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Projet de loi de finances pour 2015 : Immigration, intégration et nationalité

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Immigration, intégration et nationalité ( avis - première lecture )

C. L'OFFICE FRANÇAIS DE L'IMMIGRATION ET DE L'INTÉGRATION : DES MISSIONS ÉLARGIES, UN FINANCEMENT INSUFFISANT

1. Un dispositif d'accueil qui devrait être refondu en 2015

En s'appuyant sur les conclusions du rapport précité sur l'évaluation de la politique d'accueil des étrangers primo-arrivants, le projet de loi relatif au droit des étrangers en France, déposé le 23 juillet 2014 à l'Assemblée nationale30(*), a pour objectif de refondre le dispositif d'accueil et d'intégration des étrangers.

Il s'agit à la fois de relever le niveau de langue exigé et de renforcer l'effectivité du contrat d'accueil et d'intégration (CAI), en :

- liant la délivrance d'un titre pluriannuel de séjour au sérieux et à l'assiduité lors du suivi des cours prescrits par le CAI ;

- conditionnant la délivrance d'une carte de résident à l'obtention d'un niveau linguistique précisément défini.

L'article 1er du projet de loi réécrit donc entièrement l'article 311-9 du CESEDA. Le « pré-CAI » et le « CAI Familles » sont supprimés en tant que dispositifs autonomes et intégrés au sein du contrat d'accueil et d'intégration, conformément aux recommandations des auteurs du rapport conjoint précité31(*).

L'article 11 du projet de loi relatif au droit des étrangers en France, qui instaure le titre pluriannuel de séjour prévoit ainsi que ce titre serait délivré, entre autres conditions, si « l'assiduité et le sérieux de la participation aux formations prescrites par l'État dans le cadre du contrat personnalisé mentionné à l'article L. 311-9 [le Contrat d'accueil et d'intégration] » sont vérifiés. En outre, il faudrait que l'étranger ne manifeste pas de rejet des valeurs de la République et qu'il continue à vérifier les conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire dont il était précédemment titulaire.

L'article 2 du projet de loi modifie quant à lui les dispositions de l'article L. 314-2 du CESEDA relative à la carte de résident, pour imposer une condition de connaissance suffisante de la langue française. L'article renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de préciser le niveau qui devrait être atteint, a priori le niveau A232(*).

Autrement dit, pour bénéficier d'un titre pluriannuel de séjour, d'une durée de quatre ans ou d'une carte de résident, le respect des obligations du contrat devient essentiel, avec une différence cependant. Alors que pour bénéficier du titre de séjour pluriannuel, seuls l'assiduité et le sérieux seront vérifiés - que le niveau linguistique visé ait ou non été atteint -, ce qui en fait une sorte d'obligation de moyen, pour la carte de résident, un niveau linguistique défini est exigé, indépendamment du sérieux et de l'assiduité dans le suivi du contrat, ce qui en fait donc plutôt une obligation de résultat.

Le respect des obligations du contrat n'a aucune influence sur la délivrance du titre de séjour en tant que tel : il permet simplement de bénéficier d'un titre pluriannuel, plus confortable qu'un titre devant être renouvelé chaque année. Les avantages indéniables d'un titre de séjour pluriannuel permettraient donc de redonner un certain poids aux engagements passés par l'étranger et renforceraient l'effectivité du contrat.

En imposant une condition de niveau de langue pour délivrer une carte de résident, l'étranger qui n'aurait pas atteint au bout de cinq ans le niveau requis ne pourrait donc pas en bénéficier et devrait se contenter d'un titre de séjour33(*). En effet, le détenteur d'une carte de résident ayant vocation à s'établir durablement sur le territoire de la République, il doit en conséquence maîtriser un niveau minimal de langue.

2. La rénovation récente des dispositifs d'aide au retour et à la réinsertion
a) La forte réduction des flux de retour à la suite de la réforme des aides au retour intervenue en 2013

Les aides au retour ont permis à 7 386 étrangers de rentrer dans leur pays en 2013 - 5 926 adultes et 1 460 enfants -, pour un montant de 9,9 millions d'euros.

Dans le cadre des orientations fixées par le ministre de l'intérieur, un nouveau dispositif des aides au retour est entré en vigueur par arrêté du 16 janvier 2013. En effet, une partie des retours aidés n'apparaissaient pas durables. Les montants de base des deux principales aides, l'aide au rapatriement humanitaire (ARH, 300 € par adulte) et l'aide au retour volontaire (ARV, 2000 € par adulte), ont été remplacées par une aide pour les ressortissants communautaires (50 € par adulte) et une aide pour les ressortissants non communautaires (500 € par adulte).

La diminution du montant des aides financières au retour a conduit à une très forte réduction des flux de retour (- 58 %) tous pays confondus en 2013 par rapport à l'année 2012, particulièrement marquée en ce qui concerne les retours vers les pays communautaires (- 82 %) ; moindre s'agissant des retours vers les pays tiers (- 19 %).

En 2013, contrairement aux années précédentes, les principaux bénéficiaires des aides au retour sont les ressortissants des pays tiers (74 % des retours).

b) La forte progression du dispositif d'aide à la réinsertion

Parallèlement, l'Office a financé en 2013 628 projets de réinsertion intéressant 26 pays, pour un montant de 4,3 millions d'euros, soit une augmentation de 49 % par rapport à 2012.

Les principales zones géographiques sont l'Afrique sub-saharienne (189 projets de réinsertion), l'Europe de l'est, le Caucase et les Balkans (177 projets de réinsertion), les zones couvertes par le projet européen ERI34(*) (177 projets de réinsertion dont 91 en Afghanistan, 43 en Irak et 25 au Pakistan), le Maghreb (85 projets, dont 73 en Tunisie et 12 au Maroc).

Les principaux secteurs d'activité concernés par les aides sont le commerce et l'agriculture.

L'efficacité de ces aides est cependant variable et un groupe de travail a été créé en 2013 à l'OFII à la demande du directeur de l'immigration de la DGEF.

Il ressort des conclusions de ce groupe de travail qu'il convient de mieux cibler les projets pouvant bénéficier d'une telle aide, en réorientant au besoin les demandeurs vers des dispositifs d'aide à la réinsertion ou à l'emploi, de mieux cibler les publics bénéficiaires de ces aides, de durcir les conditions d'octroi en exigeant une part d'apport personnel plus importante des demandeurs et, enfin, d'étendre la couverture géographique des aides pour s'adapter aux évolutions des flux migratoires, en provenance de la zone Asie notamment.

À compter du 1er janvier 2015, le nouveau dispositif, doté de 6,5 millions d'euros se répartira selon trois actions : une aide sociale à la réinsertion du migrant et de sa famille, qui représentera 60 % de l'enveloppe, des formations pour améliorer l'employabilité des migrants pour 10 % de l'enveloppe, les 30 % restants étant destinés à financer des projets, selon des critères plus stricts qu'actuellement.

Votre rapporteur se félicite de cette évolution et rappelle que le rapport précité relatif à la rétention administrative avait appelé à la révision des critères d'attribution de l'aide à la réinsertion dans le pays d'origine35(*).

3. Un accroissement des missions de l'OFII, à financement constant
a) Une nouvelle évolution des missions de l'OFII

L'Office français de l'immigration et de l'intégration est un établissement public administratif de l'État.

En l'état du droit, l'OFII remplit plusieurs missions :

- Pour plus du tiers de ses charges d'intervention, il assure l'accueil et l'intégration des étrangers primo-arrivants, au moyen du contrat d'accueil et d'intégration ;

- Il joue un rôle de guichet unique pour les publics relevant de l'immigration professionnelle (cartes compétences et talents, salariés en mission, carte bleue européenne et leur famille) en étant présent dans huit départements représentant 80 % des dossiers concernés. L'OFII a également un rôle central en matière de regroupement familial. Enfin, il gère la procédure de visa de long séjour valant titre de séjour créé par le décret n° 477-2009 du 27 avril 2009.

- Il gère les aides au retour et à la réinsertion ;

- Ses agents ont également un rôle de médiation sociale dans les centres de rétention administrative, se traduisant par l'achat pour le compte des retenus de denrées de première nécessité, de la récupération de leurs bagages, de leurs salaires, etc. ;

- Dans le cadre de la lutte contre l'immigration irrégulière, l'OFII est également chargé de constater et de liquider les contributions dues par un employeur qui occupe un étranger en situation irrégulière, l'État se chargeant du recouvrement des sommes dues qui sont reversées à l'OFII ;

- En matière d'asile, l'OFII a pour rôle de coordonner la gestion de l'hébergement dans les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (article L.348-3 du code de l'action sociale et des familles) et de piloter un réseau de structures de premier accueil (article R. 5523-1 du code du travail).

Le précédent contrat d'objectif et de performance (COP) étant arrivé à échéance le 31 décembre 2012, un nouveau COP pour 2014-2016 a défini les missions de l'OFII.

La mission d'accueil et d'intégration a été redéfinie, à l'aune des modifications prévues dans le projet de loi relatif au droit des étrangers en France (cf. supra).

En matière d'accueil des demandeurs d'asile, sa mission sera développée par rapport à ses fonctions actuelles : en effet, l'Office aura une fonction générale d'orientation des demandeurs d'asile et la responsabilité du suivi de l'ensemble des places financées au titre de l'asile, ainsi que la gestion des conditions matérielles d'accueil. En conséquence, l'OFII assurera la gestion de l'allocation financière versée aux demandeurs d'asile36(*).

L'OFII aura aussi pour objectif de rendre plus efficace les dispositifs de retour et de réinsertion qui rencontrent aujourd'hui un taux d'adhésion limité de la part des étrangers.

En matière d'immigration professionnelle, le guichet unique assuré par l'OFII sera remplacé par des plates-formes communes aux administrations concernées.

L'OFII devra également prendre en charge la procédure dite « étrangers malades » assurée jusque-là par des médecins agréés et des médecins de l'Agence régionale de santé (ARS).

En conclusion, votre rapporteur constate que les évolutions des missions de l'OFII seront très fortes et auront pour effet d'augmenter sensiblement la charge de travail des personnels de l'OFII.

Pourtant, le financement de l'OFII ne cesse d'être diminué.

b) Un financement de l'OFII incertain

Alors que les missions de l'OFII vont être fortement élargies, votre rapporteur constate que son financement est toujours plus contraint.

Le montant total des ressources de l'OFII s'élève à 172,7 millions d'euros en 2013, contre 178,7 millions d'euros en 2012.

L'OFII est financé par deux ressources principales :

- Une subvention pour charges de service public de l'État ;

- Des recettes propres de taxes affectées, soumises à plafonnement depuis la loi de finances pour 2012.

Dans le cadre de la maîtrise des finances publiques, la loi de finances initiale pour 2014 a diminué ces ressources de manière significative.

En effet, la subvention pour charges de service public inscrite en loi de finances est passée de 11,6 millions d'euros en 2013 à 10,5 millions d'euros en 2014, dont 91 % ont d'ailleurs été annulés par la loi de finances rectificative pour 201437(*). Votre rapporteur rappelle que cette subvention était de 15 millions d'euros pour la loi de finances pour 2010. Dans leur rapport sur la politique d'accueil des étrangers primo-arrivants en France, les auteurs constatent ainsi que la baisse depuis 2010 est de 36 %. Ils observent aussi que le coût du CAI est de 45 millions d'euros et que son financement repose donc largement sur les recettes propres de l'opérateur, en diminution constante depuis 201238(*).

Les taxes affectées représentent en 2013 près de 83,6 % des ressources totales, soit 144,5 milliards d'euros. La part des ressources propres de l'OFII dans son financement poursuit son augmentation tendancielle puisque cette part était de 74 % en 2010 et de 83,15 % en 2012.

Cette ressource est constituée des droits acquittés par les étrangers pour disposer d'un titre de séjour ou pour le faire renouveler.

Les dépenses ont été de 153,7 millions d'euros en 2013, hors investissement. Dans son rapport annuel, l'OFII estime que la sous-consommation des crédits est due à la sous-réalisation des dépenses en matière d'aide au retour « qui apparaissent avoir été freinées plus fortement que prévu par la réforme des aides »39(*).

Cette sous-exécution, conjoncturelle, permet d'améliorer, artificiellement, la situation financière de l'établissement en abondant de près de 15,9 millions d'euros le fonds de roulement.

Par ailleurs, les effectifs de l'OFII ont diminué, passant de 920 ETP en 2008 à 805 ETP fin 2013 et à 790 à la fin 2014.

Or, la mission de médiation qu'exerce l'OFII au sein des CRA, en application de l'article R. 553-13 du CESEDA ne donne pas aujourd'hui pleinement satisfaction, en raison justement de l'insuffisance des moyens qu'y consacre l'OFII, comme le rapport précité relatif aux centres de rétention administrative40(*) l'a relevé en préconisant d'ailleurs de « renforcer les moyens humains de l'OFII pour les mettre en adéquation avec l'ensemble des missions de l'Office »41(*).

En outre, l'année 2015 sera cruciale car l'OFII devra assumer ses missions dans un cadre renouvelé, et aura parfois même des attributions nouvelles, en matière d'asile notamment42(*).

Malgré la capacité d'adaptation de l'OFII, l'augmentation de ses missions à périmètre financier constant, voire en diminution, ne laisse pas d'inquiéter.

Des marges de manoeuvre existent pourtant, notamment à travers le relèvement du plafond actuel des taxes perçues par l'OFII. Ce plafonnement est en outre peu équitable : votre rapporteur partage le constat des inspections qui estiment que « les taxes payées par les migrants servent donc de moins en moins à financer l'opérateur chargé de leur accueil, et de plus en plus à abonder les crédits d'autres politiques publiques »43(*).

Il est d'autant plus injustifié de plafonner aussi fortement les ressources de l'OFII que l'élévation du niveau de maîtrise de la langue, élément essentiel pour l'intégration des étrangers, est limité en raison des coûts trop élevés que cela représenterait.

*

* *

Au bénéfice de ces observations, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à l'immigration et à l'intégration dans la mission « Immigration, asile et intégration » par le projet de loi de finances pour 2015.


* 30 Dossier législatif : http://www.assemblee-nationale.fr/14/dossiers/droit_etrangers.asp.

* 31 Cf. rapport précité sur l'évaluation de la politique d'accueil des étrangers primo-arrivants : « La refonte du dispositif d'accueil proprement dit passe par l'abandon des dispositifs dont l'impact paraît faible ou nul : le pré-CAI et la formation « Vivre en France », tome I, p. 7.

* 32 Exposé des motifs du projet de loi relatif au droit des étrangers en France, p. 9. Cf. annexe 1 pour la définition du niveau A2.

* 33 Éventuellement pluriannuel, d'ailleurs.

* 34 L'European Reintegration Instrument (ERI) a été le premier projet conjoint de retour et de réintégration, dirigé par les Pays-Bas en partenariat avec la Belgique, l'Allemagne, la Suède et la France, mis en oeuvre dans 7 pays tiers : l'Afghanistan, l'Azerbaïdjan, l'Irak, le Maroc, le Nigeria, le Pakistan et la Russie.

* 35 Rapport d'information n° 773 (2013-2014) de Mme Éliane Assassi et M. François-Noël Buffet, La rétention administrative : éviter la banalisation, garantir la dignité des personnes, fait au nom de la commission des lois, déposé le 23 juillet 2014, p. 46, formalisé dans la proposition n° 6 : revoir les critères d'attribution de l'aide à la réinsertion dans le pays d'origine de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) afin de la rendre plus efficace.

* 36 Dont la gestion est actuellement assurée par Pôle emploi.

* 37 À cette occasion, dans son rapport n° 672 (2013-2014) fait au nom de la commission des finances, déposé le 2 juillet 2014, M. François Marc, rapporteur général, souligne que « la diminution proposée, pour un montant de 10 millions d'euros correspondant à 91 % de la subvention allouée à l'OFII - qui ne représente toutefois que 6 % de ses ressources, essentiellement constituée de recettes affectées plafonnées - met sous tension cet opérateur, à un moment où il prépare une redéfinition de ses missions et de ses interventions dans le cadre de la réforme du droit d'asile. » : http://www.senat.fr/rap/l13-672/l13-6728.html#fnref55.

* 38 Cf. Rapport précité sur l'évaluation de la politique d'accueil des étrangers primo-arrivants, octobre 2013, tome I, p. 19.

* 39 Rapport annuel pour l'année 2013, cahier n° 2, p. 27.

* 40 Rapport d'information précité de Mme Éliane Assassi et M. François-Noël Buffet, pp. 69-70.

* 41 Proposition n° 21.

* 42 Cf. le rapport pour avis de notre collègue Esther Benbassa sur les crédits relatifs à l'asile de la mission.

* 43 Rapport précité sur l'évaluation de la politique d'accueil des étrangers primo-arrivants, octobre 2013, tome I, p. 20.