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Projet de loi de finances pour 2014 : Solidarité, insertion et égalité des chances

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( avis - première lecture )

III. LES ACTIONS EN FAVEUR DES PERSONNES VULNÉRABLES ET DES DROITS DES FEMMES : UN SOUTIEN BUDGÉTAIRE SIGNIFICATIF

A. L'AIDE AUX FAMILLES VULNÉRABLES

Le programme 106 « Actions en faveur des familles vulnérables » regroupe les crédits consacrés à la protection des personnes vulnérables, qu'elles soient majeures ou mineures, en accompagnement, en complément ou en substitution de l'aide familiale. Il est composé de trois actions :

- l'action 01 « Accompagnement des jeunes et des familles vulnérables » vise à assurer aux enfants et aux jeunes, par des mesures de prévention des risques ou d'accompagnement spécifiques, une protection et des conditions de vie de nature à permettre leur bon développement et leur inscription dans un parcours d'autonomie ;

- l'action 02 « Soutien en faveur des familles monoparentales », est éteinte depuis que le RSA s'est substitué à l'allocation de parent isolé (API) au 1er janvier 2011. Elle ne subsiste cette année encore que pour traiter d'éventuels restes à payer, en attendant d'être supprimée ;

- l'action 03 « Protection des enfants et des familles », qui représente près de 94 % des crédits du programme, concerne la protection des enfants ou des adultes vulnérables en danger ou en risque de maltraitance ou de délaissement, ainsi que des adultes qui, du fait d'une perte de leurs facultés, ont besoin d'un accompagnement ou d'une protection juridique.

Ce programme, doté pour 2014 de 248,4 millions d'euros, bénéficie d'une augmentation de crédits de plus de 1,2 % par rapport à 2013, année qui avait déjà vu une progression de près de 5 % de cette dotation. Le projet de loi de finances fait donc preuve, cette année encore, de l'attention portée par le Gouvernement à la politique de soutien envers les familles les plus en difficulté, dans un contexte d'accroissement de la précarité pour de nombreuses familles.

1. Des crédits en faveur de l'accompagnement des jeunes et des familles vulnérables préservés, malgré un changement de périmètre

La dotation prévue au titre de l'accompagnement des jeunes et des familles vulnérables s'élève à 9,6 millions d'euros. Elle finance à titre principal :

- le réseau des 220 établissements d'information, de conseil conjugal et familial (EICCF) qui sont conventionnés et subventionnés par l'Etat pour leur permettre d'accomplir leurs missions (accueil, information et orientation de la population sur les questions relatives à la sexualité, préparation des jeunes  à la vie de couple, entretiens préalables à l'interruption volontaire de grossesse, etc.), pour un montant de 2,7 millions d'euros ;

- le soutien aux dispositifs en faveur des jeunes, constitués principalement par les points d'accueil et d'écoute jeunes (PAEJ), pour un montant de 5 millions d'euros.

A compter du 1er janvier 2014, le programme exclut en revanche le financement des dispositifs de médiation familiale et des réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents, qui bénéficiaient en 2013 de 5,5 millions d'euros, la prise en charge de cette politique étant dorénavant intégralement assurée par la Cnaf. Ce transfert explique la diminution des crédits de l'action 01 l'année prochaine (9,6 millions contre 15,3 millions en 2013).

Cette opération répond d'abord pour partie à une demande des associations qui militent depuis des années pour davantage de rationalisation et de sécurisation dans leur dialogue avec la puissance publique. Elle s'inscrit ensuite dans le cadre de la nouvelle convention d'objectifs et de gestion (Cog) entre la Cnaf et l'Etat, laquelle prévoit l'instauration de schémas territoriaux de services aux familles qui permettront une meilleure évaluation des politiques menées sur le terrain.

2. La hausse des crédits destinés à la protection des enfants et des familles

L'action en faveur de la protection des enfants et des familles  bénéficie d'une hausse de crédits de 3,8 % pour atteindre 238,8 millions d'euros, soit une très large part des crédits du programme.

Pour l'essentiel (202,5 millions d'euros), ces crédits sont consacrés au financement des mesures de protection juridique des majeurs prononcées par le juge des tutelles, dans les conditions fixées par la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs. Les mesures de protection peuvent être exercées selon trois modalités : par des services mandataires, par des mandataires individuels ou par des mandataires préposés d'établissement.

Le reste de la dotation est constitué :

des subventions aux associations nationales de protection de l'enfance, pour un montant stable de 0,8 million d'euros ;

du financement du groupement d'intérêt public « Enfance en danger » (Giped), qui gère le service national d'accueil téléphonique de l'enfance en danger, ainsi que l'observatoire du même nom. La contribution de l'Etat au Giped, qui complète celle des conseils généraux, s'établit à 2,4 millions d'euros en 2013, en augmentation de 0,1 million d'euros par rapport à 2013 ;

de la subvention pour charges de service public à l'Agence française de l'adoption (AFA) pour un montant de 2,9 millions d'euros.

*

Votre rapporteure regrette vivement que, cette année encore, aucune subvention de l'Etat au Fonds national de financement de la protection de l'enfance (FNPE) ne soit budgétée au sein de ce programme, alors que l'aide sociale à l'enfance représente une charge annuelle de plus de 6 milliards d'euros pour les départements.

Elle estime que le futur projet de loi sur la famille, qui devrait comporter un volet « protection de l'enfance », offre l'occasion de se saisir enfin de cette question.

Le financement du Fonds national de protection de l'enfance

Institué par l'article 27 de la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance, le Fonds national de financement de la protection de l'enfance (FNPE) a une double vocation : compenser aux départements la charge résultant de l'application de la loi et favoriser les actions entrant dans le cadre de la réforme.

Les ressources du fonds sont constituées par un versement de la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf), dont le montant est arrêté en loi de financement de la sécurité sociale, et par un versement annuel de l'Etat, dont le montant est arrêté en loi de finances.

A la suite d'une longue bataille juridique et d'un arrêt du Conseil d'Etat en faveur des départements, le Gouvernement, qui avait annoncé son intention de ne pas créer le FNPE, a été contraint de publier le décret nécessaire à sa constitution. Depuis lors, il fait preuve d'une réelle mauvaise volonté à participer à son financement.

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011, le Sénat, à l'initiative notamment de la commission des finances, a décidé de doter le FNPE à hauteur de 10 millions d'euros supplémentaires pour l'année 2011, celui-ci disposant déjà de 30 millions versés par la Cnaf.

Au total, les recettes du fonds s'élevaient donc à 40 millions, mais le Gouvernement, par l'intermédiaire du comité de gestion du fonds, a choisi de répartir ces moyens sur trois années (2010, 2011 et 2012) et non sur une seule, sans lui apporter de ressources nouvelles. Depuis lors, le FNPE n'a pas été abondé.

Or, l'aide sociale à l'enfance représente, pour les conseils généraux, un coût de plus de 6 milliards d'euros chaque année. De plus, l'absence de dotation de l'Etat revient à laisser à la branche famille, déjà structurellement déficitaire, la part la plus importante dans l'abondement du fonds.