS) ; les politiques de l'engagement de la jeunesse - le service civique et le service national universel ; et les Olympiades de 2024.

La mise en oeuvre du plan de relance, dont les crédits sont concentrés sur une mission spécifiquement créée, viendra compléter le soutien aux politiques de la mission à hauteur de 437 millions d'euros en crédits de paiement. Cependant, plus de 80 % de ce montant résulte de la comptabilisation des dépenses permettant d'augmenter de 100 000 jeunes le nombre de services civiques en 2021, dont la labellisation « Relance » me surprend. Après avoir rogné brutalement sur les contrats aidés, fragilisant le monde associatif, le Gouvernement semble changer son fusil d'épaule. Toutefois, je m'interroge sur les capacités d'absorption d'un tel contingent supplémentaire sans diminuer la qualité des missions proposées. Je serai donc très attentif à la consommation effective des crédits et à l'évolution des indicateurs de satisfaction des jeunes.

Permettez-moi maintenant d'évoquer trois points.

Le premier concerne le soutien au mouvement sportif. Depuis l'attribution de l'édition 2024 des jeux Olympiques et Paralympiques à la France, les crédits dédiés au sport ont subi le contrecoup des dépenses olympiques : l'an dernier, j'avais ainsi alerté sur la baisse de 11 % des crédits du sport entre 2017 et 2020. Cette tendance devrait s'inverser en 2021, par l'effet des crédits liés au plan de relance, avec 67 millions d'euros de décaissements, et du relèvement du plafond de la fiscalité affectée à l'Agence nationale du sport - renforcé hier soir par les députés. Je m'en réjouis, car cet effort est indispensable pour soutenir le secteur du sport.

Pour autant, je reste prudent pour deux raisons.

D'une part, le relèvement du plafond de fiscalité affectée à l'Agence nationale du sport prend acte du dynamisme marqué du produit de la « taxe Buffet ». Or celui-ci s'explique essentiellement en raison du nouveau contrat de diffusion de la Ligue 1 de football professionnel, dont vous avez suivi comme moi la chronique juridique engagée depuis le début du mois. En cas de nouvel appel d'offres, ce qui est loin d'être exclu, rien ne garantit que le montant du contrat soit équivalent, ce qui grèverait automatiquement les ressources de l'Agence nationale du sport. En privilégiant le relèvement du plafond à une majoration de la subvention versée à l'Agence nationale du sport, le Gouvernement opère donc un transfert des risques regrettable.

D'autre part, le coût prévisionnel des infrastructures olympiques se renchérit, sous l'effet de plusieurs facteurs - actualisation, tensions sur les capacités de chantier en région francilienne et conséquences des protocoles sanitaires. La nouvelle maquette financière adoptée par la Société de livraison des ouvrages olympiques (Solideo) la semaine dernière acte une progression des coûts de plus de 2 % à périmètre constant, et ce en dépit d'ajustements à la baisse opérés sur plusieurs ouvrages. Dès 2021, il en résulte pour la participation de l'État aux ressources de la Solidéo une majoration de 12,5 % du montant initialement prévu.

Dans ces conditions, alors que les crédits du plan de relance sont, par définition, ponctuels et exceptionnels, qu'en sera-t-il de l'évolution ultérieure du soutien au sport pour tous ? J'interrogerai le Gouvernement sur ce point en séance.

Le deuxième point concerne le service national universel. La loi de finances pour 2020 intégrait pour la première fois une ligne budgétaire spécifique : pour permettre son déploiement, 30 millions d'euros étaient prévus, pour un objectif de 20 000 jeunes, soit un coût moyen par jeune prévu à 1 500 euros. La crise sanitaire aura toutefois marqué un coup d'arrêt. L'année 2021 doit permettre de reprendre la mise en oeuvre de ce dispositif, pour un objectif de 25 000 jeunes. Mais, entretemps, les prévisions ont été quelque peu renchéries, puisque ce sont plus de 62 millions d'euros qui sont demandés. Hors coûts fixes, l'administration indique désormais un coût par jeune de 2 200 euros.

Dans ces conditions, il me semble que la question de l'opportunité et de notre capacité à généraliser le dispositif à l'ensemble d'une classe d'âge de 800 000 jeunes doit être posée.

Mon troisième et dernier point porte sur le soutien à la vie associative.

J'approuve le renforcement des capacités du Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (Fonjep), à hauteur de près de 12 millions d'euros, pour lui permettre de financer 1 600 postes supplémentaires l'an prochain. Pour de nombreuses associations, ce sera là un coup de pouce bienvenu.

Je souhaite également vous faire part d'une nouveauté qui me tient particulièrement à coeur et interviendra l'an prochain. L'an dernier, nous avions adopté un mécanisme de fléchage d'une partie des avoirs des comptes inactifs revenant à l'État vers le Fonds pour le développement de la vie associative (FDVA). En 2021, ce sont 17,5 millions d'euros qui pourraient lui être versés, complétant ainsi sa capacité de soutenir les petites associations, selon la procédure départementale définie en remplacement de l'ancienne dotation d'action parlementaire.

Pour conclure, mes principales remarques concernent des points d'alerte sur la façon dont le Gouvernement pourra faire face à la progression des dépenses au cours des prochains exercices et, plus immédiatement, pourra compenser à l'Agence nationale du sport les conséquences d'une éventuelle baisse du rendement prévu au titre de la taxe Buffet.

C'est la raison pour laquelle je vous propose de mettre en réserve le vote des crédits de la mission.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Le modèle économique du sport pose question quand on voit les répercussions potentielles de la renégociation des droits de la Ligue 1. J'espère que la crise sanitaire actuelle n'aura pas trop de conséquences sur les Olympiades de 2024. Ce grand événement sportif doit avoir un effet d'entraînement en faveur du sport pour tous.

Le niveau relativement modeste du budget constitue un point d'alerte, alors que les équipements sportifs dans nos territoires sont en fin de vie. Les collectivités vont devoir redéfinir le mode opératoire pour les moderniser. L'État aura un rôle à jouer. Je note les réserves exprimées par le rapporteur spécial et partage donc son avis rendu.

M. Philippe Dallier. - Concernant la préparation des jeux Olympiques de 2024, le surcoût serait estimé à 2 %, ce qui ne semble pas considérable. Mais j'ai cru comprendre qu'il entraînerait une augmentation de 12,5 % de la participation de l'État cette année. Est-ce dire que l'État compenserait en totalité ? Ou est-ce dû à une accélération du versement des crédits ?

À cet égard, il conviendrait d'auditionner les membres de la Solidéo au début de l'année prochaine pour y voir un peu plus clair dans le redimensionnement de certains équipements, l'ouverture d'appels d'offres, la crise sanitaire...

M. Vincent Delahaye. - Je rejoins l'interrogation de Philippe Dallier sur le surcoût. Pourriez-vous faire un récapitulatif des coûts prévisionnels des jeux Olympiques et Paralympiques et de leur suivi ? Il ne faut pas imputer tous les surcoûts à la crise sanitaire. Voyons également l'impact sur les crédits destinés au soutien au développement de la vie associative et au sport pour tous.

Quel est le montant total attendu de la taxe Buffet en 2021 ? Elle est fondée sur la participation du diffuseur Mediapro, mais cette somme est aujourd'hui sujette à caution. Que représente cette taxe dans le budget de l'Agence nationale du sport ?

Les 67 millions d'euros du plan de relance sont-ils destinés à soutenir ou à relancer ? Cette aide est-elle ponctuelle ?

M. Bernard Delcros. - Ma question porte sur le FDVA. La réserve parlementaire contribuait à soutenir dans bon nombre de départements le monde associatif. De quelle manière ce fonds est-il géré ? Dispose-t-on d'une évaluation de l'attribution des crédits ?

M. Rémi Féraud. - La présentation du rapporteur spécial montre bien, y compris dans ce domaine, la véritable incohérence de la politique gouvernementale, qui plus est dans cette période particulière. N'est-ce pas le moment de dire qu'il ne sert à rien d'organiser les jeux Olympiques si l'on ne peut diffuser une culture sportive au sein de la population ? Les crédits prévus ne doivent pas amputer les budgets qui concernent le sport en général.

À l'instar de la culture, le sport est très affecté par la crise sanitaire. Les crédits du plan de relance sont-ils suffisants pour passer ce cap ? Sont-ils destinés au sport amateur ou au sport professionnel ?

Concernant le service national universel, le dispositif est mal calé. Son coût est élevé pour une utilité qui reste à démontrer par rapport aux dispositifs existants. N'est-il pas temps d'aller au bout du raisonnement en redistribuant les crédits qui lui sont alloués ?

Mme Christine Lavarde. - Au Sénat avait eu lieu le lancement de l'opération Terre de Jeux 2024 afin que des collectivités locales accompagnent l'effort national pour accueillir les équipes. Les premières collectivités retenues ont été désignées voilà quelques semaines. Des crédits sont-ils dédiés à ce partenariat État-collectivités ? Ou les collectivités devront-elles faire face aux dépenses liées à l'accompagnement des équipes sportives et des athlètes ?

M. Éric Jeansannetas, rapporteur spécial. - S'agissant du coût des Olympiades : une clause de revoyure est prévue en 2021 pour l'actualisation des coûts, mais l'État a anticipé ce surcoût en majorant à due concurrence sa contribution à la Solidéo en 2020 et il est proposé d'en faire de même en 2021. C'est ce qui explique la hausse de 12,5 % que j'ai mentionnée. Pour les collectivités territoriales concernées, le pacte des financeurs de juin 2018 prévoit que les conditions de prise en compte des effets de l'actualisation pour leurs contributions seront définies en 2021, à l'occasion de la clause de revoyure. Je suis d'accord : il sera utile d'entendre les responsables de la préparation des Olympiades au prochain semestre.

Pour répondre à Bernard Delcros, le FDVA serait un beau sujet de contrôle, notamment pour vérifier si les petites associations communales peuvent y prétendre.

La recette attendue de la taxe Buffet sera de 74 millions d'euros en 2021 ; 64 millions d'euros devaient être affectés à l'Agence nationale du sport, ce qui représente environ 20 % de son budget. Les députés ont finalement modifié le plafond hier soir pour prévoir que l'intégralité du montant prévu serait affectée à l'Agence.

Rémi Féraud rejoint ma propre interrogation : la généralisation du service national universel est-elle pertinente au regard de son coût ? Le jeu en vaut-il la chandelle ?

Concernant l'opération Terre de Jeux 2024, il n'y a aucun élément budgétaire concrétisant l'engagement de l'État auprès des collectivités territoriales.

S'agissant du plan de relance, même si ces crédits ne seront sans doute pas suffisants au regard du contexte sanitaire, les 67 millions d'euros inscrits correspondent à une aide ponctuelle : 16 millions d'euros sont consacrés aux projets sportifs fédéraux ; 20 millions d'euros sont fléchés vers l'emploi sportif ; 6 millions vers les formations et 25 millions d'euros vers les équipements sportifs.

M. Marc Laménie. - Je déplore que les départements ne soient pas associés à la répartition des subventions attribuées par le FDVA. Une fois de plus, les collectivités n'ont pas voix au chapitre. Quelles pistes pourrions-nous avoir pour qu'il en soit autrement ?

Les petites associations bénéficiaient d'un ou de deux contrats aidés. Quid de ces contrats de nature à développer la vie associative ?

M. Gérard Longuet. - Je remercie notre rapporteur spécial d'avoir traité ce sujet rapidement et brillamment. Pour quelles raisons le coût du SNU est-il passé de 1 500 à 2 200 euros par jeune ? Quels sont les partenaires prestataires qui en bénéficient ?

Dans le cadre du plan de relance, les clubs sportifs professionnels sont-ils traités comme des entreprises ou comme des clubs sportifs ?

M. Didier Rambaud. - Je veux vous faire part de mes inquiétudes concernant le devenir du sport. S'il y a bien un secteur qui sera durement impacté par la crise sanitaire, c'est bien celui du sport.

Comme l'a dit Jean-François Husson, se pose un problème de modèle économique. Dans les prochains mois, la disparition de quelques clubs de football ne me surprendrait pas. On voit les conséquences de la baisse des droits télévisés, qui représentent jusqu'à 60 % des recettes de certains clubs. De même, je ne sais dans quelles conditions les salles de sport vont pouvoir rouvrir. Concernant les clubs de sport amateur, on constate une chute du nombre de licenciés, ainsi que des recettes de parrainage.

Pour ma part, je me réjouis de la nouvelle mission du FDVA : aujourd'hui, contrairement à ce que l'on peut penser, un plus grand nombre de clubs sportifs peuvent bénéficier de ces crédits.

M. Emmanuel Capus. - Quel est l'impact financier de la crise du covid sur les finances des clubs, avec la baisse des droits télévisés pour la Ligue 1 et la disparition quasi totale du public aux événements ? Les crédits prévus par le plan de relance suffiront-ils à éviter des faillites ?

M. Patrice Joly. - Le service national universel a été mis en oeuvre avec l'objectif de développer la culture d'appartenance à une communauté nationale, une communauté de valeurs républicaines. L'assassinat de Samuel Paty témoigne de l'importance et de l'urgence du sujet. Toutefois, ce dispositif ne semble pas avoir été correctement défini : on raisonne en termes de dizaines de milliers de jeunes alors qu'il faudrait raisonner en termes de centaines de milliers de jeunes. Au regard des moyens aujourd'hui déployés par le Gouvernement, ne vaudrait-il pas mieux renoncer à ce dispositif si l'on ne peut pas atteindre les objectifs annoncés ? Les crédits alloués pourraient permettre de soutenir le mouvement associatif, qui en a besoin dans la période actuelle.

M. Vincent Capo-Canellas. - À lire et entendre certaines formulations incluant ou non les olympiades, on finit par se demander si, en réalité, les crédits du mouvement sportif augmentent. La parole de l'État ne semble pas respectée dans l'engagement auprès des collectivités locales pour ce qui concerne l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques. Les décisions du comité d'organisation des jeux Olympiques (COJO) ne cessent de fluctuer. À moins de quatre ans des Jeux, les choses ne sont toujours pas stabilisées. Alors que les budgets prévisionnels des collectivités ont été élaborés en fonction des engagements initiaux de l'État et de la localisation de certaines épreuves, celles-ci vont se retrouver avec un retour moindre, ce qui va finir par poser des difficultés, notamment lorsqu'il s'agira d'actualiser les coûts.

Mme Frédérique Espagnac. - Je partage l'inquiétude de mes collègues quant au devenir des clubs professionnels, avec des conséquences économiques sur les territoires. Le tissu associatif est indispensable pour préserver le « bien vivre ensemble » et le lien humain dont nous avons tous besoin aujourd'hui, et plus que jamais, après l'assassinat de la semaine dernière. Comment accompagner les associations sportives ? Nous pouvons en effet nous demander s'il ne serait pas plus utile de réorienter les crédits dévolus au service national universel vers le monde associatif.

M. Claude Raynal, président. - Notre collègue Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis de la commission de la culture, nous a rejoints.

M. Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. - Permettez-moi de faire quelques observations, en espérant éviter des redites avec le rapporteur spécial.

Je déplore un nouveau changement de périmètre avec l'ajout du plan de relance, ce qui rend l'analyse comparative complexe. Au cours de ces dix dernières années, les changements ont été nombreux.

Ce budget apporte une réponse à un monde qui souffre, voire qui est à genoux économiquement. Je pense notamment au sport associatif, dont la spécificité n'est jamais véritablement prise en compte par Bercy. La baisse du nombre de licenciés en un an est comprise entre -25 % ou -30 %, ce qui correspond à une diminution des recettes de l'ordre de 200 millions d'euros au moins pour le tissu associatif local, sans parler de la suppression des événements, du retrait d'un certain nombre de partenaires privés et de sponsors et peut-être demain d'un retrait de certaines collectivités locales.

La réponse apportée est-elle suffisante ? L'Agence nationale du sport est aujourd'hui l'organisme déterminant en matière de politique sportive, plus que le ministère lui-même. Les crédits de l'agence sortent renforcés de 10 millions d'euros supplémentaires obtenus à la suite du débat législatif à l'Assemblée nationale mais les besoins estimés pour l'Agence nationale du sport se chiffraient, dans une situation normale, à 400 millions d'euros. Nous verrons si le Sénat pourra lever le curseur.

Enfin, l'État ne cesse de dire qu'il a apporté 3 milliards d'euros au secteur sportif pendant la crise sanitaire. En réalité, seul le sport professionnel de haut niveau a été concerné au travers du chômage partiel et des exonérations fiscales et sociales.

Vous aurez noté la différence de traitement très marquée dans le plan de relance entre la culture et le sport : 2 milliards d'euros d'un côté, contre 112 millions d'euros de l'autre.

Je me félicite du lancement d'une réflexion sur un « pass » sport en France.

Enfin, le transfert des conseillers techniques sportifs (CTS) vers les fédérations ou les collectivités, qui faisait polémique depuis trois ans, a été suspendu par la ministre chargée des sports, mais, dans la réalité, il ne faut pas mettre de côté que le nombre de CTS est passé de 1 529 à 1 481.

M. Éric Jeansannetas, rapporteur spécial. - Je me réjouis moi aussi de l'existence du FDVA, qui a permis à de petites associations de prétendre aux crédits.

Selon l'administration, le passage d'un coût par jeune en service national universel de 1 500 euros à 2 200 euros tient notamment à la consolidation des coûts du dispositif - personnels mis à disposition par d'autres ministères, coûts informatiques, de communication, etc. Aurons-nous les moyens de généraliser ce dispositif pour une classe d'âge de 800 000 jeunes ? La question est clairement posée, même si les événements récents témoignent de l'importance de « faire nation ».

Sur le plan de relance en direction du sport, les crédits de paiement pour 2021 s'établissent à 67 millions d'euros. Les clubs professionnels ne sont pas concernés. Pour parler d'un sujet que je connais, le rugby, les clubs PRO D2 vont beaucoup moins souffrir que les clubs de Top 14, eu égard au niveau de rémunération notamment. Pour ce qui concerne le football, des clubs vont avoir des difficultés, surtout si les droits télévisés sont revus à la baisse. Cependant, vous l'avez peut-être lu dans la presse, certains joueurs professionnels ont accepté des baisses de rémunération importantes.

Concernant l'impact de la crise sanitaire, nous attendons avec impatience les conclusions des différentes directions nationales du contrôle de gestion (DNCG), qui contrôlent les comptes des clubs professionnels, pour avoir une image réelle de la situation.

Vincent Capo-Canellas a indiqué la difficulté dans laquelle nous sommes pour ce qui concerne les jeux Olympiques. La question de l'actualisation des coûts au printemps 2021 sera un sujet important pour les collectivités. Des interrogations demeurent quant au niveau des investissements.

Didier Rambaud a soulevé les difficultés rencontrées par les salles de sport, mais elles ne sont pas directement visées par le budget que nous examinons. Les associations sportives sont aujourd'hui à l'arrêt.

Marc Laménie, le plan de relance prévoit des dispositifs pour l'emploi, notamment le Fonjep, avec 7,2 millions d'euros de crédits de paiement en 2021. Les contrats aidés font partie de la mission « Travail et emploi ».

Je vous propose de réserver notre vote.

La commission décide de proposer au Sénat de réserver sa position sur les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

Audition de Mme Agnès Bénassy-Quéré, chef économiste de la direction générale du Trésor, MM. Éric Heyer, directeur du département analyse et prévision de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) et Jean-Luc Tavernier, directeur général de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), sur le thème « Quelles perspectives de reprise pour l'économie française ? »

M. Claude Raynal, président. - Nous recevons aujourd'hui Agnès Bénassy-Quéré, chef économiste de la direction générale du Trésor, Éric Heyer, directeur du département analyse et prévision de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), et Jean-Luc Tavernier, directeur général de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

Avant de leur donner la parole, j'aimerais les remercier d'avoir accepté de se rendre devant notre commission dans des délais contraints. Dans cette période économique particulièrement instable, il est intéressant de bénéficier de perspectives nous permettant d'orienter nos débats, d'autant plus que nous débuterons prochainement les discussions du projet de loi de finances pour 2021.

Si le confinement a provoqué une chute inédite du PIB au premier semestre, estimée à 19 % en France, le choc a été moins brutal qu'initialement envisagé et a été suivi d'une reprise plus rapide qu'escompté. Ainsi, d'après l'Insee, l'économie française évoluait en septembre 5 % en dessous de son niveau d'avant crise, contre 30 % en avril, au plus fort du confinement. Au cours des dernières semaines, le rebond de l'épidémie a toutefois conduit à la mise en place de nouvelles mesures de restriction susceptibles de provoquer une rechute de l'activité.

Sans plus tarder, je cède la parole à Jean-Luc Tavernier pour un bref propos liminaire sur le contexte macroéconomique de reprise de l'économie française.

M. Jean-Luc Tavernier, directeur général de l'Institut national de la statistique et des études économiques. - Merci pour votre invitation.

La dernière note de conjoncture que nous avons publiée date du 6 octobre 2020. Nous l'avons intitulée « une économie diminuée ». Vous l'avez rappelé, le creux du confinement a été moins accusé que prévu. La sortie du confinement a économiquement été très positive et le deuxième trimestre a présenté des résultats bien meilleurs que ceux escomptés. Pour autant, le 1er trimestre accuse une baisse de 5,9 % et le deuxième trimestre, une baisse de 13,8 %. Dans ce contexte, nos prévisions sont de + 16 % pour le 3ème trimestre et 0 % au 4ème trimestre.

Pour prévoir cette activité économique à court terme, nous avons mobilisé des enquêtes de conjoncture auprès des entreprises. La dernière en date met en avant le climat des affaires qui s'améliore depuis plusieurs mois. Cette amélioration s'est poursuivie au cours du mois de septembre et les soldes sur la production passée se redressent. En revanche, une enquête de conjoncture auprès des ménages a également été menée et met en lumière un déficit de confiance depuis la fin du confinement. Enfin, des données à haute fréquence ont été mobilisées, afin notamment de suivre les montants des transactions par carte bancaire que nous avons obtenus via le GIE carte bleue.

Le solde d'opinion sur la production récente continue de s'améliorer, marqué par une période de sortie du creux du confinement. En revanche, les perspectives personnelles sont à nouveau en déclin alors même qu'elles avaient atteint un point élevé au cours de l'été. Ces résultats ont été extraits des enquêtes réalisées au cours du mois de septembre. Les résultats de celles réalisées au cours du mois d'octobre devraient être publiés le 22 octobre et confirmeront très certainement cette tendance. En outre, les ménages sont de plus en plus nombreux à vouloir épargner davantage. Ce constat vaut pour toutes les catégories de ménages : tant les actifs que les retraités.

Après un fort rebond au 3ème trimestre, nous prévoyons, au vu du contexte, une croissance nulle pour le 4ème trimestre. Toutefois, les prévisions présentées ont été établies avant l'annonce des nouvelles restrictions sanitaires et notamment l'instauration de couvre-feu dans les métropoles. Cette prévision nous laisserait donc au dernier trimestre à 5 points de PIB en dessous du niveau d'activité atteint en 2019.

Au demeurant, les situations restent très contrastées en fonction des secteurs. Dans les secteurs durablement affectés, les services notamment, l'activité resterait inférieure de plus de 20 % au niveau d'avant crise. Pour l'industrie, la plupart des secteurs ont retrouvé leur niveau d'avant crise. Toutefois, l'industrie de l'aéronautique est particulièrement touchée par cette crise et se situe à plus de 30 % en dessous de son niveau d'avant crise. Pour les services, la situation est également contrastée. Les services immobiliers par exemple ont été très faiblement touchés tandis que les transports, l'hébergement et la restauration ont accusé de lourdes pertes.

Concernant l'emploi, une baisse de 700 000 emplois salariés est constatée au 1er semestre. Nos prévisions portent à croire que le niveau de l'emploi devrait remonter au cours du 3ème trimestre puis de nouveau baisser au 4ème trimestre. Au total, ce sont près de 800 000 emplois - non-salariés inclus - qui devraient disparaître en fin d'année. Cette donnée conduirait à une augmentation brutale du taux de chômage.

Concernant l'inflation, elle reste très faible. Cela aide à ce que le pouvoir d'achat des ménages ne souffre pas plus. La hausse des prestations sociales joue également un rôle majeur. Ainsi, la baisse du pouvoir d'achat des ménages serait limitée en fin d'année à 0,6 %. Enfin, si le revenu reste stable, l'épargne prend une part prépondérante par rapport à la consommation. Une étude du conseil d'analyse économique sur les données bancaires permet d'estimer que la moitié du surcroît d'épargne serait le fait du dernier décile, soit les 10 % des Français qui consomment le plus.

La prévision de croissance pour l'année est donc de - 9 %, avec des contributions négatives à la fois de la consommation, de l'investissement et du solde commercial. L'emploi serait également en baisse de 3 points et le pouvoir d'achat en baisse d'un point. La différence entre ces trois données démontre l'ampleur de l'intervention publique, le chômage partiel ayant réduit les suppressions d'emploi et les aides sociales ayant permis de contenir le pouvoir d'achat des ménages.

Mme Agnès Bénassy-Quéré, chef économiste de la direction générale du Trésor. - Sur une perspective longue, il est pertinent de s'intéresser aux précédentes crises financières de 1929 et de 2009. La comparaison permet de relever la grande réactivité des pouvoirs publics face à cette crise, avec une reprise rapide. Cela n'avait pas été le cas pour la crise de 1929 par exemple : il avait alors fallu attendre 35 mois avant que le PIB ne remonte.

En 2020, le secteur public a absorbé l'essentiel du choc économique et financier. Notre estimation se base sur le résultat qui aurait dû être atteint en 2020 en temps normal, avec une progression de 1 % du PIB. Sur cette base, le choc est de 11 points de PIB en 2020 et c'est un choc qui affecte directement les entreprises. À cet égard, sans l'intervention de l'État, les entreprises auraient eu à subir un choc représentant 78 % de ces 11 % de PIB. Mais grâce aux différents dispositifs qui ont été déployés, nous estimons sur l'ensemble de l'année 2020 qu'environ 63 % du choc serait absorbé par les administrations publiques, ce qui se traduit par une hausse des déficits et de la dette. Le reste du choc se répartit entre les entreprises à 23 % et les ménages à 14 %.

Pour 2021-2022, le plan de relance aura pour principal objectif d'élever le niveau du PIB par des mesures de soutien de la demande. L'impact des mesures d'offre est quant à lui plus lent à se dessiner dans le temps. Avec le modèle macroéconomique, l'impact en 2021 serait de l'ordre de 1,3 point de PIB supplémentaire. Un rebond naturel est attendu, mais aurait été plus faible en l'absence de plan de relance. Par ailleurs, le projet de loi de finances pour 2021 prévoit un regain de restrictions à l'automne 2020 et début 2021. Ces restrictions ont un impact direct sur l'activité de certains secteurs et un impact indirect avec une croissance de l'épargne. Les revenus d'activité devraient toutefois de nouveau augmenter à mesure que les personnes sans emploi reprennent une activité.

Concernant la consommation, l'hypothèse de départ est que des incertitudes sanitaires demeureront en 2021 sur le marché du travail. En conséquence, une hausse du chômage entraînerait mécaniquement une hausse du taux d'épargne qui elle-même entraînerait une baisse de la consommation. Pour autant, l'investissement des entreprises non financières devrait progresser, en réaction à l'évolution de la valeur ajoutée, marquée par un rebond prononcé qui s'explique par un redressement des marges des entreprises grâce aux différents plans de soutien et à la baisse des impôts de production notamment. L'année 2021 permettra également aux entreprises de finir d'ajuster leur niveau d'emploi.

Le niveau de l'emploi devrait poursuivre sa croissance en 2022, sous l'effet du rebond de l'activité et de la relance. Nos estimations portent à croire qu'à fin 2021, 50 % des emplois supprimés en 2020 seraient recréés. Enfin, la contribution du commerce extérieur est fortement négative et les prévisions pour 2021 n'invitent pas à l'optimisme que ce soit pour les exportations, le tourisme ou encore l'aéronautique.

M. Éric Heyer, directeur du département analyse et prévision de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE). - J'irai assez vite, dans la mesure où un certain nombre de points ont déjà été développés. À ce titre, les données présentées ont pour référence la situation sanitaire au 9 octobre, partout dans le monde. Elles n'intègrent donc pas les nouvelles mesures annoncées par le gouvernement français ni ce qui a été annoncé dans d'autres pays comme en Irlande ou au Pays de Galles. Au demeurant, les scénarios envisagés prévoient un durcissement des contraintes sanitaires sur certains secteurs tels que l'hôtellerie ou la restauration.

Globalement, les restrictions sanitaires vont se durcir, mais nous considérons qu'elles seront levées d'ici la fin de l'année 2021, ce qui permettra un retour à la normale du contexte sanitaire. Aussi, il est important de déterminer l'impact des plans de relance à l'horizon 2021. L'hypothèse forte de notre prévision est que les montants annoncés seront effectivement dépensés. Cette hypothèse a été retenue pour tous les pays sauf pour la France, où un travail plus précis sur le rythme de décaissement a été réalisé.

Au 1er semestre 2020, la récession mondiale est d'une ampleur inédite avec une forte hétérogénéité géographique liée à l'intensité des mesures, aux poids des secteurs perdants dans l'économie et aux mesures d'urgence. Pour ces dernières, les montants alloués pour compenser les coûts sanitaires ont été plus faibles en France que dans les autres pays. À la fin du semestre, l'estimation réalisée indique que, sur les 116 milliards d'euros de pertes de revenus au cours du 1er semestre, les finances publiques en ont absorbé 55 %, soit 63 milliards d'euros. Les entreprises ont assumé 51 milliards d'euros de pertes et les ménages une part infime. Les ménages ont donc été épargnés par les mesures prises.

Pour autant, dans d'autres pays comme au Royaume-Uni, les pouvoirs publics ont pratiquement absorbé l'intégralité du coût, en protégeant davantage les entreprises. En Allemagne, les ménages ont même gagné en revenu à la fin du 1er semestre 2020, en comparaison avec la même période en 2019. Pour l'Espagne et l'Italie, la répartition de la charge est sensiblement équivalente à celle de la France.

Une forte épargne s'est constituée durant la crise sanitaire. Cette épargne « Covid » représente près de 8 points de revenu disponible des ménages et s'élève à 62 milliards d'euros en France et à 89 milliards d'euros au Royaume-Uni. En conséquence, la nature du rebond attendu en 2021 dépend fortement des secteurs où sera réinvestie cette épargne accumulée en 2020 par les ménages.

À l'échelle mondiale, les prévisions tablent sur une baisse de l'activité mondiale de près de 10 % à la fin de l'année, avant une reprise progressive en 2021 et un retour en fin d'année à une activité identique à celle de fin 2019. À cet égard, il est à souligner qu'un retour au niveau de 2019 ne signifie pas que nous aurons résorbé la crise, mais plutôt, et surtout, que nous aurons perdu deux années entières de croissance. En effet, les perspectives de croissance mondiale à fin 2019 se situaient aux alentours de 3 % par an. En conséquence, si la situation à fin 2021 revient au niveau de celle de fin 2019, en réalité, ce serait toujours 6 points de PIB qui seraient encore manquants malgré le rebond constaté, les plans de relance et les soutiens monétaires.

Dans le détail, nous tentons d'intégrer les effets multiplicateurs des mesures de relance et de soutien, qui varient selon les instruments portant sur :

- l'offre, avec des multiplicateurs plus faibles à court terme, mais en hausse à moyen et long terme ;

- la demande, avec des multiplicateurs élevés à court terme, mais baissant rapidement dans le temps ;

- l'investissement, avec des multiplicateurs élevés et durables dans le temps.

Ces trois mesures doivent être distinguées par ailleurs selon qu'elles ciblent ou non les agents souffrant de la crise sanitaire. Lorsqu'elles sont ciblées, les multiplicateurs sont plus élevés. Typiquement, la baisse des impôts de production n'est pas une mesure ciblée sur les entreprises fragilisées par la crise. Ce ne sont pas les entreprises souffrant de la crise sanitaire qui en profiteront prioritairement. Le gain généré a une portée générale.

À fin 2021, très peu de pays auront retrouvé leur niveau de fin 2019. En conséquence, des destructions d'emplois sont à prévoir. Sur ce point, nous avons des ordres de grandeur similaires à ceux de l'INSEE avec 750 000 destructions d'emplois salariés à fin 2020 et 840 000 destructions d'emplois au total en intégrant les non-salariés. De plus, les créations d'emploi arrêtées à fin 2021 ne permettront pas de retrouver le niveau d'emploi de fin 2019 puisqu'entre 250 000 et 300 000 emplois seraient encore manquants. Aux États-Unis, près de 2 millions d'emplois seraient manquants mais, en tenant compte des différences de taille entre les deux économies, l'ordre de grandeur est similaire. Concernant le taux de chômage, il est estimé à 11 % à la fin de l'année 2020 et devrait se stabiliser à 9,7 % à fin 2021.

Enfin, concernant la dette, nous pensons qu'elle se stabilisera aux alentours de 114 % du PIB avec un déficit qui, fin 2021, serait de 6,2 % du PIB.

M. Claude Raynal, président. - Je vous remercie pour cet exercice de synthèse collectif. Il est intéressant de remarquer que vos trois exposés sont concordants alors qu'habituellement, une telle table ronde aurait nourri moult divergences de points de vue. En l'occurrence, les divergences sont faibles, ce qui est rassurant pour le citoyen.

Ma question porte sur l'épargne accumulée depuis le confinement. À votre avis, quelles politiques publiques pourraient accélérer la réintroduction de ce surcroît d'épargne au sein de l'économie ?

Par ailleurs, j'observe que cette « surépargne » se concentre dans les déciles les plus élevés. Pour les premiers déciles, la problématique est différente : il n'y a pas d'épargne et il y aurait donc un intérêt à soutenir la demande. Comment améliorer la consommation des personnes aux revenus les plus faibles, tout en remettant dans le circuit économique le surcroît d'épargne des déciles les plus élevés ?

Si concilier ces deux objectifs me paraît déterminant, il me semble que le plan de relance n'en tient pas compte. Souvent, les ministres répondent que le mécanisme de chômage partiel constitue la politique publique de soutien de la demande. Toutefois, cette mesure ne cible pas les revenus les plus bas. Est-ce que c'est un sujet sur lequel vous travaillez et sur lequel vous êtes en mesure de nous apporter des pistes ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - À titre personnel, je considère que cette hausse de l'épargne en période de crise est le reflet d'un véritable manque de confiance des Français envers les institutions ; manque de confiance qui les a toujours caractérisés.

J'en viens à mes questions.

La direction générale du Trésor considère que les entreprises ne supporteront que 23 % du coût de la crise à l'issue de l'exercice 2020 grâce aux mesures de soutien mises en place, contre 41 % selon l'OFCE. Comment expliquer un tel écart ?

Par ailleurs, je constate que les montants des plans de relance en France et en Allemagne sont assez comparables, mais que les calendriers de mise en oeuvre sont sensiblement différents. D'après le projet de budget allemand, les décaissements s'élèveront à 3,6 % du PIB en 2020-2021, contre seulement 1,8 % du PIB en France. Le plan de relance français n'est-il pas trop tardif pour soutenir la reprise au moment opportun ?

En outre, le Gouvernement considère que la crise se traduira par une dégradation durable du potentiel de production de l'économie française, estimée à plus de 2 points de PIB en 2021. Le FMI considère même que la crise pèsera sur la croissance potentielle française, à hauteur de 0,3 point. Quel regard portez-vous sur l'effet durable de la crise sur le niveau et la croissance du potentiel de production de l'économie française, qui joue un rôle crucial dans le calcul du déficit structurel ?

Enfin, vous avez tous évoqué des éléments comparatifs européens. Mais les taux de croissance des différents pays européens sont difficiles à comparer car les instituts statistiques nationaux n'ont pas comptabilisé de la même façon la contribution des services publics à la croissance pendant le confinement. Pouvez-vous nous indiquer si le Gouvernement a retenu la même convention que l'Insee pour établir sa prévision de croissance ?

M. Jean Bizet. - Concernant la réactivité au niveau communautaire, nous pouvons nous réjouir de la prise de conscience du phénomène et des nouvelles lignes budgétaires mises en oeuvre. Avez-vous anticipé le décaissement des fonds communautaires pour établir le coût du plan de relance français ?

Par ailleurs, concernant la réactivité au niveau national, tant au niveau de la France que de l'Allemagne, nous constatons que le différentiel entre nos deux économies à la fin de cette pandémie va s'accroître. En ce qui concerne les aides d'État, d'emblée l'Allemagne a préempté la totalité de l'aide à laquelle elle avait droit. De plus, les Allemands n'ont pas eu d'états d'âme lorsqu'ils ont modifié les prix de l'énergie. Enfin, au niveau agricole et agroalimentaire, il est bien évident que le verdissement est une impérieuse nécessité. Mais là encore, la vision française et la vision des États membres ne sont pas les mêmes. Ce verdissement se traduira donc en France par une décroissance.

M. Emmanuel Capus. - Je me concentrerai sur deux questions relatives au travail et à l'emploi, la première sur l'activité partielle et la seconde sur les mesures d'aide à l'embauche.

Concernant l'activité partielle, nous avons salué le recours à ce dispositif pour les secteurs les plus en difficulté. La question que je me pose est celle de la limite au recours au dispositif d'activité partielle et aux dangers auxquels nous nous exposerions en cas de recours trop important sur une trop longue période. Est-ce que ce dispositif doit vraiment être pérenne, compte tenu de son coût pour les finances publiques et du risque éventuel de créer des entreprises qui ne survivent que grâce aux aides publiques ? Nous constatons en effet que les tribunaux de commerce sont vides et que les mandataires judiciaires ont une activité très réduite. Or, il est fort à parier qu'un certain nombre d'entreprises aujourd'hui sous perfusion publique auraient naturellement disparu en l'absence de cette crise sanitaire. Mais j'entends aussi parfaitement le fait qu'arrêter ce dispositif entraînerait la disparition d'entreprises qui sont viables. Pour résumer : y a-t-il une limite au recours à l'activité partielle et est-ce que nos voisins européens proposent le même dispositif de chômage partiel ?

Ma deuxième question porte sur les dispositifs d'aide à l'embauche. Nous avons choisi de recourir à l'aide à l'embauche des jeunes de moins de 26 pour les CDD et CDI d'au moins trois mois. Est-ce que cette palette d'outils vous semble pertinente ? Ces mêmes outils ont-ils été utilisés par d'autres pays européens ? Des dispositifs alternatifs sont-ils envisageables ? Je sais que le Sénat souhaitait par exemple mettre en place un dispositif d'aide à l'embauche de tous les salariés peu qualifiés, sans distinction d'âge. Cependant, ce n'est pas ce choix qui a été effectué par le Gouvernement.

Mme Christine Lavarde. - J'ai été assez surprise de l'emploi du terme d'épargne de précaution par Agnès Bénassy-Quéré. À mon sens, il s'agit plutôt d'épargne contrainte, d'autant plus que l'INSEE démontre bien que 50 % de cette épargne est concentrée au sein du dernier décile. Or, si ce décile n'a pas consommé, c'est bien parce qu'il en a été empêché du fait des restrictions sanitaires. Aussi, dans le cadre du PLFR n°3, j'avais déposé un certain nombre d'amendements votés par le Sénat visant à mobiliser cette épargne contrainte de manière qu'elle soit injectée dans les entreprises pour relancer l'économie. Ces amendements n'ont toutefois pas résisté à la commission mixte paritaire. Que pensez-vous que cette stratégie de l'État, qui préfère s'endetter à des taux faibles plutôt que de mobiliser l'épargne des ménages ?

M. Jérôme Bascher. - Un aspect a été éludé dans ces présentations. Cet aspect porte sur la partie financière. Mme Agnès Bénassy-Quéré a indiqué que le monde financier se portait très bien et que la crise actuelle est une crise d'économie réelle. Or je m'inquiète d'une crise financière à venir. Le contexte actuel est marqué par des taux souverains à 0 % et parfois même négatifs pour les OAT. De plus, vous prévoyez une inflation à 0,7 % et les marchés actions ne semblent pas se porter au mieux avec des perspectives moroses à court terme.

Par ailleurs, les prévisions de l'OFCE mettent en lumière le fait que les secteurs qui seront le plus touchés dans les deux années à venir sont ceux où la France est historiquement performante. À ce titre, n'y a-t-il pas des mesures spécifiques à prendre sur ces secteurs afin de favoriser un plan de relance qui ne repose pas uniquement sur l'introduction massive de liquidités sur le marché ?

M. Vincent Éblé. - Merci à nos trois interlocuteurs. Ces tables rondes sont toujours passionnantes et stimulantes pour aller au-delà des débats habituels sur les enjeux budgétaires.

J'ai, comme beaucoup d'entre vous, une question sur cette épargne contrainte que les ménages ont constituée du fait de la crise. Disposons-nous d'une analyse précise sur la façon dont cette épargne se répartit ? Y a-t-il des effets de thésaurisation par exemple au niveau du système financier ? Qu'en est-il de la situation des banques ?

Une fraction de notre économie est actuellement inutilisée et l'objectif de relance nécessite la mobilisation de cette épargne dormante. Quel dispositif doit être déployé pour mobiliser cette épargne et la mettre au service de la relance économique ?

Mme Sophie Taillé-Polian. - Plusieurs questions se posent dans le cadre de ce plan de relance et du projet de loi de finances, tant pour les entreprises que pour les ménages. Or, dans les analyses proposées, les ménages sont appréhendés de façon très générale et un seul graphique détaille les évolutions par décile, pour préciser que l'épargne forcée est principalement localisée dans les ménages aux revenus les plus élevés. À cet égard, il est à noter que pour les deux premiers déciles, l'épargne forcée est négative. Est-ce à dire qu'un endettement s'opère pour ces deux déciles ? Lorsque vous parlez des « restes à charge » du coût de la crise pour les ménages, avons-nous une idée de ses modalités de répartition ? Lorsque vous évoquez une diminution du pouvoir d'achat de 0,6 % pour les ménages, de quelle façon se répartit cette baisse ?

Enfin, se pose également la question des emplois. Vous avez précisé le nombre d'emplois non-salariés perdus pour 2020, mais pas pour 2021. Avez-vous une estimation du nombre d'emplois non-salariés qui seront perdus en 2021 ?

M. Patrice Joly. - Nous sommes réunis pour cette table ronde dont la thématique est la suivante : « Quelles perspectives pour l'économie française ? » C'est une approche macroéconomique qui ne répond pas à la question de la diversité des situations. Ma question est donc la suivante : quelle perspective pour les différentes catégories d'acteurs économiques français ? Vous avez en partie répondu dans vos interventions sur les entreprises en évoquant des évolutions différenciées selon les secteurs d'activité. Néanmoins, comment envisagez-vous la distinction au sein des ménages et comment éviter la fameuse « reprise en K » que l'on nous annonce ?

Par ailleurs, du point de vue territorial, les dispositifs de soutien à l'égard des ménages - notamment le chômage partiel - ont été efficaces. Cependant, dans certains territoires, de nombreux travailleurs indépendants n'ont pas accès à ce dispositif. Je pense en particulier aux territoires ruraux où le nombre d'indépendants est élevé (agriculteurs, commerçants, artisans...). Aussi, cette exclusion du principal dispositif d'aide ne risque-t-elle pas d'aggraver plus encore la paupérisation de ces territoires ?

M. Gérard Longuet. - Naturellement, je remercie les trois intervenants ainsi que les institutions qu'ils représentent et qui sont extrêmement vivantes, riches et convergentes, ce qui est rassurant. Ce caractère rassurant dément d'ailleurs la célèbre formule de Winston Churchill : « Lorsque j'interroge 10 économistes, il y a en général 11 avis parce que M. Keynes en a deux. »

Une politique de l'offre pour un homme de droite est très appréciable. Cependant, nous ne pouvons pas gérer une politique de l'offre et avoir en parallèle des secteurs majeurs qui sont soumis à de multitudes d'interrogations. C'est le cas pour l'aéronautique, l'automobile, l'énergie ou encore l'agroalimentaire. De même, le tourisme, et dans son sillage, les transports et le luxe connaissent de graves perturbations. C'est la raison pour laquelle votre étalement dans le temps de l'effet de relance par l'offre devrait se doubler d'une réflexion sur les composantes de cette offre dans ces secteurs exposés. J'ajoute enfin que la solution des infrastructures est désormais extrêmement difficile à utiliser dans notre pays, tant la durée de gestation d'un projet d'infrastructure est longue. En partant de ces constats, quelle est la compatibilité entre une politique de l'offre de court terme et la diminution des impôts dits de production ? Le fait est qu'en cas d'interrogations sectorielles majeures, le risque est de ne pas atteindre l'objectif fixé.

Par ailleurs, qu'en est-il de l'inflation ? En effet, l'inflation semble ne porter que sur les actifs mobiliers et immobiliers. Envisagez-vous, à un moment ou à un autre, un retour de l'inflation monétaire classique ?

M. Philippe Dominati. - Ma question concerne les prévisions. Dans les projections réalisées, à aucun moment n'est établie une trajectoire différente en fonction des négociations sur le Brexit par exemple. J'en déduis que la conclusion d'un accord avec nos partenaires anglais n'aurait aucune influence sur l'économie de la France dans les années à venir.

Par ailleurs, quelle est votre appréciation sur les dirigeants allemands, qui ont baissé exceptionnellement la TVA de deux points jusqu'au 31 décembre 2020 ? Cette solution a totalement été rejetée par la France au motif que la consommation n'avait pas besoin de stimulant. Or il apparaît que la consommation faiblit et que l'épargne croît. De plus, la baisse de la TVA constitue en réalité une mesure conjoncturelle forte qui profite à tous les consommateurs. Ce n'est pas une baisse d'impôt catégorielle à l'égard des industriels par exemple ; la TVA constituant l'impôt le plus général en France.

M. Jean-Michel Arnaud. - J'ai pris note que les trois études présentées intégraient des restrictions sanitaires, mais pas de nouvelles mesures de confinement généralisé. Il s'avère qu'une grande partie de nos métropoles sont aujourd'hui en couvre-feu et que ce dispositif devrait se généraliser dans les jours ou semaines qui suivent. Aussi, je voulais savoir si vous aviez intégré sur le territoire national les conséquences que pourrait avoir un nouveau confinement généralisé ? Dans l'affirmative avez-vous réalisé un travail d'analyse infra-territorial pour comparer l'impact selon les régions ?

M. Jean-Marie Mizzon. - Je remercie nos trois intervenants pour la clarté de leurs interventions.

Je ne sais pas si la mienne sera hors sujet. Je constate qu'en France, le montant total des factures impayées s'élève à 12 milliards d'euros. Dans le même temps, de nombreuses entreprises sont en faillite au quotidien. Est-ce qu'il est plus difficile de redonner confiance aux consommateurs pour qu'ils investissent leur épargne que de faire respecter la loi pour que les impayés soient effectivement payés ?

M. Jean-Luc Tavernier. - Concernant la répartition par décile, vous devez comprendre que nous ne disposons pas d'enquêtes trimestrielles et encore moins mensuelles qui interrogeraient les personnes sur leurs revenus. Aussi, notre appareil statistique, pour analyser les revenus, repose essentiellement sur les déclarations administratives et au premier chef sur les déclarations fiscales ; déclarations qui, mécaniquement, sont obtenues de façon décalée dans le temps. Je ne suis donc pas en mesure de vous indiquer comment ont été touchés les différents déciles de ménages. Au demeurant, chacune de nos publications précise de façon explicite que la moyenne cache forcément des hétérogénéités. La seule possibilité serait de mobiliser des données bancaires en temps réel, ce qui commence d'ailleurs à être effectué. En complément, nous avons mené une enquête qualitative au mois de juin sur un panel de 2 000 ménages. Sur cette base, 20 % ont affirmé avoir constaté une dégradation de leur pouvoir d'achat durant la période du confinement sans qu'il soit toutefois possible d'en identifier le décile. Cependant, il n'est pas difficile d'estimer que ces dégradations concernent en priorité les revenus les plus faibles. Enfin, un pan du travail est totalement éludé par ces études : le travail dissimulé. Ce dernier a été considérablement impacté par le confinement, mais aucune donnée statistique ne peut être établie du fait de son caractère informel.

S'agissant de l'épargne, les ménages ont épargné de façon plus importante principalement du fait que de nombreuses dépenses ont été empêchées. Les déciles inférieurs ont été peu concernés, une partie considérable de leurs revenus étant consommée par des charges fixes. Les déciles les plus hauts ont épargné davantage, car ils ne pouvaient plus dépenser d'argent dans les activités de loisirs, de culture ou de voyages qui ont toutes été suspendues durant le confinement. L'incertitude du contexte sanitaire n'encourage pas la dépense et les mesures d'incitations ne sont pas nombreuses face à ce constat.

De même, si les entreprises n'investissent plus aussi massivement, ce n'est pas à cause d'un manque de liquidité. Les entreprises, pour la même raison que les ménages, diffèrent leurs projets car le contexte est très incertain.

S'agissant des plans de relance des différents pays, je considère qu'il est préférable d'adopter une posture réservée à l'égard des comparaisons qui sont faites. En effet, en fonction des pays, les calendriers budgétaires et les méthodologies adoptées sont différents. De plus, des mesures de trésorerie sont parfois artificiellement intégrées.. L'Allemagne a par exemple communiqué sur des montants très élevés alors même que sa capacité à dépenser est assez faible.

S'agissant de la répartition géographique du choc, nous avons essayé de déterminer si les différences de structures avaient une influence selon les régions. Si, effectivement, les régions touristiques souffrent davantage, le choc du confinement est du même ordre de grandeur dans toutes les régions. La croissance annuelle devrait donc être globalement homogène dans toutes les régions même s'il peut y avoir des contrastes pour les régions dont l'activité est principalement saisonnière.

Pour la TVA allemande, le choix a effectivement surpris les observateurs. En France, il a été considéré que le bien matériel le plus durable dont le calendrier de consommation est le plus malléable, c'est l'automobile. Pour cette raison, la France a instauré une mesure de prime à l'achat pour près de 200 000 immatriculations afin d'écouler les stocks des concessionnaires. Cette mesure a un meilleur rendement qu'une baisse généralisée de la TVA comme pratiquée en Allemagne.

M. Éric Heyer. - Les mesures de relance les plus efficaces sont les mesures ciblées. Or la TVA n'est pas ciblée sur les ménages en difficulté. De plus, elle ne permet pas de vérifier son utilisation par les entreprises notamment. Il est important d'adopter la logique : un instrument, un objectif. Aussi, pour l'exemple de la TVA, il n'est pas certain que l'économie générée soit réintroduite dans le circuit de la consommation. En ce sens, il n'est pas à écarter la possibilité pour les entreprises de s'en servir pour renforcer leurs marges. Pour ces raisons, je réitère la nécessité de mettre en place des mesures ciblées sur un objectif unique.

Concernant l'épargne, nous avons utilisé un modèle de microsimulation pour tenter de simuler la répartition par décile. Nous avons pu constater que, logiquement, l'épargne était plus importante pour les hauts revenus, à l'inverse des bas revenus. Toutefois, la simulation réalisée n'écarte pas l'existence d'une épargne contrainte même pour les déciles les plus bas, donc les revenus les plus faibles.

Concernant la politique de l'offre, il est important de déterminer si la politique est ciblée ou non et si elle s'inscrit dans une logique court-termiste ou long-termiste. À titre personnel, il me semble que le chaînon manquant du plan de relance concerne l'offre de court terme. Le plan de relance prévoit bien une mesure d'offre de long terme avec la baisse des impôts de production. Mais il va y avoir un choc à court terme, auquel le plan ne répond pas. Le plan de relance doit donc évoluer sur ce point afin d'éviter les faillites d'entreprises. En l'absence de telles mesures, nos simulations prévoient une hausse de 80 % des faillites d'entreprises par rapport à une situation économique normale. Une telle hausse aurait de plus pour conséquence la disparition de près de 160 000 emplois supplémentaires et les secteurs de services aux entreprises seraient particulièrement touchés.

L'activité partielle constitue un élément central. Mais elle permet de couvrir une partie seulement des coûts de l'entreprise, à savoir les coûts salariaux. Aussi, la crainte que des entreprises soient artificiellement maintenues en vie grâce au chômage partiel est infondée. Le chômage partiel, en réalité, ne couvre, en moyenne, que 20 % à 25 % des coûts d'une entreprise. Une entreprise en difficulté ne peut donc pas se maintenir uniquement grâce au chômage partiel, le reste des charges fixes n'étant pas assumé par l'État. Je ne crois donc pas que le chômage partiel influence de quelque façon la survie d'entreprises déjà en grandes difficultés. Le chômage partiel poursuit l'objectif de conserver le capital humain au sein des entreprises et de ce point de vue, il atteint son objectif.

Au demeurant, il est plus pertinent de se demander à quoi est utilisé le temps libéré par le chômage partiel. Il est important en effet de mobiliser ce temps en permettant aux salariés de se former massivement. Le but est d'anticiper la disparition de certains secteurs et de les former aux métiers d'avenir pour faciliter la transition de secteurs en perdition vers de nouveaux secteurs autrement plus porteurs. Cette prise en charge du coût salarial par l'État peut donc permettre de requalifier des salariés en vue de renforcer leur employabilité à court et long termes.

Mme Agnès Bénassy-Quéré. - Je suis d'accord sur le fait qu'un glissement de vocabulaire s'est peut-être opéré sur la notion d'épargne de précaution et celle d'épargne forcée - l'épargne accumulée durant la période de confinement étant essentiellement une épargne forcée. Par ailleurs, le travail du CAE se concentre sur la consommation. Durant le confinement, les déciles inférieurs de la distribution ont moins réduit leur consommation tout simplement parce que leur consommation est une consommation de nécessité sur laquelle ils ne disposent pas de marge de manoeuvre. Les déciles élevés ont pour leur part plus fortement épargné parce qu'ils ont été privés d'une partie de leur capacité de consommation. Le CAE démontre tout de même un rattrapage de consommation de la part des déciles les plus pauvres après le déconfinement. Il n'est donc pas étonnant de constater à la sortie du confinement que les déciles les plus élevés sont ressortis avec une plus forte épargne. Ce constat est d'autant plus vrai que, de manière générale, les déciles élevés ont une capacité d'épargne plus élevée. À cet égard, pour mesurer le différentiel du confinement, il aurait été pertinent de comparer l'écart d'épargne actuel avec la capacité d'épargne habituelle des déciles les plus élevés. Malheureusement, le CAE n'a pas réalisé une telle analyse.

Par ailleurs, la Banque de France précise que cette épargne est essentiellement liquide, avec une décollecte sur l'assurance-vie. De nombreux analystes estiment donc que cette épargne sera rapidement réinjectée dans le circuit économique à la sortie de la crise parce que les supports liquides perdent de leur valeur avec le temps du fait de l'inflation. L'enjeu est donc de proposer des produits d'épargne avec un rendement positif et sans risque majeur. C'est dans ce contexte que les fonds de prêts participatifs que nous allons mettre en place prennent toute leur importance. Ils permettront de canaliser une partie de cette épargne supplémentaire vers l'investissement en fonds propres des entreprises de manière à rétablir leur bilan et leur permettre soit de se maintenir, soit d'investir.

Pour soutenir la consommation, trois outils existent : le soutien aux revenus des déciles les plus bas, la baisse de la fiscalité et les bons d'achat ciblés.

Le plan de relance, outre l'activité partielle, prévoit des tickets restaurant pour les étudiants, une allocation de rentrée scolaire ou encore une hausse ponctuelle du niveau du RSA. Toutes ces mesures touchent les déciles les plus modestes. Or le CAE montre que la propension à consommer de la part de ces déciles, à court terme, n'est pas très élevée avec une élasticité établie à 0,15. Toutefois, il est important de prendre en compte le fait que ce soutien aux revenus des déciles les plus pauvres dépasse très largement le simple objectif de relance de la consommation. Cette population est très souvent endettée et peut très rapidement se retrouver acculée en cas de perte de revenus brutale.

Les objectifs du plan de relance doivent donc bien être distingués. Si l'objectif est de modifier les habitudes de consommation de la population, les mesures ne doivent pas être ponctuelles, mais s'inscrire durablement dans le temps. Par exemple, en Belgique, les « chèques verts » ne sont pas attribués aux seuls ménages modestes, mais à tous les salariés, incluant donc une bien plus large frange de la population. Au contraire, si le but est de relancer la consommation, les mesures doivent être très ciblées et pragmatiques et poursuivre un objectif d'effectivité immédiate. Enfin, si l'objectif est de soutenir les ménages pauvres, autant leur verser directement des liquidités plutôt que des « chèques verts » à l'utilité toute relative dans un contexte d'urgence.

Concernant la question de la TVA en Allemagne, il est très intéressant de constater que les prix n'ont pas baissé à la même hauteur que la baisse de TVA accordée, ce qui démontre bien l'efficacité relative de cette mesure et sa contradiction potentielle avec l'objectif recherché. De plus, une telle mesure, par son caractère limité dans le temps, provoquera un trou d'air dans la consommation à partir du mois de janvier 2021. Dans un contexte de crise et surtout d'incertitude sur la durée de cette dernière, cette décision apparaît comme dangereuse.

L'Allemagne a annoncé des chiffres très élevés pour son plan de relance et notamment en garanties. Cependant, les entreprises n'y souscrivent pas. Je reste toutefois surprise de leur évolution alors même que, quelques mois auparavant, la position allemande était plutôt réfractaire à un investissement public massif, jugé trop complexe à mettre en oeuvre à une échelle nationale. Cependant, il semble qu'ils se soient ravisés. Aussi, avant de juger la qualité et l'efficacité du plan de relance allemand, encore faut-il attendre de constater son déploiement effectif, en particulier pour l'investissement public.

Concernant la croissance potentielle, les avis sont divergents. Pour certains, toute période de crise entraîne mécaniquement une baisse de la croissance potentielle. Ce n'est pas toujours vrai, la crise de 1993 étant un exemple. En l'occurrence, il n'est pas possible d'affirmer aujourd'hui que la croissance potentielle diminuera. Nous savons cependant que la faiblesse de l'investissement actuel a nécessairement pour impact de diminuer la croissance potentielle à court terme. Cependant, une fois que cette crise sanitaire sera terminée et qu'un vaccin sera par exemple disponible, il est bien plus difficile de prévoir une baisse de la croissance potentielle. En effet, aucun élément ne permet de penser qu'une fois l'économie revenue à la normale, la croissance potentielle ne reprenne pas son cours.

Enfin, le verdissement est une transformation fondamentale de long terme. Savoir si une croissance verte conduit à plus ou moins de gains de productivité et d'emploi n'est pas évident et la question reste ouverte. Les débats sur la croissance potentielle ne font donc que débuter. L'impact du télétravail doit encore être déterminé pour savoir s'il augmente ou diminue la productivité lorsqu'il est pratiqué massivement.

M. Claude Raynal, président. - Je vous remercie tous pour vos réponses très complètes auxquelles nous sommes sensibles comme nous sommes sensibles au fait que vous ayez accepté dans un délai contraint de venir à cette audition.

La réunion est close à 12 h 55.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.