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Projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages

1 juillet 2015 : Biodiversité ( avis - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. UNE POLITIQUE DES SITES MANQUANT DE COHÉRENCE, FACTEUR D'INCERTITUDE POUR LA PROTECTION DE NOTRE PATRIMOINE

A. L'INSCRIPTION DES SITES : UNE PROCÉDURE ANCIENNE, LARGEMENT APPRÉCIÉE PAR LES OPÉRATEURS

1. Une procédure continue depuis 1906

La loi du 21 avril 1906 « organisant la protection des sites et monuments naturels de caractère artistique » a introduit l'inscription, sur une liste départementale, « des propriétés foncières dont la conservation peut avoir, au point de vue artistique ou pittoresque, un intérêt général » ; cette liste est dressée par une « commission départementale des sites et monuments naturels de caractère artistique », placée sous l'autorité du préfet. Les propriétaires des sites inscrits sont invités à ne pas détruire ni modifier l'aspect des lieux sans autorisation de la commission (et avis favorable du ministère). S'ils acceptent cette invitation, le site est alors classé par arrêté ministériel ; mais s'ils refusent, la loi se contente d'indiquer que le refus est notifié au département et à la commune.

La « grande » loi du 2 mai 1930, ayant pour objet de réorganiser la protection des monuments naturels et des sites de caractère artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque, a confirmé l'économie générale de l'inscription, dans des termes qui ont été remarquablement stables, et donc repris par la codification entreprise au début des années 2000 - et figurant aux articles L. 341-1 et suivants du code de l'environnement.

Les principes de l'inscription des sites, quasiment inchangés depuis 1930, sont les suivants :

- la liste est départementale et regroupe « les monuments naturels et les sites dont la conservation ou la préservation présente, au point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque, un intérêt général » ;

- elle est établie par arrêté du ministre chargé des sites, au terme d'une procédure qui s'est, elle, considérablement renforcée dans le temps (enquête publique) ;

- l'inscription oblige à ne pas faire de travaux autres que d'entretien normal sans en informer préalablement l'administration au moins quatre mois à l'avance ; le silence de l'administration vaut accord tacite et, sauf projet de démolition, l'avis de l'architecte des bâtiments de France n'est pas contraignant ;

- les sites inscrits peuvent faire l'objet d'un classement, à l'initiative de la commission départementale (et de la commission supérieure, à compétence nationale), qui peut aboutir sans le consentement du propriétaire (classement d'office par décret en Conseil d'Etat, avec possibilité d'indemnisation) ; la procédure est surtout réglementaire (la loi de 1930 renvoie déjà au décret en Conseil d'Etat) et jurisprudentielle (huit décennies d'arrêts du Conseil d'Etat conciliant propriété privée et intérêt général sont venues préciser bien des critères énoncés par la loi) ;

- le classement entraîne une obligation beaucoup plus forte, puisque le propriétaire ne peut alors plus faire de travaux sans autorisation préalable (avis conforme de l'architecte des bâtiments de France), ce dès la notification de l'intention du classement. Les obligations concernent également l'ensemble des aménagements urbains et paysagers (enfouissements des réseaux) ainsi que les conditions de l'expropriation.

2. Des avantages très largement appréciés

La procédure d'inscription est très largement saluée pour sa souplesse et sa faculté d'adaptation aux contextes divers de la protection du patrimoine ; autant de qualités qui expliquent sa longévité alors même que les outils de ce qui est devenu la protection de l'environnement se sont multipliés depuis les années 1970.

Premier facteur de longévité, la procédure d'inscription est « un dispositif rustique »1(*), c'est-à-dire simple et lisible. L'initiative de l'inscription vient du territoire, via la commission départementale, laquelle est représentative « de la conception que la société se fait à un moment donné de ce qui est caractéristique de son patrimoine »2(*) ; l'Etat lance la procédure de protection, elle est contradictoire et elle offre une réponse graduée aux menaces qui pèsent sur le site, qu'elle place sous surveillance.

Deuxième facteur de stabilité : sa flexibilité, qui tient à la définition même de son objet, élargi par la jurisprudence du Conseil d'Etat, et qui tient également à son adaptabilité géographique. De fait, on est passé d'une définition assez stricte de « monuments naturels » - par exemple tel arbre tricentenaire, tel rocher anthropomorphe, telle forêt légendaire - à des territoires assez vastes, grâce, en particulier, à la théorie jurisprudentielle « du joyau et de l'écrin »3(*) qui a permis l'inscription des territoires jouxtant les sites classés - au point que la surface moyenne des sites classés au cours des 35 dernières années est de mille hectares. Cette flexibilité a également conduit à inscrire des sites urbains et non plus naturels : à Paris, les berges de la Seine sont ainsi protégées dans leur majeure partie, indépendamment de leur classement en site de l'UNESCO.


* 1 Voir Yves Jégouzo, « Une loi intemporelle » dans La loi à l'épreuve du temps, Hors-série de la revue Pour mémoire (ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement), 2011

* 2 Y. Jégouzo, précit. p. 14.

* 3 CE 13 mars 1970, Dame Benoist d'Anthenay, AJDA 1970, p. 189.