Comptes rendus analytiques officiels du 25 mars 2026

M. le président.  - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi visant à soutenir et valoriser les commerces de proximité, présentée par Mme Audrey Linkenheld et plusieurs de ses collègues, à la demande du groupe SER.

Discussion générale

Mme Audrey Linkenheld, auteure de la proposition de loi .  - (Applaudissements sur les travées du groupe SER) J'irai droit au but : ce texte prévoit un encadrement des loyers commerciaux. Certains collègues sont frileux à cet égard. En tant que rapporteure de la loi Alur, je me souviens des arguments avancés à l'époque contre la régulation des loyers d'habitation : atteinte à la liberté contractuelle ou au droit de propriété, entre autres. Ce sont les mêmes aujourd'hui.

Mais, au nom de l'intérêt général et sous réserve de certaines précautions, notre Constitution autorise des ajustements.

L'encadrement des loyers peut être efficace.

À Lille, où je suis élue, les loyers commerciaux sont si élevés que les commerçants pétitionnent pour s'en plaindre.

Pas moins de 10 000 commerces ont fermé en dix ans en France. Autant d'emplois ont disparu. Et cela continue ! Tous les jours, des rideaux baissent, des enseignes disparaissent. Le taux de vacance commerciale avoisine 11 %. On parle de décommercialisation comme on parle de désindustrialisation. Le phénomène touche tous les territoires, urbains comme ruraux.

L'an dernier, le Gouvernement lui-même a commandé un rapport sur l'avenir du commerce, qui a tracé des perspectives, avec 34 recommandations, remises en novembre.

Les causes des difficultés de nos commerçants sont multiples. Si toutes ne sont pas nouvelles, elles s'aggravent. La situation risque de ne pas s'arranger avec le pouvoir d'achat en berne et la remontée des prix de l'énergie.

Les modes de consommation se transforment. La concurrence du commerce en ligne, via les plateformes étrangères, est particulièrement féroce. En parallèle, les zones commerciales périphériques continuent d'attirer des clients et les commerçants eux-mêmes, qui s'y relocalisent.

Ceux-ci sont confrontés à des niveaux de loyers fixes inadaptés. L'équilibre soutenable est de 6 % ; or le ratio moyen loyer-chiffre d'affaires atteint les 15 % ! Plus de la moitié des commerçants interrogés par CCI France donnent la hausse de loyers comme raison principale de la vacance.

Les acteurs professionnels soulignent un déséquilibre croissant dans les relations entre le bailleur et le locataire commerçant. Intercommunalités de France souligne que la question de loyers est loin d'être marginale : elle participe pleinement à la dynamique de la vacance.

L'alerte est donnée, tant par les commerçants que par les collectivités territoriales. Les élections municipales s'en sont fait l'écho.

Pourtant, de nombreux maires n'ont pas attendu mars 2026 pour alerter. Malgré cela, et malgré les préconisations du rapport Macarez-Schelcher-Saintoyant, il y a eu peu d'avancées concrètes.

Certaines dispositions du projet de loi Simplification de la vie économique ont repris quelques éléments de l'accord de place de 2024. Mais ce texte est à l'arrêt. Avec cette proposition de loi, le groupe SER souhaite accélérer, face à l'urgence de la situation.

Moins de commerces de proximité, c'est moins d'animation dans les quartiers, les centres-bourgs, c'est moins de services rendus à la population et c'est aussi, évidemment, moins d'emplois.

Sans nier nos différences, nous voulons agir en cherchant le consensus parlementaire, dans la lignée du consensus territorial qui prévaut déjà.

Dans l'esprit de la mission d'information transpartisane lancée par la commission des affaires économiques relative à la décommercialisation, nous proposons d'activer des leviers existants pour améliorer la relation bailleurs-locataires et les capacités d'action des maires.

D'abord, le levier économique, à la suite de la loi Pinel de 2014, qui constatait déjà les déséquilibres dans les baux commerciaux. Celle-ci montre toutefois ses limites.

De façon ciblée, grâce à l'observation territoriale, nous proposons une plus grande transparence sur les loyers commerciaux - c'est l'article 1^er - et un meilleur partage de la charge fiscale -  c'est l'article 2.

Ensuite, le levier de l'aménagement et de l'urbanisme commercial. La loi Élan a donné plus de pouvoir aux élus locaux en la matière, notamment pour les opérations de revitalisation des territoires. Nous pourrions élargir le contrôle des implantations et le droit de préemption à d'autres périmètres où la vacance est très forte. Tel est l'objet des articles 3 et 4.

Notre proposition de loi a été préparée avec sérieux. Faute d'avoir les mêmes moyens d'expertise que le pouvoir exécutif, elle n'est sans doute pas parfaite, et nous sommes ouverts à des évolutions.

Alors, n'attendons pas plus longtemps ! Les associations représentant les collectivités nous pressent d'agir : il faut objectiver les niveaux de loyer et expérimenter des outils complémentaires.

Les professionnels concernés ne disent pas autre chose, qu'il s'agisse du syndicat des Indépendants et des TPE ou de la Confédération des commerçants de France, entre autres. CCI France est également prête à se lancer dans des observatoires locaux des loyers commerciaux.

Pour soutenir ce commerce de proximité, qui mieux que nous, sénateurs et sénatrices ?

Dans un souci de dialogue et d'efficacité, nous avons élaboré quelques amendements pour nous accorder sur nos plus petits dénominateurs communs.

D'abord, l'objectivation des niveaux de loyers commerciaux, car la transparence favorise une relation contractuelle équilibrée et aidera les décideurs locaux à définir les politiques publiques nécessaires.

Ensuite, le principe de l'expérimentation territoriale ciblée. C'est ce que nous proposons pour l'encadrement des loyers commerciaux, comme cela a été fait pour le logement.

Enfin, la reprise de l'accord de place déjà inscrit dans le projet de loi Simplification, dans la limite de ce que permet l'article 45 de la Constitution.

Je remercie la commission qui, dans sa sagesse, a compris le sens du consensus que nous proposons.

Continuons à débattre, c'est la force de la démocratie. Le groupe SER ne veut pas opposer les bailleurs et leurs locataires commerçants, mais répondre à un enjeu d'intérêt général.

Nous sommes persuadés que la chambre des territoires saura être à la hauteur. (« Bravo ! » et applaudissements sur les travées du groupe SER ; M. Michel Masset applaudit également.)

M. Guislain Cambier, rapporteur de la commission des affaires économiques .  - Je remercie la présidente de la commission ainsi que l'auteure du texte, que j'ai associée à la préparation du rapport en partageant les questionnaires sur la proposition de loi, envoyés à une vingtaine d'acteurs.

Sur un tel sujet, je regrette de n'avoir disposé que d'un très court délai pour examiner le texte.

Je commencerai par citer Émile Zola : « Si l'ancien commerce, le petit commerce, agonisait, c'était qu'il ne pouvait soutenir la lutte des bas prix. » Dès le XIX^e siècle, nos écrivains se souciaient de la préservation des commerces de proximité face à la montée en puissance des géants de la distribution, dont le grand magasin Au Bonheur des Dames était alors l'incarnation.

Comme le rappelle Audrey Linkenheld, ce ne sont plus les grands magasins qui nuisent aux commerces de centre-ville, mais la prolifération des grandes surfaces commerciales et des plateformes de commerce en ligne, sans oublier les changements d'usage. Notre commission est très vigilante sur ce sujet, comme en témoigne la mission d'information sur la décommercialisation, pilotée par Marie-Lise Housseau, Patrick Chaize et Philippe Grosvalet.

Je n'irai pas par quatre chemins. Si nous pouvons partager le constat et l'intention de ce texte, nous ne pouvons que déplorer les réponses qu'il proposait initialement : encadrement trop large des loyers, report de l'intégralité de la taxe foncière sur les propriétaires, droit de préemption forcée des communes sur les locaux vacants -  une mesure d'expropriation, en fait.

Les propriétaires bailleurs sont les premiers à souffrir de la vacance commerciale. Ne faisons pas peser sur eux le poids de la crise des petits commerces.

La proposition de loi a identifié les symptômes de la crise, mais ces facteurs interagissent sans être forcément toujours liés. Il faut tenir compte des transformations structurelles du commerce et de la réduction de la consommation, en lien avec la perte de pouvoir d'achat des Français et la baisse d'attractivité des centres-villes.

Pour sortir de la crise, il faudrait d'abord lutter contre la vie chère - vaste programme ! Il faudrait aussi recréer des parcours marchands et oeuvrer pour la propreté et la sécurité des centres-villes.

La commission s'est donc opposée aux réponses proposées initialement par le texte. Mais son auteur présente une refonte de plusieurs points du texte, à laquelle la commission estime possible de se rallier -  pour partie. Un premier amendement permet aux communes de créer des observatoires des loyers et demande au préfet de publier des loyers de référence. Un deuxième confère un caractère purement expérimental à l'encadrement des loyers commerciaux.

Par principe, la commission n'est pas favorable à l'encadrement des loyers, car il a des effets pervers et est contraire à la liberté contractuelle. En outre, plusieurs outils introduits par la loi Pinel existent déjà pour freiner la hausse des loyers.

Néanmoins, la liberté locale et le droit à l'expérimentation font partie de l'ADN du Sénat. Malgré nos réserves, nous ne souhaitons pas empêcher ceux qui le souhaitent d'expérimenter ce système.

L'article 2 met la taxe foncière à la charge exclusive du bailleur. Cette mesure est loin de faire consensus. L'accord de place conclu entre les fédérations professionnelles de commerçants le 3 juin 2024 l'a exclue. Des propriétaires pourraient en outre répercuter le coût de cette mesure sur les commerçants, provoquant une hausse des loyers, ce qui irait à l'encontre de l'objectif recherché.

Idem pour l'article 3, qui renforce le pouvoir des maires en matière d'urbanisme commercial lorsque le taux de vacance dépasse 20 %. Des outils existent déjà : PLUi, Scot. Ces dispositions rigides allongeraient les délais d'implantation et politiseraient l'urbanisme commercial. Les situations sont très différentes selon les villes ; un taux arbitraire, uniforme, n'a pas de sens.

Prévoir une autorisation préalable du maire pour les cessions de commerces essentiels d'une surface de moins de 400 mètres carrés pose d'importantes difficultés juridiques. C'est une atteinte disproportionnée au droit de propriété et à la liberté d'entreprendre. Lors de la pandémie de covid, la notion de commerce essentiel avait suscité des oppositions justifiées.

En cas de vacance commerciale importante, l'article 4 permettrait aux maires de contraindre les propriétaires à remettre leurs locaux sur le marché locatif et d'engager une procédure de préemption forcée, même s'ils ne veulent pas vendre. Ce serait une nouvelle atteinte au droit de propriété.

Nous ne voulons toutefois pas empêcher les élus qui souhaiteraient s'engager dans l'expérimentation de l'encadrement des loyers de le faire. Si le Sénat adhère, dans sa sagesse, à cette démarche, nous pouvons aller vers un texte de compromis. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP ; Mme Dominique Estrosi Sassone et M. Claude Kern applaudissent également.)

M. Serge Papin, ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l'artisanat, du tourisme et du pouvoir d'achat .  - À Paris, à La Rochelle, à Toulon, au coeur du Massif central ou d'une forêt vosgienne, tous les maires qui enfilent actuellement leur écharpe se demandent comment faire vivre le commerce de proximité.

La vacance commerciale a fortement augmenté : 11 % en 2024, contre 6,8 % il y a dix ans.

Plusieurs facteurs l'expliquent : difficultés d'accessibilité dues à des infrastructures de transport défectueuses, concurrence déloyale de nouveaux acteurs comme les plateformes étrangères... Nous avons obtenu la fermeture temporaire de la marketplace de Shein en novembre dernier. Nous continuerons le combat, pour que ceux qui enfreignent nos normes sanitaires, sociales et environnementales soient condamnés.

La complexité administrative freine les installations et les transmissions de commerces.

Un peu de soleil toutefois dans un horizon chargé : en 2025, on observe un retour des commerces de bouche en centre-ville, en progression de 4,5 %.

Le constat fait l'unanimité et cette proposition de loi est le fruit du travail d'élus de terrain. Les réponses, cela dit, divergent.

L'article 1^er instaure un mécanisme d'encadrement des loyers commerciaux, ce qui soulève deux risques. D'abord, un plafonnement trop strict peut dissuader les propriétaires de louer. À moyen terme, l'offre de locaux risque de diminuer, aggravant la vacance commerciale au lieu de la réduire. Ensuite, le dispositif, recentré sur la notion de commerce essentiel, accentue la fracture, ouvrant la voie à des applications hétérogènes et à de nombreux contentieux.

À l'article 2, la suppression de refacturation de la taxe foncière aux locataires romprait un équilibre établi de longue date entre locataires et bailleurs ; elle pourrait inciter à une hausse des loyers pour compenser les charges des propriétaires. Les plus gros bailleurs privilégieraient d'autres locations, réglementées, à plus fort rendement. Cette proposition n'avait pas été retenue lors de la CMP sur le projet de loi Simplification.

L'article 3 risquerait de décourager de l'investissement, de freiner la rénovation des locaux, voire de figer la vacance commerciale. L'incertitude nuira à la visibilité des acteurs économiques, entraînant un retrait des investisseurs. Avec cet article, un porteur de projet pourrait se voir refuser une autorisation lui permettant de développer un nouveau commerce. Ces restrictions porteraient un coup au commerce local dans des villes comme Angoulême, où la vacance atteint 20 %.

Mêmes inquiétudes pour l'article 4, qui pourrait dissuader les investisseurs d'acheter des locaux commerciaux, en particulier dans les zones déjà fragilisées. On risque de réduire l'offre et de freiner les projets de réhabilitation.

Que propose le Gouvernement pour lutter contre les vacances commerciales ? Premièrement, agir sur la trésorerie. Croyez-en un ancien commerçant (M. Michaël Weber ironise.) : quand celle-ci est à sec, le commerce meurt ; or la situation est critique quand les commerçants doivent payer le loyer à l'avance, par trimestre ! Sans parler pas des dépôts de garantie équivalant à six mois -  voire plus  - de loyer. Le projet de loi Simplification apporte deux réponses fortes : la mensualisation des loyers et le plafonnement des dépôts de garantie à trois mois de loyer, avec obligation de restitution rapide.

Deuxièmement, nous reprenons d'ores et déjà neuf des trente recommandations du rapport Macarez-Schelcher-Saintoyant : soutien aux foncières de redynamisation -  celle de Mantes-la-Jolie a acquis vingt-deux locaux commerciaux en centre-ville ; financement des managers de commerce. À Manosque, le taux de vacance est passé de 20 % à 10 % après le recrutement de la manageuse ! La Banque des territoires y consacre 20 millions d'euros par an.

Troisièmement, nous utilisons les outils existants comme le fonds de soutien au commerce rural, qui a accompagné plus de mille communes en mobilisant plus de 18 millions d'euros.

Je pense aussi aux programmes Action coeur de ville et Petites Villes de demain, pilotés par Mme Gatel.

Mon objectif : que les rideaux ne se tirent plus, mais se lèvent dans notre pays ! (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP ; Mme Marie-Lise Housseau applaudit également.)

M. Michel Masset .  - (Applaudissements sur les travées du RDSE ; M. Marc Laménie et Mme Audrey Linkenheld applaudissent également.) Soutenir et valoriser les commerces de proximité est essentiel pour l'équilibre et l'avenir de nos territoires. Je salue donc l'initiative de Mme Linkenheld.

Le recul du commerce de proximité fragilise les territoires et accentue les déséquilibres. Résultat : une atteinte à la cohésion sociale et territoriale. Or nos commerces de proximité, cafés ou commerces d'alimentation, font partie de notre patrimoine commun.

Dès lors, l'intervention publique se justifie pleinement. Elle ne saurait faire abstraction de la réalité économique à laquelle sont confrontés les commerçants.

L'évolution des modes de consommation, la concurrence croissante des plateformes en ligne, le poids des normes et des contraintes d'urbanisme exercent une pression continue. S'ajoute l'écrasement du pouvoir d'achat des Français.

Cette proposition de loi propose des leviers pour agir. Les élus sont invités à mettre en place une politique communale de développement du tissu commercial. D'où l'intérêt de l'observatoire des loyers et du dispositif d'encadrement souhaité par Philippe Grosvalet.

C'est l'affaire de tous : État et collectivités, commerçants et bailleurs privés et publics. Ce partenariat public-privé doit viser à créer des commerces viables et à anticiper, afin d'adapter les commerces de proximité aux évolutions des modes de consommation.

Les dispositifs existants sont des bases utiles, à prolonger et à approfondir.

Notre groupe est favorable au texte proposé. (Applaudissements sur les travées du RDSE et sur plusieurs travées du groupe SER)

M. Jean-Yves Roux.  - Bravo !

Mme Marie-Lise Housseau .  - (Applaudissements sur les travées du groupe UC) Le maintien et la valorisation des commerces de proximité sont essentiels pour l'équilibre de nos territoires. Le sujet était au coeur de la campagne municipale.

Les commerces de proximité sont un vecteur de cohésion sociale et un élément d'identité locale -  boire un café, retrouver son commerçant, croiser une connaissance, autant de plaisirs simples qui participent de la vitalité de nos communes.

Or notre paysage commercial se recompose : le taux de vacance commercial a doublé en quinze ans ; la fréquentation des magasins diminue ; de nombreuses enseignes disparaissent. En cause, la concurrence des grandes surfaces en périphérie, le commerce en ligne, la modification des modes de consommation, la pression sur le pouvoir d'achat. L'effilochement du tissu commercial est le fruit d'une mutation durable, qui touche tous les territoires.

Face à ce diagnostic préoccupant, notre assemblée s'est saisie à plusieurs reprises de cette question. Je salue l'engagement de Mme Linkenheld sur le sujet.

Si l'intention est louable, plusieurs dispositions nous semblent inadaptées. Ainsi de l'encadrement des loyers commerciaux, qui s'inspire de la loi Élan. La comparaison est discutable, car la crise du logement locatif et la dévitalisation des centres-villes n'ont pas les mêmes causes. Dans un cas, la tension provient d'un manque d'offre ; dans l'autre, de l'absence de locataires.

Introduire un mécanisme rigide de loyer de référence pour les commerces et les bureaux pourrait conduire certains propriétaires à retirer leur bien du marché et accentuer la vacance.

L'article 2 interdit la répercussion de la taxe foncière sur le locataire dans les baux commerciaux. Or le droit actuel permet déjà d'organiser librement la répartition de cette charge. Si cette possibilité était supprimée, les loyers pourraient augmenter.

Les collectivités disposent de nombreux outils pour agir : PLU, PLUi, Scot, droit de préemption commerciale, commission départementale d'aménagement commercial (CDAC)... Ajouter de nouvelles procédures, ce que fait l'article 3, risque d'alourdir les délais et de rigidifier les processus d'installation.

Le dispositif prévu par l'article 4 aurait des effets contreproductifs, en décourageant l'investissement ou en incitant les propriétaires à changer l'usage de leurs locaux.

Les mécanismes proposés sont fragiles ; pis, ils aggraveraient les difficultés qu'ils prétendent résoudre.

La commission a lancé une mission d'information sur la décommercialisation ; j'aurai l'honneur d'en être l'une des rapporteures, avec Patrick Chaize et Philippe Grosvalet.

Le groupe UC ne votera pas cette proposition de loi. Il faut des solutions plus approfondies et plus efficaces ; une concertation s'impose.

Mme Marie-Pierre Bessin-Guérin .  - (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP, ainsi que sur quelques travées du RDSE) Sur l'ensemble des territoires, la vacance, les rideaux baissés et les vitres blanches se multiplient. Je l'ai constaté en Loire-Atlantique (M. Philippe Grosvalet applaudit), en tant que vice-présidente de l'association des maires ruraux du département.

Ces commerces créent du lien social : ils font venir, et surtout ils font rester. Alors que nos centres-villes et centres-bourgs se vident peu à peu, nous semblons impuissants à endiguer cette évolution, malgré la multiplication des programmes qui font suite aux rapports et statistiques inquiétantes.

Les causes sont connues : e-commerce, drive, loyers locatifs trop élevés, déplacements des ménages en périphérie, politique de stationnement, multiplication des normes et contraintes. Les grands centres commerciaux qui ont vidé nos centres-villes de leur commerce rencontrent eux aussi des difficultés.

Il faut trouver des solutions pour recréer du lien social, relancer l'activité économique et redynamiser nos territoires.

Nous ne pouvons traiter le sujet en abordant un seul facteur, au risque de fragiliser l'équilibre existant.

Nous partageons le constat, mais la solution proposée par le présent texte n'est pas adaptée. Il cible la relation entre bailleur et locataire : encadrement des loyers, taxe foncière commerciale à la charge exclusive du propriétaire, mise en demeure de remettre à bail son local commercial vacant depuis plus d'un an, droit de préemption en cas de non-retour... Or ce n'est pas le bailleur qui est responsable de la fermeture des commerces !

Les mesures proposées soulèvent des difficultés juridiques, au regard de la liberté d'entreprendre et du droit de propriété. Surtout, elles risquent d'avoir un effet contreproductif à court terme, avec une diminution des investissements et donc du nombre de commerces.

Pour que l'offre revienne, nous devons agir sur la demande, simplifier les autorisations d'exploitation commerciale, réfléchir aux nouveaux modes de consommation, encourager les partenariats public-privé. Dans la commune de Saint-Viaud, en Loire-Atlantique, l'ancienne pharmacie est devenue une boucherie-charcuterie, grâce à des fonds publics et privés. Ce projet porté par un artisan expérimenté et par la municipalité suscite l'engouement, bien au-delà du territoire. C'est un succès.

La préservation des commerces est un sujet essentiel ; il faut être ambitieux. Nous ne pourrons pas relancer l'activité des centres-villes avec des mesures isolées. Il est urgent d'agir, mais globalement et en pensant à long terme. La vitalité économique et sociale ne se recrée pas par la seule contrainte. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP ; M. Philippe Grosvalet applaudit également.)

Mme Évelyne Renaud-Garabedian .  - (M. Louis-Jean de Nicolaÿ applaudit.) Vitrines vides, rideaux baissés, centres-villes fantômes ; chacun reconnaît l'urgence d'agir.

Ce texte entend y parvenir, mais avec les réflexes d'une idéologie tenace. Quand une activité décline, il faudrait la réglementer. Quand un acteur économique gagne de l'argent, il le ferait au détriment d'un autre. Ce prêt-à-penser ne permet pas de dresser un constat honnête.

De quoi meurt le commerce ? D'un niveau de charges parmi les plus élevées d'Europe, de charges fixes qui représentent 50 % du résultat, d'une concurrence déloyale méthodiquement organisée : Shein, Temu, AliExpress structurent leur modèle pour échapper aux contraintes... Les commerces meurent d'un environnement décourageant pour ceux qui veulent se lancer : trop de démarches, d'autorisations, d'obstacles. Combien de jeunes renoncent à ouvrir un commerce avant d'avoir essayé ? Voilà les vraies causes ; et ce texte n'y répond pas. Bien au contraire, il pointe le propriétaire, car il possède des murs et perçoit des revenus. Or 70 % des murs commerciaux appartiennent à des personnes physiques, des retraités, des familles, des épargnants. Ce texte vise donc l'épargne de beaucoup de Français.

Il repose sur un mécanisme dont les effets négatifs ont été largement observés. Les conclusions des travaux économiques sur l'encadrement des loyers pour les logements sont convergentes : raréfaction de l'offre, retrait des investisseurs, dégradation progressive du parc faute de travaux. Pourquoi en irait-il différemment pour les locaux commerciaux ? Même logique pour l'interdiction de répercuter la taxe foncière sur le locataire.

Ce texte passe à côté de l'essentiel. Pourtant, les leviers sont connus : alléger les charges, simplifier les règles d'installation, rééquilibrer la fiscalité entre commerce physique et en ligne. Il faut s'attaquer aux vrais verrous : rigidité administrative, complexité fiscale.

Surtout, il faut affronter la puissance des grandes plateformes numériques qui nous inondent de produits de piètre qualité - voire interdits - et contournent nos règles. Les plateformes anticipent déjà la taxe européenne sur les petits colis, applicable au 1^er juillet.

Je voterai contre ce texte, non par indifférence au sort du commerce de proximité, mais parce qu'au contraire, je prends ce sujet au sérieux. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

M. Bernard Buis .  - Commençons par une image, celle du centre-bourg. Voilà dix ans, on y croisait un boulanger, qui ouvrait son rideau, un bar-tabac où l'on pouvait boire un café en lisant son journal, et une épicerie. Aujourd'hui, les places se vident, les vitrines s'obscurcissent. Les maires nouvellement élus, que je salue, ont fait campagne sur la revitalisation de leur commune. Mais ils se retrouvent seuls face à un phénomène qui les dépasse. On leur apporte des solutions partiellement opérantes.

L'article 3 est un outil séduisant, mais pour l'actionner il faudrait disposer de données sur la vacance commerciale à l'échelle infracommunale. Or celles-ci ne sont pas disponibles.

L'article 2 interdit aux propriétaires de répercuter la taxe foncière sur les locataires commerciaux. Mais là où l'encadrement des loyers n'existe pas, cela répercutera la charge sur le loyer...

L'article 4, qui permet au maire de déclencher la préemption forcée sur un local vacant depuis plus de 12 mois, est une dérogation inédite au droit de propriété. L'acte risquerait d'être annulé, entraînant la commune dans un long et coûteux contentieux.

Oui, les centres-bourgs souffrent et la vacance progresse. Mais un bon diagnostic n'autorise pas n'importe quelle ordonnance. Le remède serait inefficace pour les uns, inapplicable pour beaucoup. Le refuser n'est pas de l'indifférence, mais de la responsabilité.

Nos élus attendent des outils fiables, des droits assurés, des protections qui ne se retournent pas contre eux ni contre ceux qu'ils prétendent défendre.

Le RDPI réserve son vote en fonction de l'évolution des débats.

M. Serge Mérillou , président de la commission.  - (Applaudissements sur les travées du groupe SER) Nous le constatons tous, la désertification commerciale progresse partout et touche toutes les centralités.

Ce texte n'est pas idéologique, ni l'expression d'une vision archaïque de l'économie. Le commerce de proximité a une fonction urbaine, sociale et territoriale. Il participe à l'animation des rues, au lien social, à la sécurité, à l'accès aux biens essentiels, à l'attractivité résidentielle. Quand une boulangerie ferme, quand une librairie disparaît, quand un local reste vide, c'est un morceau de vie qui s'efface.

La vacance commerciale a des causes multiples : évolution des modes de consommation, concurrence du commerce en ligne et des grandes surfaces, mobilités, recul des services publics, difficultés de transmission ou de modernisation...

Parce que le phénomène est systémique, il nous faut plusieurs outils - dont l'encadrement des loyers commerciaux. Quand ceux-ci sont déconnectés de la réalité économique, quand les charges sont insoutenables, quand un propriétaire préfère attendre plutôt que de louer, le marché, loin de corriger, aggrave la dévitalisation.

La proposition de loi d'Audrey Linkenheld vise à rendre aux territoires une capacité d'action. Le groupe SER a pris acte des interrogations exprimées en commission, et a déposé des amendements, pour une régulation plus graduée.

Nous proposons d'abord la création d'un observatoire des loyers commerciaux, car on ne peut réguler dans l'opacité.

Nous proposons ensuite que toute expérimentation d'encadrement soit précédée d'un temps d'observation d'au moins 18 mois ; elle sera volontaire, concertée, limitée dans le temps et ajustée aux réalités locales. Nous avions unanimement approuvé cette logique de territorialisation de l'action publique en adoptant un amendement au projet de loi de finances autorisant l'application de la taxe sur les friches commerciales à des périmètres infracommunaux, dans le cadre des opérations de revitalisation du territoire - un outil opérationnel pour lutter contre la vacance là où elle se concentre.

La proposition de loi s'inscrit dans cette même logique : donner aux territoires des leviers ciblés pour agir sur les déséquilibres locaux, y compris les loyers.

En tant qu'assemblée des territoires, nous ne pouvons détourner le regard quand leurs centralités se vident, que le lien de proximité s'effrite. Pensons à l'intérêt des territoires avant celui de nos chapelles politiques.

Lors de l'examen de la loi Pinel en 2014, c'est à l'initiative du groupe UMP que le Sénat avait adopté un mécanisme de plafonnement de la variation des loyers à 10 % par an. Lorsque le marché conduit à des excès, il appartient au législateur d'y apporter des correctifs. Puisse cet esprit animer nos débats. (Applaudissements sur les travées du groupe SER ; M. Michel Masset applaudit également.)

Mme Marianne Margaté .  - (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K) Merci à Audrey Linkenheld et son groupe pour cette proposition de loi.

Nous partageons tous le diagnostic, mais quand il s'agit de passer à l'action, tout se bloque. Vous reconnaissez la hausse des loyers commerciaux, mais refusez l'idée même d'une régulation. Vous déplorez la vacance, mais refusez aux maires les moyens d'agir.

Atteinte au droit de propriété, à la liberté contractuelle, effets antiéconomiques ? Ces arguments excessifs traduisent en réalité le refus de toute intervention publique ; c'est du pur dogmatisme.

Les communes, en première ligne, mobilisent tous les outils disponibles. Pourtant, la vacance progresse, faute de pouvoir actionner certains leviers essentiels. Ce texte permet d'agir au plus près des territoires. L'encadrement des loyers commerciaux n'est plus tabou. Ceux qui refusent ce dispositif privent les élus de capacité d'action.

Le rapport parle d'attaque contre les propriétaires et qualifie le droit de préemption d'expropriation déguisée. Ce n'est plus une analyse juridique, c'est une dramatisation de toute régulation ! Pourtant, les rues se vident, les commerçants n'arrivent plus à absorber les loyers et les coûts fixes.

Un centre-ville commerçant est un lieu de vie, de rencontre, de socialisation. Quand ces commerces disparaissent, le lien social se fragilise. On inscrit les bistrots au patrimoine immatériel de la France - mais on rend leur ouverture quasi impossible. Un porteur de projet qui souhaite ouvrir un café doit racheter une licence IV à prix d'or puisque la loi interdit d'en créer. Le bistrot qu'on célèbre meurt par asphyxie réglementaire.

Les élus locaux demandent des outils. Plutôt que de laisser les logiques de marché façonner nos villes, donnons un rôle à la puissance publique. Ne rien faire serait une faute. Nous voterons cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées des groupes CRCE-K et SER ; M. Philippe Grosvalet applaudit également.)

M. Daniel Salmon .  - La vacance atteint des niveaux inédits. Habillement, restauration, services de proximité : les cessations d'activités se multiplient.

Les causes sont multifactorielles. Fragilisés par les crises sociales, sanitaires et économiques successives, nos commerces subissent l'érosion du pouvoir d'achat, la concurrence numérique et les nouveaux usages. Amazon et consorts imposent des prix dérégulés et un rythme insoutenable pour les petits commerçants, pénalisés par le niveau des loyers commerciaux. La diversité commerciale s'étiole.

Si des plans d'action ont été engagés avec les chambres consulaires, il paraît pertinent de laisser les élus locaux expérimenter de nouveaux outils - en l'espèce, l'encadrement des loyers commerciaux dans les zones tendues, demandé par de plus en plus d'élus locaux.

Reste que dans nombre de territoires ruraux ou périurbains, le problème ne tient pas aux loyers trop élevés, mais aux locaux vétustes, dégradés, énergivores, qui ne trouvent plus preneur. Comment financer leur indispensable rénovation et remise sur le marché ? Des foncières commerciales locales s'organisent ; il faut les accompagner, les sécuriser, les soutenir financièrement et juridiquement. Ce texte aurait pu aller plus loin dans cette direction.

Autre angle mort : la transmission des commerces, notamment en milieu rural. Les élus doivent pouvoir porter temporairement les murs, sécuriser les transitions, accompagner les repreneurs.

C'est tout un modèle économique qu'il faudrait revoir : fiscalité plus attractive, aide aux circuits courts, contrôle du marché en ligne, régulation de la publicité, lutte contre l'étalement commercial.

Nos territoires attendent une politique offensive capable d'enclencher une dynamique de reconquête commerciale. Réguler n'est pas un gros mot, monsieur le rapporteur ! (M. Guislain Cambier sourit.)

Néanmoins, cette proposition de loi apporte des outils utiles. Nous la voterons. (Applaudissements sur les travées du groupe SER)

M. Louis-Jean de Nicolaÿ .  - (Applaudissements sur quelques travées du groupe Les Républicains) La lutte contre la vacance des commerces de proximité n'est pas un sujet nouveau pour le Sénat. Je remercie mes collègues engagés de longue date sur ce sujet.

Cette lutte exige une approche transversale, innovante et fondée sur le principe de subsidiarité. Elle ne saurait peser sur les seuls propriétaires bailleurs. Je salue le travail du rapporteur, qui a relevé les irritants de cette proposition de loi. En attaquant le droit de propriété et la liberté contractuelle, elle risque de produire l'effet inverse à celui recherché. Le transfert de charges vers les bailleurs se traduirait par une hausse des loyers, fragilisant davantage encore les commerces.

Les nouveaux modes de vie et de consommation imposent une réflexion lucide et prospective, autour des deux axes que sont l'approvisionnement et l'attractivité de nos territoires.

La fermeture d'un commerce fragilise le lien social, l'attractivité, la vie quotidienne. Les collectivités ne manquent pas de volonté, mais d'ingénierie pour structurer une stratégie de revitalisation commerciale. Le rôle de l'ANCT est déterminant, comme le sont les programmes de revitalisation des centres-bourgs, Action coeur de ville et Petites Villes de demain - dont le Sénat a obtenu la prolongation.

Nous pourrions envisager des contrats territoriaux de commerce liant communes et grands groupes de distribution, pour faire participer les grandes enseignes à la revitalisation. Ces partenaires privés pourraient racheter et réhabiliter des locaux vacants, soutenir les commerces en difficulté, implanter des formats adaptés, dans un cadre sécurisé où action publique et initiative privée se complètent.

Notre rejet de cette proposition de loi ne traduit pas un renoncement, mais une exigence, celle de réinventer les commerces de proximité pour préserver l'âme de nos villages et de nos centres-villes. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

Discussion des articles

Avant l'article 1^er

M. le président.  - Amendement n°1 rectifié de Mme Linkenheld et du groupe SER.

Mme Audrey Linkenheld.  - Je remercie les groupes qui ont apporté leur soutien à cette proposition de loi.

Cet amendement recherche un consensus, sur la base de celui qui existe dans nos territoires chez les associations d'élus et les acteurs du commerce de proximité.

Il s'agit de créer des observatoires locaux des loyers commerciaux, sur la base du volontariat, sur un périmètre ciblé, notamment là où s'applique la taxe sur les friches commerciales. On pourrait ainsi définir des loyers de référence, à titre indicatif. Cette transparence faciliterait la prise de décision publique.

M. Guislain Cambier, rapporteur.  - La première version de cet amendement était irrecevable au titre de l'article 40. Il a été rectifié, aussi nous nous en remettons à la sagesse du Sénat.

M. Rachid Temal.  - Ah !

M. Serge Papin, ministre.  - Je comprends l'idée, mais je suis opposé à la finalité de cet amendement : l'encadrement des loyers commerciaux. (M. Rachid Temal le déplore.) Les critères ne sont pas suffisamment adaptés, faute de prendre en compte l'usage local. Ce serait vraiment à géométrie variable selon les territoires. Avis défavorable.

Mme Audrey Linkenheld.  - Je remercie le rapporteur de son avis de sagesse. Monsieur le ministre, nous sommes ouverts à la discussion sur les critères ; la navette pourra améliorer la rédaction. Cet amendement ne fait que répondre au besoin d'objectivation qu'expriment les acteurs publics et privés.

L'amendement n°1 rectifié est adopté et devient un article additionnel.

Article 1^er

M. le président.  - Amendement n°2 de Mme Linkenheld et du groupe SER.

Mme Audrey Linkenheld.  - L'article 1^er, coeur de la proposition de loi, permettait initialement un encadrement des loyers commerciaux sur la base d'une observation. Nous venons de séparer observation et encadrement. Dans le même esprit, cet amendement transforme la possibilité d'encadrement en expérimentation circonscrite, dix-huit mois après la création des observatoires qui objectiveront les loyers de référence. Les territoires qui le jugent nécessaire pourront alors expérimenter l'encadrement des loyers - toujours dans le périmètre d'application de la taxe sur les friches commerciales. C'est une fusée à plusieurs étages.

M. Guislain Cambier, rapporteur.  - Plusieurs associations d'élus se sont ralliées à l'idée d'une expérimentation, dont les modalités seront définies par décret dans les territoires volontaires. Les principes de subsidiarité, de liberté locale et de droit à l'expérimentation, chers au Sénat, sont respectés.

La commission reste toutefois réservée quant à l'impact de cette mesure sur la rentabilité locative, le retrait des investisseurs et le risque de contournement. Sagesse.

M. Serge Papin, ministre.  - Même sous la forme d'une expérimentation, un encadrement des loyers entraînera une réduction de l'offre de locaux commerciaux et donc une hausse des loyers. Les propriétaires privilégieront la vente ou la vacance, plus rentables, et les travaux de performance énergétique seront repoussés faute de trésorerie. Avis défavorable.

M. Patrick Kanner.  - La sagesse du Sénat repose aussi sur la négociation menée par Mme Linkenheld avec le rapporteur, que je remercie. Je regrette que M. le ministre ne juge pas utile cette expérimentation. Ses arguments ne nous ont pas convaincus ; il ne propose rien pour lutter contre le phénomène.

Nous voterons bien sûr cet amendement pour permettre au texte de prospérer.

M. Michel Masset.  - Nous voterons également cet amendement. Je vous le dis en tant qu'ancien commerçant et en tant qu'élu : avoir un observatoire, des données, est essentiel pour prendre des décisions.

M. Serge Papin, ministre.  - Le projet de loi Simplification apporte une réponse sur la question des loyers.

M. Patrick Kanner.  - On l'attend !

M. Serge Papin, ministre.  - Les choses avancent.

Nous avançons également sur notre plan d'action, à la suite du récent rapport sur l'avenir du commerce de proximité, avec les foncières, la Banque des territoires, les managers de centre-ville. L'engagement des maires produit des effets tangibles, je le constate lors de mes déplacements. J'étais récemment à Saint-Quentin, où la maire obtient de vrais résultats. Nous ne restons pas les bras ballants.

L'amendement n°2 est adopté.

L'article 1^er, modifié, est adopté.

Après l'article 1^er

M. le président.  - Amendement n°5 de Mme Linkenheld et du groupe SER.

Mme Audrey Linkenheld.  - Le projet de loi Simplification est à l'arrêt... Il reprenait plusieurs mesures de l'accord de place de 2024 : la mensualisation du paiement des loyers, le plafonnement du dépôt de garantie et l'encadrement de l'indexation des loyers. Nous reprenons ici cette dernière proposition, très attendue. Nous verrons lequel des deux textes avancera le plus vite...

Monsieur le ministre, le rapport sur l'avenir du commerce de proximité, qui compte parmi ses auteurs Mme Macarez, maire de Saint-Quentin, recommande d'observer et encadrer les loyers. Il serait incohérent de rejeter cette disposition au nom de ce rapport.

M. Guislain Cambier, rapporteur.  - L'article 24 du projet de loi Simplification a fait l'objet d'un accord en CMP. La commission partage l'objectif mais s'interroge sur le véhicule législatif choisi. Sagesse.

M. Serge Papin, ministre.  - Cette mesure, soutenue par les parties, répond à une forte demande des commerçants. Elle a donné lieu à des négociations entre bailleurs et preneurs à l'occasion de l'accord de place, et figure effectivement dans la version du projet de loi Simplification issue de la CMP. Par conséquent, avis favorable.

L'amendement n°5 est adopté et devient un article additionnel.

M. le président.  - Amendement n°3 de Mme Linkenheld et du groupe SER.

Mme Audrey Linkenheld.  - Nous avons été nombreux à évoquer le déséquilibre entre locataires et propriétaires dans les baux commerciaux, mais divergeons sur les mesures à adopter.

Les acteurs du commerce que nous avons interrogés nous ont dit que la loi Pinel de 2014 était contournée. Plusieurs de ses dispositions visant à rééquilibrer les négociations commerciales ne sont pas applicables et pas appliquées. Cela explique aussi la hausse excessive de certains loyers. Nous demandons un rapport d'évaluation.

M. Guislain Cambier, rapporteur.  - Avis défavorable. Nous refusons d'inscrire un énième rapport dans la loi...

M. Serge Papin, ministre.  - Plusieurs mesures de l'accord de place de 2024 répondent à l'objectif de rééquilibrage des relations bailleurs-preneurs : mensualisation du loyer, plafonnement du dépôt de garantie à trois mois, obligation de restituer rapidement le dépôt de garantie. Le rapport que vous demandez n'est pas une priorité. Avis défavorable.

L'amendement n°3 est adopté et devient un article additionnel.

Article 2

M. le président.  - Amendement n°4 de Mme Linkenheld et du groupe SER.

Mme Audrey Linkenheld.  - En matière de commerce, la taxe foncière est payée non pas par le propriétaire, mais par le locataire, ce qui alourdit les charges associées au loyer.

Cet article prévoyait initialement que le propriétaire paie l'intégralité de la taxe foncière, sans pouvoir la répercuter. Puisque l'heure est au compromis, nous proposons un repli : un partage à 50 % de la taxe foncière entre propriétaire et locataire.

M. Guislain Cambier, rapporteur.  - Le droit en vigueur prévoit que la refacturation de la taxe foncière est négociée entre les parties au bail commercial sur la base de leur liberté contractuelle.

La commission s'est donc opposée à l'article 2 dans sa rédaction initiale, qui conduirait à un transfert de charge au détriment des bailleurs.

Avis défavorable également au présent amendement.

M. Serge Papin, ministre.  - Même avis.

À la demande de la commission, l'amendement n°4 est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°215 :

L'amendement n°4 n'est pas adopté.

À la demande de la commission, l'article 2 est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°216 :

L'article 2 n'est pas adopté, non plus que les articles 3, 4 et 5.

Vote sur l'ensemble

Mme Audrey Linkenheld .  - Nonobstant les scrutins publics et les votes défavorables sur les articles 2, 3 et 4, je remercie l'ensemble des collègues qui ont participé à cette discussion. Merci au rapporteur et à la présidente de la commission pour leur écoute et le dialogue autour de ce texte.

Au-delà de nos divergences d'appréciation, nous avons su trouver un consensus parlementaire qui fait écho au consensus territorial. Sur cette question difficile de la décommercialisation, tout l'enjeu est d'objectiver la situation et de donner des outils de régulation aux élus qui le souhaitent.

M. le président.  - J'ai été saisi par le groupe Les Républicains d'une demande de scrutin public. (Mme Audrey Linkenheld manifeste son incompréhension.)

À la demande du groupe Les Républicains, la proposition de loi est mise aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°217 :

La proposition de loi n'est pas adoptée.

(Mme Audrey Linkenheld manifeste son désappointement.)

La séance est suspendue quelques instants.