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Projet de loi de finances pour 2007 : Recherche et enseignement supérieur

 

C. LES RÉFORMES ENGAGÉES DANS DEUX GRANDS PAYS VOISINS

Votre rapporteur a choisi de présenter les récentes réformes engagées dans deux pays proches de la France, dans lesquels il a effectué une brève mission en 2006 : l'Allemagne et la Grande-Bretagne.

Si votre rapporteur a pleinement conscience que les traditions et cultures de ces pays sont différentes des nôtres et ne sauraient constituer un « modèle », il ne doute pas en revanche que, dans un contexte de mondialisation croissante et d'approches comparatives généralisées des systèmes d'enseignement supérieur et de recherche, les évolutions en cours dans les pays étrangers ne seront pas sans impact sur l'évolution de notre propre système, confronté aux mêmes défis et difficultés.

1. L'Allemagne : une réforme complexe mais ambitieuse

Notre voisin d'outre-Rhin vient de décider plusieurs réformes importantes qui devraient avoir un impact non négligeable sur son système d'enseignement supérieur et de recherche et son attractivité internationale.

a) Une organisation spécifique

Le rapport à l'Etat du système d'enseignement supérieur allemand diverge sur certains points de la situation française. La formation y est davantage prise en charge par les communautés et institutions que par l'Etat. Les acteurs du monde du travail participent ainsi pour une large part à la formation professionnelle, en partenariat avec les instances fédérales et régionales. Les universités allemandes, considérées comme le seul modèle d'institution d'enseignement supérieur porteur de l'unité systématique des savoirs théoriques, sont quant à elles attachées à leur prestige et à leur autonomie.

Elles sont cependant depuis longtemps en concurrence par le biais des procédures de nomination des professeurs et, surtout, par le biais des financements qu'elles obtiennent pour leurs projets de recherche, notamment auprès de la Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG, agence allemande pour le financement de la recherche universitaire).

b) Une nouvelle répartition des compétences entre l'Etat fédéral et les Länder

La répartition fédérale des pouvoirs en Allemagne confère désormais l'essentiel des compétences en matière d'enseignement supérieur aux Länder. Cette répartition limite les compétences de l'Etat aux questions de conditions d'accès, de diplômes, d'aides aux étudiants, et d'internationalisation des établissements.

Le Bund ne peut plus faire voter de lois-cadres pour l'enseignement supérieur ; il est désormais contraint de proposer aux Länder de participer à une négociation commune. Or Bund et Länder sont impliqués dans les instances de conseil, agences, fondations ou organismes qui interviennent sur tel ou tel aspect de l'enseignement supérieur (échanges universitaires, bourses, financement de la recherche universitaire,...). Le processus de réforme repose donc sur la concertation et la négociation entre ces instances et garantit un traitement régionalement diversifié des questions et défis que rencontre l'enseignement supérieur du pays.

En Allemagne, le débat public auquel donne lieu celui-ci s'est cristallisé autour des notions d'« excellence », d'« innovation », de « compétitivité », de « performance », d'« internationalisation » ... Il semble avoir favorisé l'émergence d'un « consensus dynamique », autour d'une volonté politique souhaitant la mise en place de mécanismes de compétition et d'émulation adaptés à chacun des niveaux du système.

L'introduction, pour les personnels enseignants et scientifiques, d'une rémunération au mérite et la création des postes de « professeur junior », ou bien encore le projet visant à autoriser les universités à sélectionner elles-mêmes leurs étudiants (à concurrence de 60 % des places) doivent conduire chacun à définir ses stratégies et ses choix. Les établissements d'enseignement supérieur sont amenés à définir clairement leur « profil », et à se diversifier, différenciation accentuée par l' « Initiative excellence » et la possibilité, pour les Länder, de décider du principe et du montants des droits de scolarité.

c) « L'initiative excellence » et les « universités d'élite »

Lancée en juin 2005, au terme de longues négociations entre Bund et Länder sur le projet d'« universités d'élite », l'« Initiative excellence » consiste en au moins deux appels à projets de financement de la recherche à différents niveaux. A l'issue des processus de sélection, devraient être financées d'ici 2011 :

- le renouvellement du vivier de jeunes chercheurs au travers des projets d'écoles doctorales (40 financements prévus à hauteur d'un million d'euros par an) ;

- le développement de centres de recherche de pointe au travers de réseaux d'excellence (30 financements prévus, pour 6,5 millions d'euros par an),

- et les « stratégies d'avenir » présentées par les universités (10 financements prévus pour 10 à 20 millions d'euros par an).

88 universités ont déposé un ou plusieurs pré-projets ; 36 ont été présélectionnées début 2006 pour présenter les versions complètes de leurs projets. 10 universités ont alors été retenues pour leur « stratégie d'avenir » et se trouvaient en lice pour le titre d' « université d'élite ». Les résultats définitifs de ce « premier tour » de l'initiative excellence ont finalement été communiqués le 13 octobre 2006, avec la publication de la liste des 22 établissements qui seront bénéficiaires des 174,7 millions d'euros par an, pendant 5 ans, investis dans l'ensemble de ce premier appel à projets.

Au total, ce sont 18 écoles doctorales, 17 pôles d'excellence et 3 universités dotées de « stratégies d'avenir » qui ont été retenus par le Conseil d'attribution ad hoc, sur proposition des rapports d'expertise et des commissions réunies par le Wissenschaftsrat (Conseil pour la Science, en charge des évolutions structurelles du système universitaire) et la DFG (Deutsche Forschungsgemeinschaft).

Les critiques, attendues de la part des instances politiques et universitaires non retenues comme « universités d'élite » dans la phase finale de sélection, ont porté sur la procédure même ; les Länder déplorent que la composition du Conseil - et la voix prépondérante des scientifiques - ne laisse pas davantage de place à l'appréciation politique des candidatures méritant la dotation suprême. La presse, quant à elle, relève la concentration des « stratégies d'avenir » sur le sud du pays. Enfin, les interrogations des milieux académiques portent sur la concentration des financements mêmes - qui vont aux universités déjà parmi les mieux dotées -, et sur la très faible proportion de projets de recherche en sciences humaines et sociales financés dans ce cadre.

Ces dotations pourraient de fait avoir un effet d'entraînement et permettre aux universités bénéficiaires d'attirer d'autres financements. Celles qui n'auraient pas vu leurs projets sélectionnés devraient, selon le Gouvernement fédéral, tirer parti de la dynamique initiée par l'élaboration de ces projets, notamment dans le cadre du prochain appel, dont les résultats seront communiqués en octobre 2007.

L'« initiative excellence » apparaît ainsi comme un vecteur décisif de l'évolution à moyen et long terme du système d'enseignement supérieur allemand et comme un levier de diversification des profils d'universités.

d) La levée de l'interdiction des droits d'inscription...

Le second vecteur de cette différenciation des établissements résulte de la levée de l'interdiction des droits de scolarité. La plupart des Länder ont déjà décidé de prélever des droits d'inscription de 500 euros par semestre. Seule la Rhénanie Nord-Westphalie laisse ses universités libres de prélever ou non des droits.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, la perception de tels droits pourrait représenter pour une université de taille moyenne (entre 15 et 20 000 étudiants) un apport de 11 à 14 millions d'euros. Selon les Länder, ces droits pourront revenir non directement aux universités, mais au Land, et contribuer à financer sa politique d'enseignement supérieur et de recherche.

La levée de ces droits avait donné lieu à une forte mobilisation étudiante au printemps dernier. Mais la réforme apparait aujourd'hui bien avancée. On peut noter qu'elle produit déjà quelques effets (en Hesse notamment, qui avait fait figure de pionnier sur ce sujet), sur la mobilité des étudiants, attirés par les Länder aux droits d'inscription plus faibles ou dont la mise en oeuvre sera plus tardive.

Il est probable qu'à l'avenir, certains Länder - ou certaines universités, par exemple celles dont l'excellence a été retenue et qui jouiront d'une forte attractivité - prélèveront des droits plus élevés.

En revanche, la plupart prévoient d'en dispenser les doctorants, les étudiants effectuant un semestre de stage pratique, les étudiants handicapés, ceux ayant des enfants ou les étudiants étrangers accueillis dans le cadre d'accords de partenariat...

Enfin, pour contrer les inquiétudes qu'une telle hypothèse génère déjà dans la population étudiante, les Länder concernés ont souhaité accompagner l'introduction de droits de scolarité de diverses mesures, et promis une augmentation du budget consacré à l'aide sociale aux étudiants.

e) ...s'accompagne d'une augmentation de l'aide sociale aux étudiants

Les étudiants allemands bénéficient de plusieurs types d'aides :

- les bourses de mobilité, dont les dispositifs de financement font intervenir plusieurs partenaires au sein des divers programmes (publics et privés, fédéraux ou régionaux, nationaux, binationaux et multilatéraux) ;

- les aides sur critères sociaux dont les modalités sont définies par la loi fédérale et qui concernent près d'un quart des étudiants ; le montant de cette allocation est calculé sur la base de la situation financière de l'étudiant et de ses parents, ainsi que des dépenses qu'il est censé engager pour subvenir à ses besoins et payer sa formation. Cette aide peut revêtir la forme d'une allocation, mais aussi d'un prêt d'Etat sans intérêt ou à taux bonifié auprès d'établissements, que le bénéficiaire doit rembourser au plus tôt cinq ans après son entrée dans la vie active ;

- depuis début 2006, les étudiants dont les parents auraient les moyens de prendre en charge les frais d'études peuvent aussi bénéficier des possibilités d'un tel prêt ;

- en outre, une aide fédérale a été mise en place récemment en faveur des jeunes artisans et ouvriers spécialisés qui souhaitent approfondir ou diversifier leur formation. Elle se compose d'une allocation et d'un prêt à taux bonifié ;

- enfin, il existe des aides sur critères d'excellence, destinées aux étudiants et aux jeunes en formation professionnelle particulièrement doués. Ces aides concernent moins de 1 % du nombre de jeunes et d'étudiants. Un budget de plus de 80 millions d'euros leur est consacré et il est prévu de l'élever à hauteur de 121 millions d'euros en 2007.

Il s'agit d'un système très original, vu de notre pays. En France, la sélection de l'excellence est traditionnellement l'affaire de l'Etat et des grandes écoles. En Allemagne, elle relève des acteurs de la société civile et politique. En effet, la mise en oeuvre de ces aides est assurée par une douzaine d'« oeuvres » ou de fondations. Six d'entre elles sont les émanations des grands partis politiques, deux sont liées au monde des entreprises et des syndicats, deux sont liées aux deux églises, et la dernière, politiquement, confessionnellement et idéologiquement indépendante, est la « fondation des étudiants du peuple allemand ».