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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 8 décembre 2020

- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -

La réunion est ouverte à 9 heures.

Projet de loi organique relatif aux délais d'organisation des élections législatives et sénatoriales et projet de loi relatif aux délais d'organisation des élections municipales partielles et des élections des membres des commissions syndicales - Examen du rapport et des textes de la commission

M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons le rapport de Catherine Di Folco sur le projet de loi organique relatif aux délais d'organisation des élections législatives et sénatoriales partielles et sur le projet de loi relatif aux délais d'organisation des élections municipales partielles et des élections des membres des commissions syndicales.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Je salue nos collègues reliés à nous par visioconférence.

Deux projets de loi nous sont soumis pour reporter des élections partielles en raison de l'épidémie de covid-19 que nous connaissons depuis quelques mois. L'un, organique, concerne les élections législatives et sénatoriales ; l'autre porte sur les élections municipales et métropolitaines et, à titre subsidiaire, sur les commissions syndicales dans les sections de commune. Ces élections partielles auraient lieu dès que la situation sanitaire le permettra et, au plus tard, le 13 juin 2021.

Nous avons été saisis en urgence par le Gouvernement : ces deux textes doivent être promulgués avant la fin de l'année, notamment pour acter le report des élections législatives partielles dans la sixième circonscription du Pas-de-Calais. Le Sénat est appelé à délibérer seulement quatre jours après l'Assemblée nationale. Les conditions d'un débat serein sont donc loin d'être réunies.

Le Gouvernement s'est même abstenu d'étendre certaines dispositions aux collectivités d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie pour éviter de consulter les assemblées territoriales. Cette extension a néanmoins été opérée par les députés.

Face aux incertitudes liées à la covid-19, nous pouvons admettre la nécessité du report des élections partielles. Le code électoral prévoit, en effet, un délai de trois mois pour la tenue de ces scrutins, ce qui conduirait à organiser des élections pendant la seconde vague de l'épidémie.

Deux sièges sont vacants à l'Assemblée nationale : l'un dans la sixième circonscription du Pas-de-Calais, où l'élection partielle aurait dû se dérouler avant le 27 décembre 2020 ; l'autre dans la quinzième circonscription de Paris, où l'élection doit se dérouler avant le 20 février 2021.

À l'échelle locale, des élections municipales partielles doivent être organisées dans au moins 161 communes. L'étude d'impact faisait mention d'une soixantaine de communes. Le nombre d'élections « pendantes » augmente toutefois au fil des semaines, en fonction non seulement des décès et des démissions de conseillers municipaux, mais également du calendrier des contentieux. De nouvelles annulations sont d'ailleurs à prévoir dans les prochaines semaines.

Le Gouvernement souhaite donc allonger temporairement le délai d'organisation des scrutins partiels pour les élections municipales, les élections dans les arrondissements de Paris, Lyon et Marseille et les élections à la métropole de Lyon ; pour l'élection des membres des commissions syndicales dans les sections de commune ; et pour les élections législatives et sénatoriales.

La date du 13 juin 2021 est bien une date « butoir », comme le Gouvernement l'a confirmé lors de mes auditions : l'autorité administrative devra organiser les élections partielles le plus tôt possible, dès que la situation sanitaire le permettra. Le calendrier électoral pourra donc varier d'une circonscription à l'autre.

L'autorité administrative a d'ores et déjà décalé plusieurs élections partielles prévues d'ici à la fin de l'année 2020, malgré l'absence de texte - espérons qu'il n'y ait pas de recours contentieux ! - et en s'appuyant sur la théorie des circonstances exceptionnelles. Ce fut le cas dans la sixième circonscription du Pas-de-Calais et pour 26 élections municipales partielles. En revanche, plus ponctuellement, certains sous-préfets ont maintenu des élections partielles pendant le second confinement, notamment dans les départements de la Marne et du Tarn-et-Garonne.

Je rappelle que nous avons déjà reporté plusieurs scrutins en raison de la crise sanitaire, dont le second tour des élections municipales, les élections consulaires des Français de l'étranger et l'élection de six sénateurs représentant les Français établis hors de France. De même, certaines élections partielles ont été « gelées » pendant le premier confinement.

Saisi par la voie d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) de la loi d'urgence du 23 mars 2020, le Conseil constitutionnel a confirmé que l'impératif sanitaire pouvait justifier un report des élections.

Toutefois, si la situation sanitaire justifie le report des élections partielles, le cas échéant jusqu'au 13 juin 2021, cela n'est pas sans conséquence sur l'organisation des communes, notamment celles qui sont placées sous délégation spéciale. Ce ne sont alors plus les élus qui administrent !

De manière plus précise, deux situations d'inégale gravité peuvent se présenter.

Dans certaines communes de moins de 1 000 habitants, des élections partielles « complémentaires » sont nécessaires pour compléter le conseil municipal. C'est le cas de 101 communes sur les 161 soumises à élection partielle.

Dans les 60 communes restantes, une délégation spéciale a été mise en place, notamment lorsque l'élection a été définitivement annulée. Or les pouvoirs des délégations spéciales sont limités à la gestion des affaires courantes, ce qui peut soulever des difficultés pour faire face aux conséquences économiques et sociales de la crise sanitaire.

Le Conseil d'État a invité le Gouvernement à prendre en considération les conséquences du report des élections partielles sur le fonctionnement des conseils municipaux : seul un motif sanitaire « impérieux » peut justifier le report des scrutins dans les communes où une délégation spéciale a été installée. Il faudra y veiller pour chacune des communes concernées.

De jurisprudence constante, le report d'une élection doit respecter deux conditions : d'une part, le législateur doit définir avec suffisamment de précision le calendrier électoral et éviter ainsi tout risque d'incompétence négative ; d'autre part, le report d'une élection doit être exceptionnel et transitoire, mais aussi proportionné à l'objectif d'intérêt général.

Aussi, je vous propose d'introduire plusieurs garde-fous pour s'assurer que l'administration convoque ces scrutins dès que la situation sanitaire le permettra.

En premier lieu, il serait souhaitable de revenir plus rapidement au régime de droit commun : la possibilité de reporter les élections partielles pourrait s'appliquer aux vacances de sièges survenues avant le 16 février 2021, au lieu du 13 mars 2021, en cohérence avec la date de sortie de l'état d'urgence sanitaire.

Les vacances de sièges survenues entre le 17 février et le 13 mars 2021 seraient donc traitées dans les conditions prévues par le code électoral, une élection partielle devant être organisée dans un délai de trois mois.

En deuxième lieu, je vous propose de remplacer les « recommandations générales » du comité de scientifiques par des rapports circonstanciés des agences régionales de santé (ARS). Ces rapports seraient présentés tous les quinze jours jusqu'à la tenue du scrutin et seraient rendus publics.

Les ARS sont sur le terrain, alors que le comité de scientifiques voit la situation de plus haut. Si l'on veut que les élections partielles soient organisées dès que la situation sanitaire le permettra, un avis territorialisé, c'est-à-dire au plus près du terrain, me semble plus pertinent : nous aurons ainsi une photographie locale et précise de la situation dans les circonscriptions concernées.

En dernier lieu, je propose d'introduire une voie de recours spécifique pour que les électeurs puissent contester la décision de l'autorité administrative si celle-ci refusait de convoquer des élections partielles alors même que la situation sanitaire le permettrait.

L'autorité administrative disposerait ainsi d'un délai de quinze jours pour répondre à la requête de l'électeur, son silence valant rejet. L'électeur pourrait ensuite saisir le juge des référés, qui se prononcerait en quarante-huit heures sur la possibilité, ou non, d'organiser les élections partielles au regard de la situation sanitaire.

Enfin, je propose d'ajouter deux dispositifs destinés à sécuriser les conditions d'organisation de ces élections partielles en s'inspirant du dispositif mis en oeuvre pour le second tour des élections municipales de juin 2020.

Il s'agit, d'abord, de faire prendre en charge par l'État les équipements de protection à destination des électeurs et des membres des bureaux de vote.

Il s'agit, ensuite, outre la « double procuration » introduite par l'Assemblée nationale, de faciliter le recours aux procurations pour les personnes vulnérables. Ces dernières pourraient établir leur procuration depuis leur domicile, sans justificatif et sur une simple demande adressée aux autorités compétentes par voie postale, par téléphone ou, le cas échéant, par voie électronique. Ce dispositif ne s'appliquerait pas aux élections sénatoriales partielles, en raison de la spécificité de ce scrutin.

M. Didier Marie. - Je tiens à remercier Madame le rapporteur pour la présentation de ses conclusions, dont nous partageons l'esprit général.

Le dispositif proposé par le Gouvernement est bien tardif : la préfecture du Pas-de-Calais n'a annoncé, par mail aux différents candidats, que le 25 novembre dernier l'annulation des commissions de propagande qui devaient se tenir le 30 novembre. Quant à l'élection elle-même, elle n'a été annulée que le 3 décembre. On jongle avec la démocratie, ce qui pose quelques difficultés...

Un texte s'impose pour les élections législatives - il faut trouver des modalités de report des élections - et pour les élections municipales, puisqu'un certain nombre de recours sont en cours d'examen. En revanche, pour les élections sénatoriales, je rappelle qu'il n'y pas eu d'annulation à ce stade, même si une petite dizaine de recours sont pendants. Si, aujourd'hui même, un siège de sénateur devenait vacant, le délai de droit commun de trois mois pour organiser l'élection partielle nous conduirait au 8 mars prochain, soit au-delà de l'état d'urgence sanitaire.

Pour les élections législatives partielles, on ne peut pas prendre le risque d'attendre le délai limite du 13 juin 2021 pour l'organisation du premier tour et du 20 juin pour le second. Il faut raccourcir ces délais ! Nous avons proposé, par amendement, un dispositif légèrement différent de celui de Madame le rapporteur : au délai légal de trois mois pour organiser le scrutin, nous ajoutons un nouveau délai de trois mois. Ce système permet de convoquer les électeurs de la sixième circonscription du Pas-de-Calais le 6 février 2021, d'organiser un premier tour le 21 mars et un deuxième tour le 28 mars. Pour la quinzième circonscription de Paris, le décret de convocation serait pris au plus tard le 27 mars 2021, pour un premier tour le 9 mai et un deuxième tour le 16 mai.

Pour les élections municipales, nous souhaitons adopter le même dispositif, ce qui permettrait la tenue d'élections dans des délais raisonnables. On ne peut pas considérer, d'un côté, que nous pourrons élargir nos activités à compter du 15 décembre, retourner au restaurant le 20 janvier et que l'état d'urgence sanitaire sera levé le 16 février 2021 et, de l'autre, que nous ne pourrons en revanche pas aller voter !

Nous nous satisfaisons de l'amendement permettant la « double procuration », adopté par l'Assemblée nationale. Pour autant, il serait opportun, sans anticiper les résultats des travaux de la mission d'information de la commission des lois sur le vote par correspondance, d'expérimenter celui-ci. Nous avons déposé des amendements visant à conduire une expérimentation sur l'une des élections partielles, ce qui permettrait d'en tirer un certain nombre de conclusions et d'examiner la faisabilité de ce dispositif à plus grande échelle.

M. Alain Marc. - Je félicite notre collègue Catherine Di Folco pour son excellent travail.

Je suis très heureux que l'on « territorialise » l'avis scientifique qui sera pris en compte : ce sera celui de l'ARS et non celui du comité de scientifiques.

Dans mon département, il faut compléter le conseil municipal d'une commune de 250 habitants, dont le maire est décédé. Mais quels sont les pouvoirs du maire qui assure l'intérim ? Peut-il engager des dépenses importantes ? J'ai interrogé le sous-préfet, la préfète... C'est un problème latent, même si ce n'est pas au travers de ces projets de loi qu'on va le résoudre. La situation sanitaire de cette commune ne pose pourtant pas de difficulté particulière. Il faut donc de la proportionnalité et du « cousu main » en matière d'élections. D'où l'intérêt de prendre en compte l'avis de l'ARS et non celui du comité de scientifiques.

M. Philippe Bonnecarrère. - Madame le rapporteur, pourriez-vous me rappeler le champ exact de ces projets de loi ? S'agit-il uniquement du report d'élections partielles ou les textes concernent-ils aussi le report des élections départementales et régionales ?

M. François-Noël Buffet, président. - Il s'agit uniquement des élections partielles.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Un autre texte nous sera prochainement soumis pour le report des élections régionales et départementales.

M. Philippe Bonnecarrère. - L'avis du comité de scientifiques ou, dans vos propositions, des ARS me met mal à l'aise. Introduire de telles clauses de revoyure, c'est déjà s'engager sur la voie d'un report des scrutins.

S'agissant des élections départementales et régionales, un « double report » me paraît poser problème pour le fonctionnement de notre démocratie. Je reconnais que l'argument perd de sa pertinence dans le cas des élections partielles. Mais un problème de cohérence se posera peut-être : si l'on exige un avis scientifique ou médical pour les élections partielles, on va nous dire que, dans un souci de parallélisme des formes, il en faudra un pour le report des élections départementales et régionales, ce qui est beaucoup plus discutable.

L'avis scientifique pose également la question de la légitimité de celui-ci. Personne ne connaît le statut du comité de scientifiques et ne sait définir son niveau d'indépendance. En revanche, nous sommes certains que les ARS ne sont pas indépendantes : les directeurs sont nommés par l'exécutif. Je suis donc gêné que les ARS interviennent dans ce domaine, ce qui est renforcerait encore davantage les prérogatives de l'exécutif dans le déroulement des opérations.

Madame le rapporteur, le fait d'accepter de prévoir un avis du comité de scientifiques pour les élections partielles nous conduit-il ipso facto, par effet de parallélisme, à prévoir le même dispositif pour les élections départementales et régionales ? Si c'est le cas, l'exercice me paraît vraiment lourd de conséquences. Si vous considérez que les deux problématiques sont indépendantes, je n'ai rien à ajouter.

Mme Cécile Cukierman. - Je remercie Madame la rapporteur pour son rapport, préparé dans des conditions difficiles en raison des délais de transmission de ces deux projets de loi.

Je veux apporter quelques nuances. S'appuyer sur les ARS plutôt que sur le comité de scientifiques ne nous pose pas problème : nous aurons une visibilité plus territorialisée de la situation sanitaire. Cependant, je doute de la capacité des ARS à apprécier ce qu'est réellement une élection.

Une élection, c'est le jour du vote, mais également le temps de campagne nécessaire. Je pense notamment aux élections législatives partielles, qui n'attirent généralement pas les foules : ce n'est pas le jour du vote que le danger est le plus grave au vu du nombre de participants. Il faut néanmoins anticiper et laisser suffisamment de temps pour la campagne électorale.

Ce qui justifiera très certainement le report des élections régionales et départementales est non pas la sécurisation des électeurs le jour du scrutin, mais toute la période qui précède. À l'exception de quelques meetings pour les élections régionales, il s'agit surtout des campagnes de proximité.

Un certain nombre d'élus nous ont fait part de la nécessité d'éviter à tout prix la tenue d'élections partielles concomitamment aux élections régionales et départementales. Cela conduirait certaines communes à gérer des triples bureaux de vote ! Il ne faut non plus pas donner le sentiment que certaines parties du territoire seraient en élections permanentes du mois de mai au mois de juin 2020, ce qui n'est jamais bon en termes de participation.

Je conclus en indiquant que nous sommes d'accord avec les propositions de Madame la rapporteur.

Mme Marie Mercier. - Je félicite Madame le rapporteur pour la qualité de son travail et sa parfaite connaissance du sujet.

Pardonnez-moi, mais je suis plus suspicieuse quant au rôle de l'ARS. Pendant la crise sanitaire, dans ma région, on a pu observer une rétention d'informations ; on n'arrivait pas à obtenir les vrais chiffres à l'occasion des réunions avec le préfet et l'on finissait par les découvrir dans la presse. J'ai donc un doute concernant la lisibilité des préconisations de l'ARS pour l'organisation des élections partielles.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Ce qui est demandé aux ARS, ce n'est pas de formuler un avis, à la différence du comité de scientifiques, mais de donner des chiffres, des valeurs exactes. Sur cette base factuelle, le sous-préfet déterminera ensuite la possibilité d'organiser les élections partielles. Voyez le message du Président de la République lors sa dernière allocution télévisée : nous pourrons déconfiner le 15 décembre, en fonction d'un nombre précis de personnes admises en réanimation et d'une estimation chiffrée de la circulation du virus. Donc, pour répondre à plusieurs interrogations, on demande bien aux ARS de donner des chiffres.

Didier Marie, nous allons examiner les amendements déposés par votre groupe. Votre système de « trois mois plus trois mois » conduirait - vous l'avez expliqué vous-même - à organiser des élections au mois de mars 2021, et nous ne savons pas si la situation sanitaire le permettra. Nous ne serions pas en cohérence avec la volonté du Gouvernement de reporter les élections régionales et départementales qui devaient se tenir en mars prochain. Un texte nous sera prochainement présenté sur ces élections. Sur ce cas précis, l'avis du comité de scientifiques sera sans doute demandé.

Alain Marc, si vous faites référence à une commune de 200 habitants, même s'il manque quelques personnes en attendant les élections complémentaires, la vie du conseil municipal se déroule tout à fait normalement. Tant que la commune peut être administrée par ses élus, elle l'est de la même façon que si le conseil était au complet. La question se pose différemment pour une délégation spéciale car, dans ce cas, les pouvoirs de l'administration municipale sont considérablement réduits.

Concernant la réflexion de Cécile Cukierman, en effet, il n'est pas possible d'organiser trois scrutins en même temps. Le Gouvernement l'a confirmé lors de mes auditions.

Quand nous avons proposé d'avancer au 16 février 2021 la date « butoir » pour la sortie du dispositif dérogatoire, nous nous sommes posé la question d'avancer également d'un mois l'autre date « butoir », fixée le 13 juin. Mais des élections partielles devraient alors être organisées au milieu du mois de mai qui, comme vous le savez, compte de nombreux jours fériés. Cela dit, je le répète, le 13 juin est une date « butoir » ; nous avons la faculté d'organiser les élections bien avant, si la situation sanitaire le permet.

M. François-Noël Buffet, président. - Un mot d'explication sur le questionnement de Philippe Bonnecarrère : la différence avec le report des élections départementales et régionales, c'est que nous devrions avoir une date fixe, unique, pour ces deux scrutins. La situation est différente pour les deux projets de loi que nous examinons aujourd'hui.

Avant d'aborder l'examen des articles, Madame le rapporteur va, au préalable, nous présenter le périmètre retenu pour le projet de loi organique et le projet de loi.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous revient d'arrêter le périmètre indicatif du projet de loi et du projet de loi organique.

Ce périmètre comprend toute disposition relative au report des élections partielles et à ses conséquences juridiques, ainsi qu'au report de l'élection des membres des commissions syndicales dans les sections de commune. Le projet de loi organique a été pris sur le fondement du premier alinéa de l'article 25 de la Constitution, sans préjudice des coordinations nécessaires pour étendre certaines dispositions aux collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE

Article unique

M. François-Noël Buffet, président. - Nous commençons par l'examen des amendements COM-1, COM-4, COM-2 et COM-5, en discussion commune.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-1 de Didier Marie prévoit de doubler le délai d'organisation des élections législatives partielles, qui passerait de trois à six mois. Il ne concernerait que les sièges déjà vacants.

J'émets un avis défavorable. Si l'on prend l'exemple des élections législatives dans le Pas-de-Calais, l'amendement reviendrait à organiser le scrutin avant le 27 mars 2021. La situation sanitaire restera incertaine, notamment pour le déroulement de la campagne électorale ; c'est pourquoi le Gouvernement va reporter les élections régionales et départementales prévues en mars. Pour rappel, la date « butoir » est fixée le 13 juin, mais le Gouvernement aura l'obligation d'organiser les élections dès que la situation sanitaire le permettra - donc bien avant le 13 juin dans les départements les moins touchés par le virus.

M. Didier Marie. - J'aurais deux remarques. La première concerne la sixième circonscription du Pas-de-Calais, dont le report interviendrait effectivement courant mars. La campagne a déjà eu lieu, puisque l'élection devait se tenir dans deux semaines. Le report au mois de mars ne poserait donc pas de difficultés en matière de campagne ; les candidats sont connus, les documents ont été distribués, les professions de foi ont même été imprimées pour certains candidats.

Par ailleurs, le Gouvernement a fixé la date « butoir » du 13 juin 2021. Mais rien, aujourd'hui, ne l'oblige à saisir le comité de scientifiques ou, si l'amendement est adopté, à s'appuyer sur les rapports des ARS. Le temps peut filer et l'on peut se retrouver fin juin sans élection organisée. L'intérêt de notre amendement est d'imposer la tenue des élections partielles avant les dates proposées par le Gouvernement.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Je me permets de faire une rectification : si l'amendement sur les ARS est bien adopté, il est précisé qu'elles doivent rendre un rapport tous les quinze jours. Je vous proposerai également une voie de recours spécifique : si les chiffres donnés par l'ARS sont bons et que le sous-préfet ne souhaite pas convoquer les élections partielles, il pourra y avoir un recours pour contester sa décision.

Mon amendement COM-4 vise à « territorialiser » l'information sanitaire, en demandant des rapports aux ARS. Je me suis exprimée à ce sujet lors de mon intervention liminaire.

L'amendement COM-2 de Didier Marie permet d'éviter tout report des élections sénatoriales partielles. Je tiens à rappeler que le risque d'élections sénatoriales partielles avant le 13 mars ou le 16 février 2020 reste relativement faible. En effet, il est peu probable que le Conseil constitutionnel ait statué sur les élections de septembre 2020 avant le mois d'avril 2021. Toutefois, on ne peut pas exclure cette hypothèse.

Certains collèges sénatoriaux comprennent quelques milliers d'électeurs qui seront appelés à se rendre à la préfecture pour voter. La difficulté réside surtout dans la nécessité de réunir, le même jour, l'ensemble des conseils municipaux du département pour élire les grands électeurs. Il faudra, en effet, réélire l'ensemble des grands électeurs, car on ne peut pas conserver ceux du mois de septembre dernier.

Mon amendement COM-5 permet de revenir plus rapidement au droit commun, comme évoqué lors de mon intervention liminaire.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

L'amendement COM-4 est adopté.

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

L'amendement COM-5 est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Mon amendement COM-6 est de précision.

L'amendement COM-6 est adopté.

Article additionnel après l'article unique

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-7 rectifié d'Éric Kerrouche prévoit une expérimentation du vote par correspondance « papier ».

La mission d'information engagée par la commission des lois doit rendre ses travaux très prochainement ; je ne peux pas anticiper le contenu de son rapport. L'amendement permettrait que, dans une même circonscription législative, certaines communes puissent voter par correspondance et d'autres non ; cela me semble contraire à la Constitution, car l'unité du scrutin ne serait plus assurée. Enfin, la préparation d'un vote par correspondance « papier » nécessite du temps. L'objectif du texte est, au contraire, d'organiser des élections partielles le plus rapidement possible. Avis défavorable.

M. François-Noël Buffet, président. - Le rapport de la mission d'information sera présenté en commission le 16 décembre prochain.

L'amendement COM-7 n'est pas adopté.

Intitulé du projet de loi organique

L'amendement COM-3 devient sans objet.

Le projet de loi organique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

AMENDEMENTS AU PROJET DE LOI ORGANIQUE

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article unique

M. MARIE

1

Durée de la période de report des élections législatives partielles

Rejeté

Mme DI FOLCO, rapporteur

4

Rapports des agences régionales de santé (ARS)

Adopté

M. MARIE

2

Exclusion des élections sénatoriales partielles du dispositif de report

Rejeté

Mme DI FOLCO, rapporteur

5

Date « butoir » pour l'application du dispositif

Adopté

Mme DI FOLCO, rapporteur

6

Précision

Adopté

Article additionnel après l'article unique

M. KERROUCHE

7 rect.

Expérimentation du vote par correspondance « papier »

Rejeté

Intitulé du projet de loi organique

M. MARIE

3

Coordination

Rejeté

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI

Article 1er

M. François-Noël Buffet, président. - Nous abordons maintenant le projet de loi relatif aux élections municipales partielles, avec des amendements qui poursuivent souvent le même objectif que ceux déposés sur le projet de loi organique.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Mes avis seront donc identiques !

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

L'amendement COM-4 est adopté.

L'amendement COM-5 est adopté.

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

L'amendement COM-6 est adopté.

L'amendement COM-7 est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Mon amendement COM-8 vise à créer une voie de recours spécifique pour contester l'absence de convocation d'une élection municipale partielle.

L'amendement COM-8 est adopté.

Article additionnel après l'article 1er 

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Mon amendement COM-9 vise à faciliter l'établissement de procurations à domicile, notamment pour les personnes vulnérables qui ne peuvent pas se déplacer.

M. François-Noël Buffet, président. - Il reprend le dispositif mis en place pour le second tour des élections municipales de juin 2020.

L'amendement COM-9 est adopté.

Article 1er bis

L'amendement COM-10 est adopté.

Article additionnel après l'article 1er bis

L'amendement COM-12 rectifié n'est pas adopté.

Article 2

L'amendement COM-3 n'est pas adopté.

L'amendement COM-11 est adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

AMENDEMENTS AU PROJET DE LOI

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er

M. MARIE

1

Durée de la période de report des élections partielles (élections municipales et métropolitaines)

Rejeté

Mme DI FOLCO, rapporteur

4

Date « butoir » pour l'application du dispositif (16 février 2021)

Adopté

Mme DI FOLCO, rapporteur

5

Rapports des agences régionales de santé (ARS)

Adopté

M. MARIE

2

Durée de la période de report des élections partielles (conseils d'arrondissement)

Rejeté

Mme DI FOLCO, rapporteur

6

Coordination

Adopté

Mme DI FOLCO, rapporteur

7

Coordination

Adopté

Mme DI FOLCO, rapporteur

8

Voie de recours en l'absence de convocation des élections municipales partielles

Adopté

Article additionnel après l'article 1er

Mme DI FOLCO, rapporteur

9

Facilitation du vote par procuration

Adopté

Article 1er bis

Mme DI FOLCO, rapporteur

10

Précision

Adopté

Article additionnel après l'article 1er bis 

M. KERROUCHE

12 rect.

Expérimentation du vote par correspondance « papier »

Rejeté

Article 2

M. MARIE

3

Coordination

Rejeté

Mme DI FOLCO, rapporteur

11

Coordination

Adopté

La réunion est suspendue à 9 h 50.

La réunion, suspendue à 9 h 50, est reprise à 20 h 05.

Projet de loi organique relatif aux délais d'organisation des élections législatives et sénatoriales - Examen des amendements de séance

Article unique

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Les amendements déposés par Didier Marie et les membres du groupe socialiste, écologiste et républicain sont contraires à la position de la commission.

L'avis est donc défavorable sur l'ensemble de ces amendements.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 1, 2 et 3.

La commission a donné les avis suivants :

Auteur

Avis de la commission

Article unique

M. MARIE

1

Défavorable

M. MARIE

2

Défavorable

M. MARIE

3

Défavorable

Projet de loi relatif aux délais d'organisation des élections municipales partielles et des élections des membres des commissions syndicales - Examen des amendements de séance

Article 1er

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Comme sur le projet de loi organique, l'ensemble des amendements déposés sur le projet de loi sont contraires à la position de la commission. L'avis est donc défavorable sur l'ensemble des amendements.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 1,   2 et 3.

Article additionnel après l'article 1er bis

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement n°  4 est également contraire à la position de la commission.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 4.

M. François-Noël Buffet, président. - Merci. Nous retournons dans l'hémicycle pour la discussion de ces amendements.

La commission a donné les avis suivants :

Auteur

Avis de la commission

Article 1er

M. MARIE

1

Défavorable

M. MARIE

2

Défavorable

M. MARIE

3

Défavorable

Article additionnel après l'article 1er bis

M. KERROUCHE

4

Défavorable

La réunion est close à 20 h 10.

Mercredi 9 décembre 2020

- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -

La réunion est ouverte à 9 heures.

Désignation de rapporteurs

La commission désigne Mme Agnès Canayer rapporteur sur le projet de loi n° 2367 (AN, XVe lég.) ratifiant l'ordonnance n° 2019-950 du 11 septembre 2019 portant partie législative du code de la justice pénale des mineurs.

La commission désigne Mme Jacqueline Eustache-Brinio rapporteure sur la proposition de loi n° 585 (2019-2020) visant à consolider les outils des collectivités permettant d'assurer un meilleur accueil des gens du voyage.

La commission désigne M. Henri Leroy rapporteur sur la proposition de loi n° 81 (2020-2021) tendant à garantir le respect de la propriété immobilière contre le squat.

Organisme extraparlementaire - Désignation d'un candidat

La commission désigne M. Mathieu Darnaud pour siéger au sein du Conseil national de la montagne.

Proposition de loi visant à supprimer la possibilité ouverte au dirigeant d'une entreprise de déposer une offre de rachat de l'entreprise après avoir organisé son dépôt de bilan - Examen des amendements de séance

M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons les amendements déposés sur la proposition de loi visant à supprimer la possibilité ouverte au dirigeant d'une entreprise de déposer une offre de rachat de l'entreprise après avoir organisé son dépôt de bilan.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Articles additionnels avant l'article 1er

Mme Claudine Thomas, rapporteure. - L'amendement n°  1 rectifié bis, qui vise à étendre le champ des personnes éligibles à la procédure de rétablissement professionnel, a pour objet de faciliter le rebond des entrepreneurs mis en difficulté par la crise sanitaire, en leur permettant de rester à la tête de leur entreprise allégée de ses dettes via la procédure de rétablissement professionnel créée en 2014.

En l'état du droit, cette procédure est réservée aux débiteurs personnes physiques dont l'actif déclaré est inférieur à 5 000 euros - seuil relevé temporairement à 15 000 euros par l'ordonnance du 20 mai 2020 - et qui n'ont employé aucun salarié au cours des six derniers mois.

Cet amendement prévoit, à titre temporaire, d'étendre le bénéfice de cette procédure aux personnes morales et de lever temporairement la condition tenant à l'absence de salariés, ce qui paraît envisageable, car la procédure de rétablissement ne peut être ouverte en cas de contentieux prud'homal en cours et ne peut aboutir à l'effacement de dettes salariales. Par ailleurs, une procédure de rétablissement ne pourra être ouverte au bénéfice d'une entreprise employant des salariés que si toutes les créances salariales ont été payées à la date où le tribunal statue.

La procédure proposée par Mme Goulet, qui est très intéressante, est de nature à compenser la disparition de l'article 7 de l'ordonnance précitée dans une version plus adaptée aux petites entreprises. Néanmoins, le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires verrait sans doute d'un mauvais oeil que l'on insère, dans sa proposition de loi, une disposition qui va à l'encontre de l'objectif poursuivi. C'est pourquoi j'émettrai un avis de sagesse.

M. Guy Benarroche. - Je le confirme, le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires vivrait mal que l'on détourne l'objet de sa proposition de loi.

Mme Nathalie Goulet. - Il s'agit d'un amendement d'appel. Il n'est pas moins inhabituel d'examiner un texte dont les dispositions seront moribondes dans vingt jours...

La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 1 rectifié bis.

Mme Claudine Thomas, rapporteure. - L'amendement n°  3 vise à faire en sorte que les enquêtes réalisées par la Banque de France, notamment au moyen d'informations transmises volontairement par les entreprises, intègrent « toutes les informations liées à l'application éventuelle des dispositifs pris dans le cadre de l'urgence sanitaire ». L'objectif poursuivi, si je comprends bien, est indirect.

En effet, la Banque de France est autorisée à transmettre les informations communiquées par les entreprises dans le cadre de ses enquêtes aux autres banques centrales, à diverses administrations, mais aussi aux établissements de crédit et d'assurance - c'est la base légale du fichier bancaire des entreprises (Fiben). Si celles-ci intégraient les éléments relatifs aux dispositifs mis en place pour faire face à la crise sanitaire, par exemple l'octroi d'une aide du fonds de solidarité, les banques pourraient mieux appréhender la situation des entreprises concernées en faisant la part des difficultés structurelles et des difficultés conjoncturelles.

Toutefois, je relève que rien n'interdit, en l'état du droit, à la Banque de France de se voir communiquer de telles informations. Elle publie d'ailleurs très régulièrement des études sur l'impact de la crise sanitaire sur la situation financière des entreprises et des ménages.

Par ailleurs, la rédaction de cet amendement me paraît assez imprécise et je ne suis pas sûre, en tout état de cause, que cette disposition ait un caractère législatif. Aussi, j'en demande le retrait.

Mme Nathalie Goulet. - Cet amendement nous donnera l'occasion d'évoquer le sujet en séance publique. Certains chefs d'entreprise voient leur endettement croître avec le prêt garanti par l'État.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 3, et à défaut, y sera défavorable.

Article additionnel après l'article 1er

Mme Claudine Thomas, rapporteure. - L'amendement n°  2 rectifié bis prévoit de supprimer temporairement les privilèges légaux et hypothèques légales dont bénéficient les créanciers publics, à savoir le Trésor et les organismes de sécurité sociale, afin de donner la priorité aux créanciers privés, tels que les fournisseurs, les prêteurs et les salariés, en cas de liquidation d'une entreprise.

Cette proposition est intéressante, mais comment en évaluer l'impact sur les finances publiques ? La commission des finances s'est d'ailleurs opposée à plusieurs reprises à des amendements similaires lors de l'examen des derniers textes financiers. Mieux vaudrait retirer celui-ci.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 2 rectifié bis, et à défaut, y sera défavorable.

Projet de loi organique relatif au Conseil économique, social et environnemental - Examen, en nouvelle lecture, du rapport et du texte de la commission

M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons le rapport de notre collègue Muriel Jourda sur le projet de loi organique relatif au Conseil économique, social et environnemental (CESE), après l'échec de la commission mixte paritaire (CMP).

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Ce projet de loi organique, qui revient au Sénat après l'échec de la CMP et la nouvelle lecture par l'Assemblée nationale, a pour objet de réformer le CESE. Depuis la IIIe République, cette assemblée constitutionnelle consultative peine, en effet, à trouver sa place. Nous en avons longuement parlé pendant la première lecture.

Avec ce texte, le Gouvernement souhaite institutionnaliser les pratiques actuelles du CESE en les inscrivant dans la loi organique et diminuer de 25 % le nombre de ses membres, ce qui conduirait à l'affaiblir.

Dans le cadre de cette nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a repris certaines dispositions que nous avions adoptées et qui portent notamment sur des aspects procéduraux, que je m'abstiendrai de détailler, sauf si vous me le demandez. Nous étions également parvenus à un accord sur les obligations déontologiques des membres du CESE.

Pour le reste, nous sommes en désaccord total avec nos collègues députés sur certains points véniels et sur certains sujets importants.

Parmi les points les plus véniels, je citerai l'absence de critères géographiques pour apprécier le caractère national des pétitions dont le CESE peut être saisi.

L'Assemblée nationale a également souhaité que le CESE puisse consulter les conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER), sans l'accord des collectivités territoriales, qui assument pourtant leur financement.

L'un des sujets majeurs de désaccord porte sur le tirage au sort.

Le CESE pourrait recueillir l'avis de citoyens tirés au sort - mais les tirages au sort, qui se feraient sur la base de volontariat, seraient toujours « redressés » en vue de respecter certains critères de représentativité. En réalité, n'importe quel institut de sondage invaliderait ces résultats qui ne sont pas représentatifs. En outre, des citoyens pourraient participer aux travaux des commissions du CESE, mais n'auraient qu'une voix consultative.

La commission des lois, je le sais, n'avait pas un avis unifié sur ces deux procédures de tirage au sort, mais le Sénat les avait supprimées, ne serait-ce que parce qu'il s'agit d'un projet de loi organique. Il ne nous paraissait pas raisonnable, pour des questions de fond, d'y intégrer le tirage au sort.

Le deuxième sujet important de désaccord concerne le nombre de membres du CESE. Le Gouvernement a introduit une diminution de 25 % des effectifs suivant un critère totalement aléatoire. La commission avait admis d'en diminuer le nombre, notamment en ne désignant plus de personnalités qualifiées : on le sait, cette désignation a toujours posé quelques difficultés, quel que soit le gouvernement. Nous proposions de diminuer les effectifs du CESE de 17 %, ce que l'Assemblée nationale n'a pas souhaité.

Enfin, nous restons en désaccord sur l'article 6, aux termes duquel le CESE pourrait, à la discrétion du Gouvernement, « remplacer » d'autres organes consultatifs dont la consultation est prévue par la loi. Comme les partenaires sociaux s'en étaient émus, une dérogation au droit du travail a été prévue. Une autre dérogation concerne les collectivités territoriales : les consultations d'organismes dans lesquels les collectivités sont représentées ne pourraient pas se voir substituer la consultation du CESE. Nous avons fait observer que ces mesures n'étaient pas de nature à diminuer le « millefeuille » consultatif.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a prévu que le CESE, lorsqu'il est consulté par le Gouvernement à la place d'organes consultatifs obligatoires, peut, à son tour, consulter ces derniers. C'est là un degré de complexité déraisonnable, d'autant que nous avions rejeté, quasiment à l'unanimité, cette consultation potestative du CESE.

Ces points de divergence ne me semblent pas minimes au regard du texte adopté par le Sénat. Aussi, je vous propose d'adopter une motion tendant à opposer la question préalable.

M. Jean-Yves Leconte. - Ce texte comprend deux marqueurs politiques très clairs : la diminution du nombre de membres du CESE et la possibilité de procéder à un tirage au sort pour procéder à certaines consultations. Nous avions fait part de notre désaccord sur le premier point et de notre accord sur le second.

Nous aurions pu parvenir à un accord sur l'article 6, qui n'est pas un marqueur politique, mais l'Assemblée nationale n'a pas eu la volonté de faire converger ses positions.

Même si nous ne partageons pas votre avis sur la question du tirage au sort, il me semble raisonnable de considérer qu'il n'est pas utile de continuer à débattre de ce texte, eu égard à l'entêtement de l'Assemblée nationale.

La commission décide de soumettre au Sénat la motion COM-1 tendant à opposer la question préalable au projet de loi organique.

En conséquence, le projet de loi organique n'est pas adopté.

Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera sur le texte initial du projet de loi organique adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Proposition de loi relative à la répartition des conseillers de l'Assemblée de Guyane entre les sections - Examen du rapport et du texte de la commission

M. François-Noël Buffet, président. - Nous en venons maintenant au rapport de notre collègue Catherine Belrhiti sur la proposition de loi relative à la répartition des conseillers de l'Assemblée de Guyane entre les sections.

Mme Catherine Belrhiti, rapporteure. - Déposée par notre collègue député Lénaïck Adam, cette proposition de loi est essentielle pour la vie démocratique guyanaise, et son adoption est une condition indispensable à la bonne tenue des élections à l'assemblée de Guyane organisées en mars prochain.

Permettez-moi, en préambule, de dire un mot sur ce contexte très particulier.

Comme vous le savez certainement, le rapport de Jean-Louis Debré relatif à l'organisation des élections départementales et régionales a préconisé un report de celles-ci au mois de juin 2021. Néanmoins, en raison de différences objectives dans la situation épidémiologique, le maintien des élections pour l'assemblée de Guyane en mars 2021 pourrait se justifier. Alors que le dispositif de cette proposition de loi prévoit que le préfet de Guyane arrête la répartition des sièges avant le 15 janvier prochain, le Parlement se voit contraint d'adopter la proposition de loi avant le 31 décembre, ce qui implique un vote conforme du Sénat.

Bien que je regrette ce calendrier contraint, j'en ai pris acte et j'ai engagé mes travaux en amont de l'examen du texte par l'Assemblée nationale. J'ai ainsi porté, au travers d'amendements déposés par Lénaïck Adam, des harmonisations rédactionnelles nécessaires, que je vous présenterai ultérieurement.

Cette proposition de loi a pour objet de tirer les conséquences de la forte croissance démographique que connaît la Guyane. Lorsqu'il a déterminé le mode de scrutin pour les sièges de conseiller à l'assemblée de Guyane, le législateur a en effet prévu une clause de réévaluation de leur nombre lorsque la population guyanaise atteindrait deux paliers, fixés à 250 000 et 300 000 habitants. Alors que le premier de ces deux seuils a été franchi et que le second devrait l'être très prochainement, le texte prévoit une solution pérenne et souple pour la répartition de ces sièges.

En l'état actuel du droit, la répartition des sièges entre sections est effectuée directement par la loi, avec une attribution minimale de trois sièges par section. Le mode de scrutin prévoit également une prime majoritaire de onze sièges à la liste arrivée en tête des suffrages, elle-même répartie entre les différentes sections par le législateur, qui a prévu l'octroi d'au moins un siège par section. Il en résulte une double rigidité. D'une part, lorsqu'un seuil démographique est franchi, le législateur est tenu de légiférer de nouveau pour définir la répartition des sièges supplémentaires entre les sections. D'autre part, dans le cas où des évolutions démographiques divergentes rendraient nécessaire une révision de la répartition des sièges entre sections électorales, il revient au législateur de procéder à cette révision.

Or, si la définition des règles applicables en matière électorale relève bien de la compétence du législateur, il lui est tout à fait possible de renvoyer l'application de ces règles au pouvoir réglementaire, pourvu que cette compétence soit strictement encadrée.

En conséquence, l'objet de la proposition de loi n'est pas de modifier dans la loi le nombre de sièges par section, mais d'y inscrire de façon pérenne les règles de répartition des sièges entre les sections, en renvoyant à un arrêté du préfet de Guyane la mise en oeuvre de ces règles avant chaque scrutin.

Cette répartition s'effectuerait proportionnellement à la population de chaque section selon la règle de la plus forte moyenne. Chaque section se verrait attribuer, comme aujourd'hui, au moins trois sièges, ce qui permet d'assurer la représentation équitable et pluraliste des territoires. En ce qui concerne la prime majoritaire, elle serait fixée à 20 % du total des sièges, ce qui correspond, pour une assemblée de 51 ou 55 membres, au total actuel de 11 sièges. Elle serait également répartie proportionnellement à la population de chaque section, selon la règle de la plus forte moyenne, avec un minimum d'un siège par section.

Il s'agit moins d'une réforme profonde du mode de répartition des sièges que de la formalisation et de la pérennisation de la répartition actuelle, tout en renvoyant à un acte règlementaire la mise en oeuvre effective de ces règles. S'inscrivant dans le sillage du dispositif actuel et introduisant une souplesse procédurale bienvenue, la proposition de loi ne pose pas, sur le fond, de difficulté particulière.

Deux séries de questions ont néanmoins attiré mon attention.

En premier lieu, je me suis interrogée sur le niveau normatif de l'acte réglementaire procédant, avant chaque scrutin, à la répartition des sièges entre sections. Le dispositif de la proposition de loi prévoyant un arrêté du préfet de Guyane, j'ai étudié l'opportunité d'un arrêté ministériel. Après examen attentif, il apparaît néanmoins qu'une telle modification ne soit pas nécessairement pertinente. D'une part, le pouvoir réglementaire n'ayant aucune marge de manoeuvre, il apparaît en situation de compétence liée : attribuer au ministre de l'intérieur la charge d'adopter un tel acte ne présenterait donc aucun avantage substantiel. D'autre part, d'autres dispositions similaires du code électoral renvoient à un acte pris à l'échelon local et non national. L'attribution au préfet de Guyane de la charge de prendre cet acte ne pose donc aucun problème de fond.

En second lieu, certaines formulations méritaient une harmonisation avec les dispositions du code électoral. La mention de la population « légale » aurait en particulier pu prêter à confusion. C'est la raison pour laquelle j'ai suggéré deux de ces modifications formelles à mon homologue de l'Assemblée nationale, qui les a portées. Adoptées aux côtés d'autres modifications de nature rédactionnelle, elles garantissent la solidité juridique du texte.

À cet égard, permettez-moi de souligner la qualité du travail réalisé en commun avec M. Adam en amont de l'examen par le Sénat de cette proposition de loi - je le remercie aussi de sa disponibilité. Grâce à nos échanges fructueux et une convergence de vues sur le fond, nous avons créé les conditions d'une adoption sans modification de la présente proposition de loi.

Tel qu'issu des délibérations de l'Assemblée nationale, le texte me semble donc équilibré politiquement et solide juridiquement. Dans ces conditions, je vous propose de l'adopter sans modification.

M. Guy Benarroche. - Je vous remercie de votre travail, madame la rapporteure. La continuité et la pérennisation des règles de répartition des sièges priment dans ce texte. Mais certains élus remettent précisément en cause le dispositif actuel et souhaitent modifier la prime majoritaire, qu'ils jugent trop importante, et estiment qu'une répartition fondée sur des critères démographiques n'est pas adaptée : la population est dispersée dans certains grands territoires qui sont, de fait, sous-représentés au sein de l'assemblée de Guyane. Les trois sections côtières les plus actives économiquement parlant constituent à elles seules la majorité absolue de cette nouvelle assemblée, alors que la population y est dense et peu diversifiée.

Ce texte aurait pu nous permettre de tenir compte de ces problématiques.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je remercie Mme la rapporteure pour la clarté et la concision de son intervention. Je la remercie également d'avoir pris contact avec l'auteur de cette proposition de loi afin d'avancer sur nos travaux.

J'ai entendu les réserves émises par notre collègue Guy Benarroche. Néanmoins, cette proposition de loi vise non pas à réformer la procédure, mais à la simplifier en vue des prochaines élections. Le Parlement ne va pas légiférer chaque fois que la Guyane aura atteint un palier démographique. Aussi, nous pouvons nous en remettre au pouvoir réglementaire local eu égard aux garanties apportées par la rapporteure.

Mme Catherine Belrhiti, rapporteure. - Il n'est pas question ici d'engager une grande réforme. Je n'ai pas eu les mêmes échos que vous, monsieur Benarroche ; les élus que nous avons interrogés - le président de l'assemblée de Guyane, les sénateurs, les députés - sont d'accord avec l'organisation proposée.

M. Alain Richard. - Je veux revenir sur les objections soulevées par M. Benarroche. Le scrutin appliqué en Guyane est identique au scrutin pour les élections régionales : un scrutin de liste avec représentation proportionnelle pour l'ensemble de la circonscription, en l'espèce la Guyane, puis une répartition des sièges en fonction du nombre de voix obtenues dans chaque section, ce qui peut aboutir à un niveau de représentation minoré pour ce qui concerne les sections les moins peuplées, car l'effet de la plus forte moyenne joue à l'intérieur de chaque liste.

Sur l'insistance de notre ami Alain Bertrand, élu de la Lozère, qui avait rencontré un problème similaire au sein de l'ancienne région Languedoc-Roussillon, nous avions introduit dans le code électoral une clause de garantie pour tordre le mode de répartition des sièges à l'intérieur de chaque liste de sorte que la section la moins peuplée dispose au moins de deux sièges. Je ne sais pas si l'écart est tel qu'une section pourrait n'avoir qu'un seul siège, mais j'indique que ce précédent existe.

Mme Catherine Belrhiti , rapporteure. - Nous avons prévu un minimum de trois sièges pour chaque section.

M. Alain Richard. - J'espère que cette répartition n'est pas trop éloignée de la démographie.

M. François-Noël Buffet, président. - Avant d'examiner l'amendement déposé sur ce texte, Mme la rapporteure va nous indiquer le périmètre retenu en application de l'article 45 de la Constitution.

Mme Catherine Belrhiti, rapporteure. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous revient en effet d'arrêter le périmètre indicatif de la proposition de loi.

Je vous propose d'indiquer que ce périmètre comprend toute disposition relative au mode de scrutin pour l'élection des conseillers de l'assemblée de Guyane, tel que défini au chapitre II du titre Ier du livre VI bis du code électoral.

EXAMEN DE L'ARTICLE

Article unique

Mme Catherine Belrhiti , rapporteure. - L'amendement COM-1 tend à rétablir, en lieu et place de la prime majoritaire de 20 % du nombre total de sièges prévue par la proposition de loi, une prime majoritaire fixée à onze sièges.

Les auteurs de cet amendement souhaitent attirer notre attention sur les effets de bord que peuvent avoir, dans l'ensemble du droit électoral, les dispositifs de prime majoritaire. Je ne peux néanmoins émettre un avis favorable à l'adoption de cette disposition.

Premièrement, cette prime majoritaire sert à constituer des majorités stables, dont chacun peut apprécier la nécessité. Deuxièmement, ce débat excède très largement la portée de la présente proposition de loi. En effet, ce débat ne saurait porter sur les seules élections à l'assemblée de Guyane et devrait être tranché sur l'ensemble du code électoral. Troisièmement, enfin, j'insiste sur la nécessité d'adopter le texte qui nous est soumis sans modification. C'est pourquoi je demande le retrait de cet amendement.

M. Jean-Pierre Sueur. - Permettez-moi au préalable de faire une observation générale sur l'application de l'article 45 de la Constitution.

En tant que rapporteur pour avis sur la mission budgétaire « Pouvoirs publics », je me suis entretenu avec Laurent Fabius et j'ai profité de l'occasion pour évoquer la question des irrecevabilités au titre de l'article 45. Il m'a fait part de son ouverture à engager une réflexion sur ce sujet. La décision du Conseil constitutionnel sur la loi d'accélération et de simplification de l'action publique (ASAP) est à cet égard intéressante : cette loi est constituée d'articles n'ayant pas de rapport les uns avec les autres. Ainsi, comment estimer que tel ou tel amendement a un lien même indirect avec certaines des dispositions prévues ? Tout cela est bien étrange, et vous savez mon opposition à l'application qui est faite de cet article.

J'en reviens à notre sujet. Concernant la prime majoritaire, nous avons eu les mêmes échos que M. Benarroche. Les élus qui en bénéficient estiment que c'est un excellent système, mais il est possible que d'autres élus n'en fassent pas la même lecture.

Quoi qu'il en soit, vous avez raison de le souligner, il s'agit d'un problème général. Nous avons déposé cet amendement pour poser la question, car il semble y avoir un problème en Guyane. Mais, compte tenu des arguments de la rapporteure, je vais le retirer au stade de la commission.

L'amendement COM-1 est retiré.

La proposition de loi est adoptée sans modification.

Le sort de l'amendement examiné par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article unique

M. SUEUR

1

Rétablissement d'une prime majoritaire à onze sièges

Retiré

Projet de loi relatif à la prorogation des chapitres VI à X du titre II du livre II et de l'article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure - Examen, en nouvelle lecture, du rapport et du texte de la commission

M. François-Noël Buffet, président. - Nous allons entendre à présent Marc-Philippe Daubresse sur le projet de loi relatif à la prorogation de plusieurs dispositions du code de la sécurité intérieure, après la tenue d'une commission mixte paritaire non conclusive.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Nous sommes appelés à examiner, en nouvelle lecture, les dispositions restant en discussion sur le projet de loi prorogeant diverses dispositions du code de la sécurité intérieure, à la suite de l'échec de la CMP du 22 octobre dernier. L'Assemblée nationale a examiné ce texte en nouvelle lecture le 17 novembre, dans un contexte très tendu, marqué par la tragédie qui a coûté la vie à Samuel Paty.

Ce projet de loi a pour objet de prolonger l'application de plusieurs dispositions en matière de lutte contre le terrorisme, qui arrivent à échéance le 31 décembre prochain et qui, en l'absence d'intervention du législateur, ne seront plus en vigueur après cette date. Il s'agit de quatre mesures de la loi relative à la sécurité intérieure et à la lutte contre le terrorisme, dite loi SILT, adoptée par le législateur en 2017 pour prendre le relais de l'état d'urgence, ainsi que d'une disposition introduite par la loi relative au renseignement portant sur la technique dite de l'algorithme.

Les échanges ayant eu lieu au cours de la CMP ont montré que nous n'avions pas de divergence de fond avec les députés sur ces sujets, et que nous nous accordions sur l'utilité de ces mesures pour lutter contre le terrorisme. Par ailleurs, j'ai conduit une mission d'information pluraliste de plus de deux ans sur l'application des dispositions de la loi SILT, qui a conclu à la nécessité de conforter ces mesures, et je vous ai présenté deux rapports à ce sujet.

Cependant, la CMP a échoué en raison d'une profonde divergence sur la méthode et le calendrier. Depuis le début de la navette parlementaire, les députés se cantonnent à l'idée de procéder à une prorogation sèche, sans modification, des mesures de la loi SILT et de l'utilisation de la technique de l'algorithme.

Nous avons validé cette position en première lecture pour la technique de l'algorithme, afin de donner le temps à la réforme de la loi sur le renseignement d'être discutée. En effet, il s'agit d'avancer encore sur les expérimentations menées, et de s'assurer de la conformité des dispositions avec notre Constitution et certaines exigences en matière de liberté.

En revanche, nous avons jugé que la prorogation sèche des dispositions de la loi SILT était non seulement injustifiée, mais également peu opportune au regard du niveau de la menace terroriste. D'ailleurs, depuis l'examen du texte en première lecture au Sénat, notre territoire a malheureusement à nouveau été frappé par le terrorisme. Nous avons donc jugé préférable de pérenniser immédiatement ces mesures, mais aussi d'y apporter plusieurs ajustements, afin de les rendre pleinement efficaces. Il s'agissait tout d'abord d'étendre le champ de la mesure de fermeture administrative aux lieux connexes aux lieux de culte, afin d'éviter le déport des discours radicaux vers d'autres lieux. En effet, nous savons que le prosélytisme radical ne se déploie pas uniquement dans les mosquées, mais aussi dans des lieux souvent liés financièrement à des associations cultuelles - le sujet est d'ailleurs abordé en ce moment, dans le cadre de la loi sur les principes républicains.

De plus, nous avons souhaité renforcer l'information des autorités judiciaires sur les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS), de manière à assurer une parfaite articulation avec les mesures judiciaires, notamment dans le cas du contrôle judiciaire.

Enfin, il s'agissait d'élargir les possibilités de saisie informatique dans le cadre d'une visite domiciliaire, dans les cas où l'occupant des lieux ferait obstacle à l'accès aux données présentes sur un support ou un terminal informatiques.

Les récents attentats ayant frappé notre pays ont montré qu'il nous appartenait de ne jamais baisser la garde, et de faire preuve de réactivité pour doter nos services de sécurité des outils nécessaires. Nous savons que les effectifs des services de renseignement ont été renforcés de façon importante, mais cela ne suffit pas : il nous faut un cadre législatif suffisamment complet. .

C'est la position que nous avons tenue en CMP, et que les députés ont catégoriquement refusé de suivre, dans un contexte qui aurait pourtant mérité que l'on trouvât un compromis. Je constate que, en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale n'a pas dévié de sa ligne et qu'elle a rétabli pour l'essentiel son texte initial, revenant à une simple prorogation des mesures SILT, au détriment d'une véritable pérennisation.

Elle n'a fait qu'une concession au Sénat, en acceptant de reporter du 31 juillet au 31 décembre 2021 l'échéance pour l'utilisation de la technique de l'algorithme. En effet, avant de réformer la loi sur le renseignement, il nous faut laisser le temps aux administrations de l'État de tirer les conséquences des arrêts récents de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), qui risquent de remettre en cause le fonctionnement de plusieurs techniques de renseignement.

Malgré cette petite concession, l'Assemblée nationale n'a pas accepté l'essentiel : la pérennisation et l'adaptation des dispositifs de la loi SILT. Pour cette raison, je vous propose de maintenir notre position de première lecture : c'est le sens des deux amendements que je soumets au vote de la commission. L'amendement COM-1 rétablit la rédaction de l'article 1er du projet de loi dans sa version adoptée par le Sénat. Quant à l'amendement COM-2, il procède à l'application des dispositions de la loi dans les collectivités d'outre-mer.

M. Jean-Yves Leconte. - La position du rapporteur est sans surprise, et identique à celle qu'il avait adoptée en première lecture. Nous restons, nous aussi, sur les mêmes positions. D'une part, nous soutenons la prorogation des mesures et, d'autre part, s'il devait y avoir pérennisation, nous souhaiterions que soit établi un contrôle parlementaire particulièrement rigoureux, compte tenu de ce que les mesures prévues par la loi SILT, bien qu'efficaces et utiles, sont aussi particulièrement attentatoires aux libertés, et méritent d'être systématiquement contrôlées par le Parlement dans la manière dont elles sont utilisées. Ne doutant pas du fait que vous refuserez de nouveau cette proposition de contrôle renforcé, nous préférerions en rester au texte issu des travaux de l'Assemblée nationale.

M. Philippe Bas. - Je remercie notre rapporteur, dont je partage toutes les positions. En effet, après une longue réflexion, nous avons adopté des dispositions permettant d'inscrire dans la durée un certain nombre de mesures, en tenant compte des décisions du Conseil d'État, et en cela nous faisons oeuvre utile. Je ne comprends pas que le Gouvernement reporte à l'année prochaine, quand le contexte politique sera marqué par la préparation de l'élection présidentielle, un arbitrage pour lequel nous avons d'ores et déjà le recul nécessaire. Il aborde dans la dispersion et par petites touches ces questions de sécurité, à la faveur de l'examen de textes dont ce n'est pas l'objet principal et, quand on lui offre la possibilité d'adopter des dispositions définitives après avoir réfléchi et débattu, et à la lumière de décisions prises par les plus hautes juridictions du pays, il refuse même d'entrer dans la discussion, ce qui me semble suspect. Je ne voudrais pas y voir une forme d'amour propre puéril, qui consisterait à considérer par avance comme mauvaise toute proposition n'émanant pas de lui... Cela ne serait pas à la hauteur des enjeux que nous avons à traiter. Cependant, je suis navré que l'on se retrouve dans cette situation, et la proposition de notre rapporteur me semble la seule possible à ce stade.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Je remercie M. Leconte pour son attitude très constructive en première lecture. J'ai toujours été favorable à un contrôle renforcé du Parlement mais, en cas de pérennisation, nous n'aurions pas les mêmes possibilités de contrôle, et c'est pourquoi nous avons refusé ses amendements en première lecture. Cependant, je confirme avoir intégré son amendement visant à exclure toute forme de discrimination dans le cadre des vérifications réalisées aux abords des périmètres de protection.

Bien sûr, je suis en phase avec Philippe Bas. J'ajouterai que le Gouvernement a fait et partagé son propre bilan, qui allait dans le sens d'une pérennisation des mesures. De plus, nous avons auditionné de nombreux interlocuteurs, issus notamment des services de renseignement, et ils étaient favorables à notre proposition, pour des raisons d'efficacité évidentes. Il me semble donc qu'il y a eu davantage de freins du côté de l'Assemblée nationale que du côté du Gouvernement. En tout cas, nous aboutissons à une situation dommageable, dans un contexte peu rassurant en matière de terrorisme. Le ministre de l'intérieur évoque des assauts contre les mosquées radicales où sont prononcés des prêches islamistes ; nous proposons d'aller plus loin sur un certain nombre de lieux, bien repérés aujourd'hui par les services de renseignement.

Mme Valérie Boyer. - Compte tenu du contexte rappelé par Philippe Bas et le rapporteur, et de l'absence de réponse du Gouvernement, ne serait-il pas intéressant de lui demander régulièrement des comptes, notamment sur les annonces qui ont été faites ? Ainsi, avant même la décapitation de Samuel Paty, le ministre de l'intérieur avait évoqué l'expulsion de personnes fichées comme dangereuses et radicalisées et, aujourd'hui, nous n'avons aucune information sur ce sujet. Ce texte arrivera trop tard par rapport aux attentes et à l'actualité, l'attitude du Gouvernement nous oblige à chercher des façons concrètes d'avancer sur ces questions fondamentales.

M. François-Noël Buffet, président. - Chaque sénateur, rapporteur pour avis sur les missions budgétaires ou rapporteur sur tel ou tel texte, se tient régulièrement informé auprès de l'exécutif. De plus, nous aurons très prochainement l'occasion d'auditionner le ministre de l'intérieur, dans le cadre du projet de loi visant à conforter les principes républicains. Nous pouvons aussi poser nos questions par voie écrite.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

L'amendement COM-1 est adopté.

Article 3

L'amendement COM-2 est adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er

M. DAUBRESSE, rapporteur

1

Pérennisation et ajustement des dispositions de la loi SILT

Adopté

Article 3

M. DAUBRESSE, rapporteur

2

Application outre-mer.

Adopté

La réunion est close à 10 h 35.