N° 199
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
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Annexe au procès-verbal de la séance du 4 février 2004 |
AVIS
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi portant habilitation du Gouvernement à transposer , par ordonnances , des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire ,
Par M. André GEOFFROY,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Roland Muzeau, Georges Mouly, vice-présidents ; M. Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Claire-Lise Campion, M. Jean-Marc Juilhard, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Joël Billard, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Jean Chérioux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Claude Domeizel, Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jean-Pierre Fourcade, Serge Franchis, André Geoffroy, Francis Giraud, Jean-Pierre Godefroy, Mme Françoise Henneron, MM. Yves Krattinger, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, André Lardeux, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mmes Valérie Létard, Nelly Olin, Anne-Marie Payet, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente, MM. Bernard Seillier, André Vantomme, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.
Voir les numéros :
Sénat : 164 , 194 , 197 et 202 (2003-2004)
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Union européenne. |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Votre commission des Affaires sociales a souhaité être saisie pour avis du projet de loi portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire. En effet, parmi les vingt directives visées par le présent projet de loi, quatre touchent à ses domaines de compétence. Le Gouvernement sollicite par ailleurs, dans les articles 3 et 6 du projet de loi, l'autorisation d'adapter par ordonnances certaines dispositions du code du travail et du code du travail maritime, afin de tenir compte des spécificités des secteurs d'activité visés par les directives.
Sans être inédite, la procédure retenue pour la transposition des directives - l'habilitation à prendre des ordonnances sur la base de l'article 38 de la Constitution - demeure assez inhabituelle. Utilisée une première fois dans les années 1960, elle est ensuite restée inusitée jusqu'en octobre 2000, date à laquelle le ministre des Affaires étrangères, M. Hubert Védrine, a présenté un projet de loi proposant la transposition par ordonnances de soixante et une directives. Certains articles de la loi d'habilitation donnaient d'ailleurs au Gouvernement des pouvoirs étendus, puisqu'il a notamment été autorisé à réformer, par ordonnances, le code de la mutualité.
Le recours à cette procédure particulière s'explique par le retard pris par la France dans la transposition des directives communautaires. Le décompte effectué par le Gouvernement montre qu'à la date du 1 er janvier 2004, 101 directives (et sept décisions-cadres) ne respectaient pas les délais de transposition impartis. Cette situation classe la France dans les derniers rangs des États membres, au côté de la Belgique. La transposition de directives par ordonnances, procédure globale plus rapide que le dépôt de plusieurs projets de loi, doit permettre à notre pays de rattraper une partie du retard accumulé.
Combler notre retard s'impose pour plusieurs raisons. En premier lieu, il faut rappeler que le fait de ne pas transposer une directive dans les délais prescrits expose la France à un risque de sanction. Dans le cadre de la procédure dite de recours en manquement, la Commission européenne peut, après une mise en demeure, attaquer un État membre devant la Cour de justice des Communautés européennes et le faire condamner pour non-respect de ses obligations communautaires. Si l'État condamné n'exécute pas la décision de la Cour, il s'expose à une nouvelle condamnation, assortie cette fois d'une astreinte.
Outre ce risque de condamnation, le retard dans la transposition des directives est préjudiciable à la crédibilité de la France dans les enceintes européennes et est source d'insécurité juridique pour les citoyens comme pour les entreprises.
S'il présente l'avantage de la rapidité, le vote d'une loi d'habilitation s'accompagne mécaniquement du dessaisissement du Parlement dans les matières visées pendant la période accordée. C'est pourquoi le Gouvernement a veillé à circonscrire soigneusement le champ de l'habilitation, et à le limiter à des textes de nature technique.
Au cours de sa réunion du 3 décembre 2003, le bureau de la commission des Affaires sociales a procédé à un premier examen des directives dont on pouvait envisager la transposition par voie d'ordonnances et a estimé que ces textes revêtaient bien un caractère technique. Il a toutefois émis le souhait que cette procédure d'habilitation demeure exceptionnelle et que l'on revienne, à l'avenir, à un mode de transposition plus classique. Cela suppose que l'administration mette au point les textes de transposition dans des délais plus courts et qu'il soit tenu compte de ces exigences lors de la fixation de l'ordre du jour des assemblées.
Une rapide présentation des directives soumises à l'examen de votre commission confirmera leur caractère technique. Elles interviennent toutes quatre dans le domaine du droit du travail.
La directive du 22 juin 1994 relative à la protection des jeunes au travail est déjà très largement transposée dans notre droit interne. L'objet de la présente habilitation est d'autoriser le Gouvernement à compléter les dispositions déjà adoptées par des mesures propres au secteur maritime.
La directive du 21 juin 1999 vise à mettre en oeuvre un accord collectif de niveau communautaire, qui définit des prescriptions minimales en matière d'aménagement du temps de travail des gens de mer.
La directive du 22 juin 2000 modifie la directive du 23 novembre 1993 relative à l'aménagement du temps de travail. Cette première directive excluait de son champ d'application certains secteurs d'activité (médecins en formation, transports, pêche), qui sont couverts par la directive de 2000.
La directive du 27 novembre 2000, enfin, a pour objet la mise en oeuvre d'un accord collectif de niveau communautaire relatif à l'aménagement du temps de travail du personnel mobile dans l'aviation civile. L'accord définit des normes minimales en matière de congés et de temps de travail.
Enfin, le projet de loi prévoit pour certaines directives une habilitation plus large que ce qu'exigerait leur stricte transposition. Ainsi, l'article 3 propose d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures d'adaptation, au secteur maritime, des dispositions relatives à l'apprentissage. Les mesures que le Gouvernement envisage de prendre en l'espèce sont très ponctuelles et ne remettent pas en cause les droits des salariés concernés. L'article 3 ne pose donc pas de difficultés.
L'article 6 demande d'habiliter le Gouvernement à modifier par ordonnances des dispositions relatives à la durée du travail, au travail de nuit, au repos quotidien et hebdomadaire, ainsi qu'aux congés payés et au bulletin de paie, pour les secteurs visés par la directive 2000/34 /CE du 22 juin 2000 susmentionnée. Cette demande d'habilitation est plus contestable. Elle vise en effet deux objectifs distincts : d'une part, prendre quelques mesures d'adaptation au secteur maritime de la réglementation relative aux congés payés et au bulletin de paie; d'autre part, prendre des mesures d'adaptation au secteur du transport routier du droit de la durée du travail. Si le premier objectif ne soulève pas de problème particulier, le second suscite en revanche quelques interrogations. L'administration n'est pas en mesure de fournir des indications précises sur les mesures envisagées, alors que le sujet abordé est particulièrement délicat à régler. Une habilitation aussi large n'apparaît pas en outre justifiée par des considérations d'urgence particulières. Il vous sera donc proposé de réduire le champ de l'habilitation visée à cet article 6.
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Sous réserve de ces observations et de l'amendement qu'elle vous présentera, votre commission vous propose d'adopter le présent projet de loi pour les matières relevant de sa compétence .
Article premier
Habilitation
à transposer par ordonnances
des directives communautaires
Objet : Cet article autorise le Gouvernement à prendre, par ordonnances, les dispositions législatives nécessaires à la transposition de vingt directives, ou parties de directives, ainsi que les mesures législatives d'adaptation qui découlent de cette transposition.
Au sein de cet article premier, votre commission a souhaité être saisie pour avis des dispositions habilitant à procéder par voie d'ordonnances à la transposition de quatre directives ou parties de directives entrant directement dans son domaine de compétences.
I - Le dispositif proposé
1. Directive 94/33/CE relative à la protection des jeunes au travail
La directive 94/33/CE relative à la protection des jeunes au travail a été adoptée par le Conseil le 22 juin 1994. Si sa transposition est déjà en grande partie réalisée, des modifications du code du travail maritime sont cependant encore nécessaires pour la compléter.
a) Présentation de la directive
Cette directive impose la mise en place d'un système de protection propre aux enfants et aux jeunes au travail. Elle s'applique aux jeunes travailleurs, aux jeunes effectuant des formations ou des stages en entreprise, ainsi qu'aux enfants effectuant des travaux légers pendant les vacances scolaires. Elle prévoit une interdiction du travail de nuit pour les enfants de moins de seize ans, une limitation de la durée du travail hebdomadaire, un allongement de la période minimale de repos quotidien, le respect d'une pause de trente minutes au-delà de toute période de quatre heures et demie de travail quotidien, ainsi qu'un encadrement du travail des jeunes dans les entreprises familiales. Ainsi que l'indique son texte même, la transposition en droit national de la directive ne peut être l'occasion d'une régression du niveau général de protection des jeunes.
b) État de la transposition
La transposition de la directive aurait dû être achevée au plus tard le 22 juin 1996. Le retard mis par la France à transposer la directive lui a valu une condamnation par la Cour de justice des Communautés européennes le 18 mai 2000.
Pourtant, compte tenu du haut niveau de protection des jeunes travailleurs déjà prévu par notre droit social, les mesures nécessaires à la transposition de la directive étaient peu nombreuses.
La transposition de cette directive dans le code du travail est intervenue en 2000 et 2001.
La loi du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail a modifié l'article L. 212-13 du code du travail, qui définit la durée maximale du travail quotidien et hebdomadaire des jeunes de moins de dix-huit ans.
Puis l'ordonnance n° 2001-174 du 22 février 2001 a procédé à une transposition plus complète de la directive.
L'article L. 211-1 du code du travail a été modifié pour préciser les cas dans lesquels le travail des mineurs de moins de seize ans est autorisé. L'article L. 212-13 a été retouché pour réduire la durée du travail autorisée pour les jeunes de moins de dix-huit ans. L'article L. 212-14 a introduit dans notre droit l'obligation d'accorder aux jeunes de moins de dix-huit ans une pause d'au moins trente minutes consécutives lorsque leur temps de travail quotidien excède quatre heures et demie. L'article L. 213-7 a été réécrit pour préciser les conditions de l'interdiction du travail de nuit des jeunes de moins de dix-huit ans, ainsi que les dérogations qui peuvent y être apportées.
Si la transposition est maintenant achevée dans le code du travail, il n'en est pas de même dans le code du travail maritime, qui s'applique tant aux salariés de la marine marchande qu'aux marins pêcheurs.
c) Dispositif envisagé
Les modifications envisagées sont proches de celles introduites dans le code du travail en 2001, avec toutefois quelques adaptations pour tenir compte des spécificités du secteur maritime. L'ordonnance reprendrait les articles d'un projet de loi n° 1044 déposé à l'Assemblée nationale le 16 juillet 2003,qui n'a pu être examiné par le Parlement, en raison de l'encombrement de l'ordre du jour.
L'ordonnance devrait introduire un nouvel article 111 dans le code du travail maritime qui définirait les conditions d'emploi des jeunes de moins de seize ans sur les navires. Ceux-ci ne pourraient être employés sur les navires qu'au cours des deux dernières années de leur scolarité obligatoire et dans le cadre d'un enseignement alterné ou d'un enseignement professionnel, afin de suivre des stages d'initiation, d'application ou des périodes de formation en milieu professionnel. L'article 111 renverrait à un décret le soin de définir la liste des travaux dangereux auxquels les jeunes de moins de dix-huit ans ne pourraient être affectés, et ceux pour lesquels des dérogations pourraient être accordées par l'inspecteur du travail maritime.
L'ordonnance introduirait également un nouvel article 113 interdisant le travail de nuit des marins de moins de dix-huit ans. L'interdiction serait renforcée pour les marins en formation de moins de quinze ans.
L'article 114 du code du travail maritime serait modifié pour fixer à sept heures quotidiennes et à trente-cinq heures hebdomadaires la durée maximale du travail autorisée pour les marins de moins de dix-huit ans. Il définirait aussi les règles relatives à leur temps de repos, en garantissant une durée minimale de repos quotidien d'au moins douze heures consécutives et un repos hebdomadaire d'au moins deux jours consécutifs, comprenant si possible le dimanche. Enfin, cet article instaurerait l'obligation de leur octroyer une pause d'au moins trente minutes lorsque leur durée quotidienne de travail excède quatre heures et demie.
Le dispositif envisagé procèderait donc à une stricte transposition de la directive 94/33/CE en étendant aux jeunes marins les droits et garanties reconnus aux autres travailleurs âgés de moins de dix-huit ans. Les ordonnances de transposition devront intervenir dans un délai de quatre mois à compter de la promulgation de la loi.
2. Directive 1999/63/CE relative à l'organisation du temps de travail des gens de mer
La directive 1999/63/CE concernant l'accord relatif à l'organisation du temps de travail des gens de mer, conclu par l'Association des armateurs de la Communauté européenne (ECSA) et la Fédération des syndicats des transports dans l'Union européenne (FST), a été adoptée par le Conseil de l'Union européenne le 21 juin 1999. Elle vise à mettre en oeuvre l'accord collectif de niveau européen précité.
L'article 139 du traité instituant la Communauté européenne prévoit en effet que le dialogue social mené au niveau communautaire peut déboucher sur « des relations conventionnelles, y compris des accords ». La mise en oeuvre d'un accord européen peut être renvoyée à la négociation des partenaires sociaux dans chacun des États membres ou passer par l'adoption d'un acte communautaire (règlement ou directive). C'est cette seconde option qui a été ici retenue.
a) Présentation de la directive
La directive 1999/63/CE est très brève puisqu'elle ne comporte que quatre articles.
Le premier article expose l'objet de la directive : mettre en oeuvre l'accord conclu le 30 septembre 1998 par les partenaires sociaux relatif à l'organisation du temps de travail des gens de mer. Dans le langage communautaire, la notion de « gens de mer » renvoie aux salariés de la marine marchande (transport maritime) 1 ( * ) .
L'article 2 précise que la directive n'entend poser que des normes minimales et que sa transposition ne saurait justifier un recul du niveau général de protection des travailleurs concernés.
L'article 3 fixe le délai de transposition de la directive au 30 juin 2002, et l'article 4 indique que tous les États membres sont destinataires de la directive.
Apprécier la portée de la directive suppose de présenter les principales dispositions de l'accord collectif qui lui est annexé. De manière générale, celui-ci réglemente l'organisation du temps de travail des gens de mer.
Il impose la définition, soit d'une durée du travail maximale qui ne devra pas être dépassée sur une période donnée (quatorze heures par période de vingt-quatre heures, et soixante-douze heures par période de sept jours), soit d'un nombre minimal d'heures de repos (dix heures par période de vingt-quatre heures, et soixante-dix-sept heures par période de sept jours).
Il limite la durée du travail pour les gens de mer à huit heures par jour en principe, avec un jour de repos par semaine, plus le repos correspondant aux jours fériés.
Il interdit le travail sur un navire des jeunes de moins de seize ans, ainsi que le travail de nuit des marins de moins de dix-huit ans, en réservant des possibilités de dérogations pour les besoins de la formation des jeunes travailleurs. Il prévoit qu'il puisse être fait exception aux règles relatives à la durée du travail dans des situations d'urgence (assurer la sécurité du navire, porter secours à des marins en détresse). Il affirme le droit des marins à bénéficier de congés payés d'une durée d'au moins quatre semaines par an. Il précise par ailleurs que les marins ont droit à une protection de leur santé et de leur sécurité adaptée à la nature de leur travail.
b) État de la transposition
Le retard mis par la France dans la transposition de la directive lui a valu de recevoir un avis motivé de la Commission européenne en date du 14 janvier 2003. L'envoi d'un avis motivé par la Commission est l'étape qui précède la saisine de la Cour de justice des Communautés européennes. Tout retard supplémentaire dans la transposition de la directive risque donc de conduire à l'ouverture d'une procédure contentieuse.
Les prescriptions de la directive sont déjà partiellement satisfaites par notre droit interne, notamment par les dispositions du décret n° 83-793 du 6 septembre 1983, pris pour l'application de l'article 25 du code du travail maritime. Ce décret définit les règles relatives à l'organisation du temps de travail des marins. Il indique notamment que le travail des marins est en principe organisé sur la base d'une durée de huit heures par jour. Il est complété par un décret n° 83-794 du 6 septembre 1983, qui fixe à douze heures par jour la durée maximale de travail sur les navires armés au cabotage.
Le principe du repos hebdomadaire est posé par l'article 28 du code du travail maritime. L'interdiction de travailler sur un navire pour les jeunes de moins de seize ans est prévue à l'article 115 du code du travail maritime.
L'obligation de protéger la santé et la sécurité des marins est satisfaite par la loi n° 83-581 du 5 juillet 1983 sur la sauvegarde de la vie humaine en mer, complétée par le décret n° 84-810 du 30 août 1984, ainsi que par l'arrêté du 23 novembre 1987 modifié relatif à la sécurité des navires.
c) Dispositif envisagé
La transposition intégrale de la directive suppose que soient prises encore des mesures de portée réglementaire. En particulier, l'article premier du décret n° 83-794 doit être complété pour fixer la durée maximale du travail des marins employés au long cours (seuls sont actuellement visés les marins employés au cabotage). Ces modifications peuvent bien sûr être introduites par le Gouvernement sans habilitation particulière.
Pour ce qui concerne les mesures de nature législative nécessaires, qui seules font l'objet de l'habilitation, il faut rappeler que le Gouvernement envisage l'introduction dans le code du travail maritime d'un nouvel article 113, afin d'achever la transposition de la directive précédemment étudiée relative à la protection des jeunes au travail. Cet article 113 introduirait dans notre droit l'interdiction, prévue dans l'accord collectif, du travail de nuit des jeunes marins de moins de dix-huit ans.
Par ailleurs, l'accord collectif européen définit dans sa clause 7 dans quelles situations d'urgence il peut être dérogé à la réglementation relative à la durée du travail. A cet égard, il est envisagé de réécrire l'article 22 du code du travail maritime, afin de compléter la liste des situations d'urgence prises en compte par cet article. L'actuel article 22 ne mentionne pas, en effet, le cas où il doit être porté secours à un navire en détresse. Les marins auront droit à une compensation, sous forme de repos, pour les heures de travail accomplies sur leur temps de repos dans ces situations d'urgence.
En outre, le code du travail maritime ne comporte pas de disposition particulière relative aux jours fériés, qui sont mentionnés dans l'accord collectif européen. Il est donc prévu d'introduire dans le code un article 24-3, indiquant que les dispositions du code du travail relatives aux jours fériés (articles L. 222-1 et L. 222-5 à L. 222-7) s'appliquent aussi aux marins. Cet article renverrait aux partenaires sociaux le soin de définir les conditions de prise en compte des jours fériés.
Enfin, un nouvel alinéa serait introduit à l'article 92-6 du code du travail maritime afin de rendre obligatoire la prise de congés par les marins ; il arrive en effet que les congés ne soient pas pris, mais soient remplacés par une indemnité compensatrice. Dans ce cas, l'indemnité compensatrice de congés payés ne pourrait plus être versée qu'en cas de rupture de la relation de travail.
L'adoption de ces mesures techniques, qui ne remettent pas en cause les droits des salariés de la marine marchande, suffirait à mettre le droit français en conformité avec les dispositions de la directive communautaire. Les ordonnances de transposition devront intervenir dans un délai de quatre mois après la promulgation de la loi.
3. Directive 2000/34/CE modifiant la directive 93/104/CE concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail afin de couvrir les secteurs et activités exclus de celle-ci
La directive 2000/34/CE du Parlement européen et du Conseil a été adoptée le 22 juin 2000, en vue de compléter la directive 93/104/CE relative à certains aspects de l'aménagement du temps de travail.
a) Présentation de la directive
Avec la directive 93/104 du 23 novembre 1993, la Communauté européenne s'est dotée d'un cadre général sur l'aménagement du temps de travail. Cette directive avait pour objet de protéger les travailleurs contre les effets néfastes pour leur santé et leur sécurité d'une durée de travail excessive, d'un repos insuffisant ou d'un rythme de travail irrégulier. A cette fin, la directive de 1993 prévoit, notamment, que tout travailleur bénéficie au minimum :
- d'une période de repos journalier de onze heures consécutives (article 3) ;
- d'un temps de pause lorsque le temps de travail journalier est supérieur à six heures (article 4) ;
- d'une période de repos d'un jour par semaine (article 5) ;
- d'une durée maximale hebdomadaire de travail de quarante-huit heures en moyenne, y compris les heures supplémentaires (article 6) ;
- de quatre semaines par an de congés payés (article 7) ;
- d'une limitation du travail de nuit à huit heures par période de vingt-quatre heures, en moyenne (article 8).
Certains secteurs d'activité, dont les caractéristiques justifiaient un traitement particulier, ont cependant été exclus du champ d'application de cette directive. Il en va notamment ainsi en ce qui concerne :
- les transports (aériens, ferroviaires, routiers, fluviaux et lacustres) ;
- la pêche maritime ;
- les activités des médecins en formation.
Dès 1993, il avait été admis que la Commission présenterait des propositions pour aménager le temps de travail dans ces secteurs en tenant compte de leurs spécificités. Tel est l'objet de la directive 2000/34/CE. Son article premier étend aux travailleurs concernés, soit plus de cinq millions de personnes dans l'Union européenne, le bénéfice d'une législation communautaire relative à l'aménagement du temps de travail.
Ainsi, en ce qui concerne les médecins en formation, la directive prévoit d'autoriser, pendant une période transitoire de sept années, des dérogations aux dispositions relatives à la durée hebdomadaire de travail par accord entre l'employeur et les représentants des travailleurs. Toutefois, la moyenne de la durée de travail hebdomadaire, calculée sur une période de référence de quatre mois, ne saurait excéder cinquante-huit heures au début de la période de transition et cinquante-deux heures à la fin de celle-ci.
La directive prévoit, par ailleurs, que les articles 3, 4, 5 et 8 de la directive de 1993 ne sont pas applicables aux travailleurs mobiles. Est considéré comme « mobile » tout travailleur faisant partie du personnel roulant ou navigant dans le domaine des transports, que ceux-ci s'effectuent par voie ferroviaire, routière, aérienne ou batelière.
En ce qui concerne les pêcheurs, la directive prévoit que les articles 3, 4, 5, 6 et 8 de la directive de 1993 ne leur sont pas applicables.
Les articles relatifs au repos journalier, au temps de pause et au repos hebdomadaire ne sont donc applicables ni aux travailleurs mobiles, ni aux marins pêcheurs. Toutefois, la directive impose aux États membres de garantir à ces travailleurs le « droit à un repos suffisant » . Elle est plus précise pour les pêcheurs, puisqu'elle prévoit que les États doivent limiter la durée de leur travail à une moyenne de quarante-huit heures hebdomadaires, calculée sur la base d'une période de référence ne dépassant pas douze mois. De plus, elle enjoint les États de définir un nombre maximal d'heures de travail qui ne peut être dépassé dans une période donnée (quatorze heures par période de vingt-quatre heures et soixante-douze heures par période de sept jours) ou un nombre minimal d'heures de repos à garantir dans une période donnée (dix heures par périodes de vingt-quatre heures et soixante-dix-sept heures par période de sept jours).
L'article 2 de la directive précise que sa mise en oeuvre ne peut justifier une réduction du niveau général de protection des travailleurs. Les articles 3 et 4 sont des « clauses de rendez-vous », qui prévoient que certaines dispositions de la directive seront évaluées après quelques années d'application.
b) État de la transposition
La directive 2000/34/CE aurait dû être transposée au plus tard le 1 er août 2003. L'absence de transposition complète de la directive a valu à la France, le 6 octobre 2003, d'être mise en demeure par la Commission de présenter ses observations. La mise en demeure est l'étape préparatoire à l'envoi d'un avis motivé.
Les mesures nécessaires pour achever la transposition de la directive sont pourtant peu nombreuses. En effet, la directive 93/104/CE modifiée prévoit dans son article 14 que ses dispositions ne s'appliquent pas lorsqu'il existe des « dispositions communautaires plus spécifiques », propres à « certaines occupations ou activités professionnelles ». Or, des directives sectorielles, reprenant des accords collectifs européens, sont intervenues dans le secteur maritime et dans le secteur aérien.
Comme on l'a vu précédemment, la directive 99/63/CE aménage le temps de travail des gens de mer (navigation de commerce). Les mesures de transposition de cette directive vaudront transposition de la directive 2000/34/CE pour le secteur de la marine marchande 2 ( * ) .
Une directive à caractère sectoriel est également intervenue pour aménager le temps de travail du personnel mobile dans l'aviation civile. Le Gouvernement sollicite l'autorisation de transposer cette directive par ordonnances 3 ( * ) .
Concernant les marins pêcheurs, aucune directive sectorielle n'est intervenue. Mais une mesure de transposition a été introduite par la loi de modernisation sociale n° 2002-73 du 17 janvier 2002, qui a inséré un article 25-1 nouveau dans le code du travail maritime. Cet article renvoie aux partenaires sociaux le soin de définir la durée du travail des pêcheurs, définie en nombre de jours passés en mer. Il précise que le temps passé en mer ne doit pas excéder 225 jours par an, et encadre les possibilités de dérogation à ce plafond.
En vertu de ces dispositions, un accord sur la pêche artisanale et les armements coopératifs, fixant la durée du travail en nombre de jours de mer, a été conclu le 28 mars 2001, puis étendu par un arrêté ministériel en date du 3 juillet 2003. Un accord sur la « pêche hauturière » (pêche en haute mer, par opposition au cabotage), qui prévoit également la fixation de la durée du travail en nombre de jours de mer, a été signé le 28 février 2003 et étendu le 30 octobre 2003.
c) Dispositif envisagé
Les mesures nécessaires pour mettre en conformité la réglementation de la durée du travail des médecins en formation avec les prescriptions de la directive seront prises par décret. Cette catégorie de travailleurs est en effet couverte par le décret n° 99-930 du 10 novembre 1999. Les mesures à prendre relevant du pouvoir réglementaire ne concernent donc pas ce projet de loi d'habilitation.
Les mesures envisagées pour achever la transposition de la directive 99/63/CE portent sur des points communs aux marins de la marine marchande et aux marins pêcheurs et s'appliqueront donc aussi à cette dernière catégorie de travailleurs. Pour mémoire, rappelons que les modifications envisagées portent sur les dérogations à la réglementation de la durée du travail dans des situations d'urgence, sur les jours fériés et sur le caractère obligatoire de la prise des congés.
Il sera également nécessaire d'introduire dans le code du travail des dispositions particulières relatives aux transports terrestres. En effet, les dispositions du code du travail relatives au repos journalier (L. 220-1), au repos hebdomadaire (L. 221-4), au temps de pause (L. 220-2) et au travail de nuit (L. 213-1 et suivants) ne s'appliquent pas au personnel roulant et navigant du secteur des transports en vertu de l'article 7 de la loi n° 98-461 du 13 juin 1998. Des dispositions propres à cette catégorie de personnel devront donc être adoptées.
La réflexion de l'administration concernant les mesures à prendre est moins avancée que pour les secteurs du transport maritime ou de la pêche. Une consultation des partenaires sociaux a eu lieu dans le courant du mois de janvier 2004, mais aucune décision politique n'a encore été prise.
Les ordonnances de transposition devront intervenir au plus tard huit mois après la promulgation de la loi.
4. Directive 2000/79/CE concernant la mise en oeuvre de l'accord européen relatif à l'aménagement du temps de travail du personnel mobile dans l'aviation civile
La directive 2000/79/CE concernant la mise en oeuvre de l'accord européen relatif à l'aménagement du temps de travail du personnel mobile dans l'aviation civile, conclu par l'Association des compagnies européennes de navigation aérienne (AEA), la Fédération européenne des travailleurs des transports (ETF), l'Association européenne des personnels navigants techniques (ECA), l'Association européenne des compagnies d'aviation des régions d'Europe (ERA) et l'Association internationale des charters aériens (AICA) a été adoptée par le Conseil de l'Union européenne le 27 novembre 2000. Cette directive reprend un accord collectif européen signé le 22 mars 2000 par les organisations patronales et syndicales de l'aviation civile.
a) Présentation de la directive
Cette directive sectorielle remplace, pour les salariés de l'aviation civile, les dispositions générales issues de la directive 93/104/CE, modifiée par la directive 2000/34/CE, en matière d'aménagement du temps de travail.
Le texte de la directive est en lui-même très bref. Il mentionne que la directive vise à mettre en oeuvre l'accord des partenaires sociaux en date du 22 mars 2000. Il est précisé qu'elle ne s'oppose pas à ce que les États membres édictent des mesures nationales plus favorables et que sa transposition ne saurait justifier une réduction du niveau général de protection des travailleurs.
L'accord collectif prévoit un congé annuel payé de quatre semaines au minimum et des mesures spécifiques en matière de santé et de sécurité adaptées à la nature du travail. Le personnel mobile a droit à des examens de santé réguliers. L'accord précise que le temps de travail annuel maximal sera limité à 2.000 heures (dont un temps de vol total limité à 900 heures) qui devra être réparti de la manière la plus uniforme possible sur l'année. Il garantit un certain nombre de jours libres de tout service, échelonnés de la manière suivante : sept jours par mois et au moins quatre-vingts jours par an.
b) État de la transposition
La transposition de la directive aurait dû être achevée au plus tard le 1 er décembre 2003. Comme le retard de transposition accusé par la France pour cette directive est faible, la Commission européenne n'a pas encore engagé de procédure d'infraction contre la France.
Un examen des dispositions pertinentes du code du travail montre que plusieurs exigences de l'accord européen sont déjà satisfaites en droit français.
Il en va ainsi des dispositions relatives aux congés payés, intégrées à l'article L. 223-2 du code du travail. Il en va de même des dispositions relatives à la santé des salariés au travail, couvertes par les titres III et IV du livre deuxième du code du travail.
c) Dispositif envisagé
Il est envisagé une stricte transposition des dispositions de la directive. Les ordonnances de transposition devront être prises dans les huit mois suivant la promulgation de la loi.
La transposition implique tout d'abord d'introduire dans le code du travail la définition du « temps de vol total », notion utilisée dans la directive, mais aujourd'hui absente de notre droit.
La partie législative du code du travail doit également être modifiée pour y faire figurer les limites maximales annuelles prévues par la directive en matière de temps de travail.
Une dernière modification est indispensable pour transposer la clause relative à la garantie de jours libres de tout service.
II - La position de votre commission
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous demande d'adopter cet article, sans modification, pour les dispositions dont elle s'est saisie.
Article 3
Habilitation à
intégrer par ordonnances des mesures relatives à l'apprentissage
dans le code du travail maritime
Objet : Cet article vise à modifier, dans les quatre mois suivant la promulgation de la loi, le code du travail maritime pour faciliter l'adaptation des dispositions relatives à l'apprentissage aux conditions particulières du secteur maritime.
I - Le dispositif proposé
La lecture de l'article 3 du projet de loi pourrait laisser penser que le Gouvernement sollicite une habilitation très large dans le domaine de l'apprentissage des marins.
En réalité, il apparaît que cet article répond à une préoccupation très circonscrite et technique et qu'il a pour objectif de résoudre une difficulté juridique.
Le code du travail maritime prévoit, dans son article 8, que les dispositions du code du travail relatives à l'apprentissage s'appliquent aussi aux entreprises d'armement maritime 4 ( * ) .
Toutefois, pour tenir compte des spécificités propres aux entreprises de ce secteur, l'alinéa 3 de cet article précise que des adaptations pourront être prévues par « le décret visé à l'article 117 » du code du travail maritime.
L'article 117 en question fait partie du chapitre II du titre VI du code du travail maritime, intitulé « dispositions applicables aux marins âgés de moins de dix-huit ans ». Tout décret pris sur la base de l'article 117 du code du travail maritime ne peut, de ce fait, concerner que les jeunes de moins de dix-huit ans.
Or, et c'est là que réside la difficulté soulevée par l'administration, l'apprentissage concerne aussi des jeunes de plus de dix-huit ans. L'article 117, qui ne s'applique qu'aux mineurs, ne constitue donc pas une base juridique satisfaisante pour prendre des mesures d'adaptation générales couvrant toute la population des apprentis.
Afin de lever cette difficulté réelle, il est envisagé de modifier l'alinéa 3 de l'article 8 du code du travail maritime, pour prévoir que les mesures d'adaptation nécessaires dans le domaine de l'apprentissage procèderont d'un décret particulier, distinct de celui visé à l'article 117.
L'ordonnance de transposition devra intervenir dans les quatre mois suivant la promulgation de la loi.
II - La position de votre commission
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 6
Habilitation à
prendre par ordonnances des mesures d'adaptation
du code du travail et du
code du travail maritime
rendues nécessaires par les
caractéristiques particulières des activités
concernées par la directive 2000/34/CE
Objet : Cet article propose d'autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnances, dans les huit mois suivant la promulgation de la loi, des mesures modifiant le droit de la durée du travail pour les secteurs visés par la directive 2000/34/CE, qui concerne notamment les transports et la pêche.
I - Le dispositif proposé
L'introduction de cet article dans le projet de loi répond à deux préoccupations distinctes.
La demande d'habilitation dans le domaine des congés payés et du bulletin de paye a pour objet de permettre au Gouvernement d'adopter par ordonnances deux modifications mineures du code du travail maritime . Le contenu des mesures envisagées est connu, puisqu'il figurait déjà dans le projet de loi n° 1044 (2002-2003) déposé à l'Assemblée nationale le 16 juillet 2003.
Il est envisagé, en premier lieu, de modifier l'article 31 du code du travail maritime, afin d'étendre aux entreprises d'armement maritime l'obligation de délivrer un bulletin de paie à leurs salariés. Tout salarié soumis au régime de droit commun a droit à un bulletin de paie, en application de l'article L. 143-3 du code du travail, et il s'agirait d'étendre ce droit aux marins.
Cette extension peut s'analyser comme une conséquence indirecte de la transposition de la directive 2000/34/CE. En effet, celle-ci prévoit que les marins sont tenus informés du décompte de leur temps de travail et de leurs congés. Le bulletin de paie apparaît comme le support tout indiqué sur lequel faire figurer ces informations.
En second lieu, il est envisagé de modifier l'article 92-1 du code du travail maritime pour y préciser les modalités de calcul de l'indemnité de congés payés versée aux pêcheurs payés « à la part ». Dans le système de la pêche à la part, couramment pratiqué en France, les salariés ne perçoivent pas de salaire fixe et déterminé à l'avance. Leur rémunération dépend du produit de la pêche réalisée dans le mois. Le bénéfice retiré de la vente de la pêche est distribué entre tous les marins (et l'armateur), selon une clé de répartition préétablie.
Les règles de calcul de l'indemnité de congés payés prévues par le droit commun ne sont pas adaptées à la pêche à la part, et la mesure envisagée vise à remédier à cette difficulté. Ainsi, la rédaction future de l'article 92-1 prévoirait que l'indemnité de congés payés puisse être calculée sur la base minimale d'un montant forfaitaire identique pour l'ensemble des membres de l'équipage. Ses modalités de calcul et de versement seraient précisées dans le contrat d'engagement du marin. Il n'est pas inutile de préciser que cette solution est approuvée par les partenaires sociaux.
Le considérant 13 de la directive 2000/34/CE invite les États membres à préciser les conditions de versement des indemnités de congés payés perçues par les pêcheurs rémunérés à la part, mais la directive elle-même ne contient aucune disposition sur ce point.
C'est la raison pour laquelle la mesure envisagée ne peut intervenir sur la base de l'habilitation à transposer la directive prévue à l'article premier du projet de loi. Une habilitation plus large est nécessaire et le présent article du projet de loi y pourvoit.
*
Si la demande d'habilitation relative aux congés payés et au bulletin de paie répond à des objectifs circonscrits et connus, il n'en va pas de même des autres demandes d'habilitation figurant dans cet article.
Celle-ci comprend en effet également une habilitation touchant à la durée du travail, au travail de nuit, au repos quotidien et au repos hebdomadaire, à la demande de la direction des transports terrestres du ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer.
Il est ainsi envisagé de prendre, par ordonnances, des mesures d'adaptation du code du travail , qui s'appliqueraient au secteur du transport routier.
II - La position de votre commission
Cette demande d'habilitation soulève aux yeux de votre commission plusieurs difficultés :
- d'une part, l'administration n'a pas été en mesure de fournir des indications précises sur le contenu des modifications législatives envisagées sur la base de cette habilitation ; des pistes de réflexion sont évoquées, qui ont trait au régime du repos compensateur ou à la période de référence prise en compte pour le calcul de la durée maximale hebdomadaire du travail, mais aucune décision n'est encore arrêtée ;
- d'autre part, la réglementation de la durée du travail est un sujet particulièrement délicat, qui suppose de trouver un équilibre fragile entre les exigences de compétitivité des entreprises et les droits des salariés et qui comporte aussi, dans le cadre du transport routier, des enjeux en terme de sécurité routière. En outre, chacun a gardé à l'esprit le souvenir des grands conflits sociaux qui ont affectés le secteur des transports routiers et qui ont paralysé, un temps, une partie de l'économie française. Ceci invite à envisager avec prudence tout projet de remise en cause des équilibres existants en matière de durée du travail et de droit au repos des salariés du transport routier ;
- enfin, l'objet du projet de loi qui nous est présenté est d'habiliter le Gouvernement à prendre des mesures de transposition de directives communautaires à caractère technique. La demande d'habilitation adressée dans cet article 6 va bien au-delà de cet objet ; de plus, les mesures d'adaptation envisagées ne présentent pas un caractère d'urgence qui pourrait justifier le dessaisissement du Parlement.
On peut souligner, pour terminer, qu'une directive 2002/15/CE relative à l'aménagement du temps de travail des personnes exécutant des activités mobiles de transport routier a été adoptée par le Parlement européen et le Conseil le 11 mars 2002. La transposition de cette directive devrait intervenir d'ici le mois de mars 2005. Le Gouvernement pourrait aisément saisir l'occasion de la transposition de cette directive pour soumettre au Parlement ses projets en matière d'aménagement du temps de travail des transporteurs routiers.
Ces considérations amènent votre commission à vous proposer de restreindre, par voie d'amendement , le champ de l'habilitation donnée au Gouvernement à l'article 6. Serait maintenue l'habilitation à modifier par ordonnances le code du travail maritime en matière de bulletin de paie et de congés payés, tandis que serait supprimée l'habilitation à modifier différents aspects du code du travail.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
* 1 En droit français, le terme « gens de mer » renvoie tant aux travailleurs de la marine marchande qu'aux marins pêcheurs. Le code du travail maritime s'applique à ces deux catégories de personnel.
* 2 Cf. supra p. 13-14.
* 3 Cf. infra p. 19.
* 4 La notion d'entreprise d'armement maritime désigne toutes les entreprises qui arment un navire, et couvre donc aussi bien la marine marchande que la pêche.