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Projet de loi de finances pour 2016 : Écologie, développement et mobilité durables : Transports aériens

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Écologie, développement et mobilité durables : Transports aériens ( avis - première lecture )

II. UN « NOUVEL ÉLAN » EUROPÉEN EN FAVEUR DU TRANSPORT AÉRIEN

Dans son programme de travail pour 2015, intitulé « Un nouvel élan », la Commission Juncker a fixé l'objectif de dynamiser la compétitivité du secteur de l'aviation grâce à un train de nouvelles mesures : la Commission devrait présenter ce « paquet aviation » lors du Conseil de décembre 2015. D'autres projets sont en cours, lancés par la précédente Commission Barroso II.

A. LES PROJETS HÉRITÉS DE LA COMMISSION BARROSO II

1. La révision du règlement « droits des passagers »

La révision du règlement 261/20041(*) vise à régler les difficultés actuelles d'interprétation juridique en cas de crise majeure (cendres volcaniques et intempéries) et plus généralement à sécuriser le contenu des dispositions existantes à la suite des nombreuses questions préjudicielles devant la CJUE. Les principaux points sont les suivants :

- une réduction de l'insécurité juridique en précisant la notion de « circonstances extraordinaires », qui exonère les compagnies aériennes de l'obligation d'indemniser les passagers2(*) ;

- la limitation de la durée de prise en charge des passagers en cas de situation de crise prolongée ;

- la gestion des correspondances manquées ;

- le renforcement du droit à l'information des passagers auquel s'ajoutent des droits nouveaux : droit d'emporter en cabine des achats réalisés dans les aéroports, amélioration de l'assistance fournie aux passagers, en obligeant les grands aéroports à mettre en place des plans d'urgence.

Les autorités françaises estiment que la proposition de la Commission est plutôt équilibrée puisqu'elle prend en compte à la fois les intérêts des passagers et des transporteurs aériens. L'impact sur les compagnies aériennes peut néanmoins ne pas être négligeable en termes de coût, notamment dans un contexte de concurrence accrue.

Toutefois, l'opposition persistante entre le Royaume-Uni et l'Espagne sur le statut de l'aéroport de Gibraltar et les divergences de vue profondes entre États sur des points essentiels (comme la prise en compte de la jurisprudence « Sturgeon » ou l'indemnisation des correspondances manquées) n'ont pas permis aux travaux de déboucher sur un accord.

CALENDRIER

1. Adoption en collège des commissaires en mars 2013 ;

2. Discussions au sein du groupe aviation sous les présidences lituanienne, grecque et lettone ;

3. État des travaux avec débat d'orientation au Conseil transports du 10 octobre 2013 ;

4. Adoption du rapport de M. Bach en assemblée plénière du Parlement européen le 4 février 2014 (vote en première lecture) ;

5. État des travaux au Conseil Transports du 5 juin 2014 sous présidence grecque mais l'orientation générale n'a pas pu être atteinte compte tenu de l'opposition persistante entre le Royaume-Uni et l'Espagne sur le statut de l'aéroport de Gibraltar ;

6. État des travaux au Conseil Transports du 11 juin 2015 sous la présidence lettone mais aucune orientation générale n'a été proposée.

2. Le paquet « Ciel unique européen 2+ »
a) Volet juridique

La situation a relativement peu évolué, par rapport à l'année dernière, en ce qui concerne le bras de fer entre les États membres et la Commission européenne, au sujet du paquet « Ciel unique européen 2+ » (Single european sky 2+ou SES2+). Le trilogue avec le Parlement européen ne devrait reprendre, au mieux, qu'au début de l'année 2016, compte tenu du blocage lié à Gibraltar.

Dans ce contexte incertain, une consultation est également en cours pour modifier plus profondément le règlement n° 216/2008 relatif à l'Agence européenne de la sécurité aérienne (European Aviation Safety Agency ou EASA), en vue d'un élargissement plus marqué de ses compétences à d'autres domaines de l'aviation civile que la seule sécurité.

En outre, la Commission travaille à intégrer la refonte du paquet « SES 2+ » dans la perspective d'une initiative « transport aérien » de portée plus large que la seule gestion du trafic aérien, une idée lancée par la nouvelle Commissaire chargée des transports, Mme Violeta Bulc.

LES DÉBATS AUTOUR DU PAQUET « CIEL UNIQUE EUROPÉEN 2+ » (SES2+)

La Commission a adopté, le 11 juin 2013, deux projets de règlements du Parlement européen et du Conseil relatifs au « Ciel unique européen » et à l'Agence européenne de la sécurité aérienne, baptisés « paquet Single European Sky 2+ » (SES2+)3(*). Celui-ci vise à réviser les paquets de 2004 et 2009 en leur apportant des renforcements importants, dans le but affiché d'accroître la performance des services, de simplifier les textes existants, et d'étendre les pouvoirs transférés au niveau européen.

Le projet présenté par la Commission aurait pour conséquence :

- la séparation juridique entre autorités de surveillance et prestataires de services de navigation aérienne, ce qui conduirait à un éclatement de la DGAC avec une privatisation de la Direction des services de la navigation aérienne (DSNA) ;

- la mise en concurrence des services annexes de la navigation aérienne, c'est-à-dire autres que le contrôle aérien (communication, navigation, surveillance, information et météorologie aéronautique) ;

- le renforcement des pouvoirs de la Commission qui fixerait les objectifs de performance européens par acte délégué et non plus par la procédure réglementaire, tout en imposant la conformité des objectifs nationaux (et non plus leur simple compatibilité).

Ces propositions affaiblissent considérablement l'administration française. Elles ont suscité des réactions très vives des personnels de l'aviation civile : la grève du 12 juin 2013 avait été fortement suivie. Les compagnies aériennes sont quant à elles globalement favorables à ces évolutions, censées conduire à une baisse rapide des coûts des services de navigation aérienne.

Dans une lettre cosignée avec le ministre allemand des transports, datée du 11 juin 2013, la France a pris position pour la poursuite des efforts de mise en oeuvre du Ciel unique dans le cadre actuel des règlements de 2009. Elle a rappelé que ce dispositif avait déjà produit des résultats significatifs en permettant de mutualiser le risque économique lié à l'évolution du trafic entre les compagnies aériennes et les services de navigation aérienne.

La France a également indiqué que ces nouvelles propositions allaient à l'encontre de la logique d'initiative et de coopération des prestataires de navigation aérienne qui prévaut pour la mise en oeuvre du programme européen de modernisation SESAR. Enfin, les pouvoirs supplémentaires demandés par la Commission remettent en cause l'équilibre convenu avec les États membres en 2009. Le sommet informel de Vilnius du 16 septembre 2013 a laissé apparaître une large convergence des autres États sur cette position. À la suite de cette réunion, la présidence lituanienne a préféré ne pas traiter ce dossier au Conseil.

Toutefois, le Parlement européen a adopté, au début de l'année 2014, une première lecture favorable au texte de la Commission, avec un petit nombre d'amendements n'atténuant guère ses dispositions, voire renforçant certaines d'entre elles. Les élections européennes du printemps 2014 n'ont pas remis en cause cette position, le rapporteur du projet ayant été reconduit.

Au second semestre 2014, la présidence italienne a instruit le projet, aboutissant à une orientation générale partielle du Conseil en décembre 2014. Seul le différend entre l'Espagne et le Royaume-Uni concernant l'aéroport de Gibraltar a bloqué une orientation générale complète.

Le compromis du Conseil a fortement amendé le projet de la Commission, en préservant l'équilibre actuel des rôles entre les acteurs du Ciel unique, ainsi qu'entre les États membres et la Commission. Parmi ces équilibres, des clauses permettant de conserver une distinction fonctionnelle entre les trois grands services de la DGAC ont été introduites. Leur application, tout en renforçant les principes de séparation fonctionnelle actuels, évitera une séparation institutionnelle. Ce compromis met également en avant l'importance des partenariats entre prestataires de services de navigation aérienne comme vecteur de performance et d'économies d'échelle, susceptible de conduire à l'émergence de services communs, voire « centralisés » au niveau européen.

b) Volet technique

La Commission européenne a initié la phase de déploiement du volet technologique SESAR (Single European Sky ATM Research) du Ciel unique, dans le cadre d'un programme de développement couvrant la période 2015-2020.

En effet, à l'issue d'une phase de consultation, elle avait adopté le règlement d'exécution (UE) n° 716/2014 du 27 juin 2014 sur la mise en place du projet pilote commun de soutien à la mise en oeuvre du plan directeur européen de gestion du trafic aérien. Son annexe, qui définit le contenu du projet commun pilote, a servi de base pour lancer au second semestre 2014, un appel d'offres pour le rôle de « gestionnaire du déploiement ».

Fin décembre 2014, la Commission a ainsi désigné un consortium entre prestataires de services (dont la Direction des services de la navigation aérienne de la DGAC pour la France), compagnies aériennes et exploitants d'aéroports, qui a présenté un programme de déploiement initial. Le déploiement du projet pilote devrait commencer fin 2015 par des plans de mise en oeuvre propres à divers sous-projets. La Commission a d'ores et déjà alloué 329 millions d'euros de fonds INEA4(*), au titre de l'exercice 2015, pour cofinancer un premier volet d'investissements d'environ 650 millions d'euros au total.

c) Volet financier

La Commission a adopté des objectifs de performance très exigeants pour la période 2015-2019 : -8,7 % sur cinq ans pour les coûts unitaires des services de navigation aérienne en général, et jusqu'à -15,5 % sur cinq ans pour les seuls coûts unitaires des services en route (soit -3,3 % par an en moyenne). Sa proposition initiale, encore plus contraignante, avait recueilli une minorité de blocage en comité du Ciel unique.

La DGAC estime que ces contraintes sont trop volontaristes, en raison du caractère difficilement compressible de certains coûts (notamment le personnel) et des investissements du programme SESAR. Ces objectifs, qui s'entendent comme une moyenne pour l'ensemble des vingt-huit États membres, n'ont d'ores et déjà pas été respectés par la France en 2015, la DGAC faisant valoir le fait que le niveau des redevances y est significativement inférieur à celui des pays voisins.

Dans ce contexte, après une phase d'évaluation, la Commission a demandé, en mars 2015, à neuf États membres de réviser leurs propositions d'objectifs de performance 2015-2019 dans le sens d'une réduction des coûts et, notamment pour la France, d'une révision des prévisions de trafic, jugées trop pessimistes, de façon à réduire les coûts unitaires.

La France et ses partenaires du FABEC (v. infra) ont transmis début juillet 2015 une proposition révisée qui, pour la France, se fonde sur les dernières prévisions de trafic du service Statistics and Forecast (STATFOR) d'Eurocontrol, révisées à la hausse en février dernier. Si elle se traduit par une baisse des coûts unitaires, cette proposition ne remet cependant pas en cause le niveau de recettes attendu dans le plan initial, jugé indispensable pour financer le programme d'investissements et pour accompagner les changements opérationnels et d'emploi des ressources humaines.

L'évolution du coût unitaire de la redevance de route passe ainsi à -1,6 % par an en euros constants au lieu de -0,9 % dans la proposition initiale (à hypothèse d'inflation identique). Parallèlement, les autres États concernés ont également transmis de nouveaux objectifs nationaux révisés à la baisse pour cet indicateur, sans toutefois, comme la France, pouvoir satisfaire l'objectif européen.

La Commission devrait faire connaître sa position sur ces nouvelles propositions à l'automne 20155(*). Si elle n'est toujours pas satisfaite, elle pourra demander des actions correctives supplémentaires, à condition de recueillir une majorité au Comité Ciel unique. Dans ce cas, le processus pourrait durer jusqu'au premier trimestre 2016 au plus tard.

d) Volet spatial

Un projet de remaniement d'espace aérien et de routes aériennes au sein du FABEC, impliquant la France, la Suisse et l'Allemagne (y compris la refonte d'une zone d'entraînement militaire franco-allemande) devrait s'achever à la fin de l'année 2015. Les retards observés au cours des dernières années sur ce type de projet tiennent essentiellement à leur complexité.

Des solutions transitoires ont été convenues avec la Belgique, pour répondre à ses inquiétudes concernant les éventuels reports de trafic, susceptibles d'entraîner des pertes de recettes pour son prestataire national. Une étude de faisabilité pour un dispositif à long terme va être lancée d'ici fin 2015.

LE BLOC D'ESPACE AÉRIEN FONCTIONNEL EUROPE CENTRALE (FABEC)

La création des blocs d'espace aérien fonctionnels est l'une des pierres angulaires du Ciel unique européen. Ces blocs constituent un outil important pour remédier à la fragmentation des espaces aériens : ils permettent de gérer l'espace aérien et le trafic aérien indépendamment des frontières et de parvenir à une intégration progressive des opérateurs pour augmenter la performance, notamment en termes de baisse des coûts des services.

En application des règlements européens du Ciel unique, tous les États membres de l'Union européenne devaient former, par accords entre eux, des blocs d'espace aérien fonctionnels et les mettre en oeuvre au plus tard le 4 décembre 2012. La France s'est engagée avec cinq autres États (Allemagne, Belgique, Pays-Bas, Luxembourg et Suisse) dans la réalisation d'un bloc d'espace aérien fonctionnel nommé Functional airspace block Europe Central (FABEC).

L'engagement initial des parties s'est d'abord concrétisé par une déclaration d'intention des six États à l'occasion du Sommet européen de l'aviation de Bordeaux, en novembre 2008. Un accord de coopération a également été signé entre les sept prestataires de services concernés (DGAC pour la France, DFS pour l'Allemagne, Belgocontrol pour la Belgique, LVNL pour les Pays-Bas, ANA pour le Luxembourg, Skyguide pour la Suisse et Eurocontrol en tant que gestionnaire du centre de contrôle de Maastricht).

Finalement, le traité créant le FABEC a été signé le 2 décembre 2010 par les six États concernés, en marge du Conseil européen des transports. Cet accord instaure une étroite coordination entre autorités civiles et militaires des États, et la prise de décisions conjointes pour ce qui relève des aspects régaliens de la gestion du trafic et de l'espace aériens. Le dossier d'information préalable a été présenté à la Commission européenne en juillet 2010, et transmis aux autres États de l'Union européenne ; ni la Commission ni les autres États membres n'ont émis de commentaires dans le délai de trois mois ouvert à cet effet. Le traité FABEC est ratifié par les six États membres depuis fin avril 20136(*), et il est entré en vigueur le 1er juin 2013, avec six mois de retard par rapport au calendrier initial.

Par ailleurs, les autorités des six États ont adopté mi-2011 un plan de performance conjoint des services de navigation aérienne pour la période 2012-2014 (RP1) portant sur les domaines de la sécurité, de la capacité, de l'environnement et de l'efficacité des missions militaires. Un second plan de performance est désormais en vigueur pour la période 2015-2019 (RP2).

À l'heure actuelle, les objectifs d'efficacité économique restent cependant fixés par chaque État, puisque la tarification des services de navigation aérienne l'est aussi. La perspective d'un taux unitaire unique de tarification des services en route est envisagée à plus long terme.

La réflexion sur un éventuel rapprochement entre les prestataires de services de navigation aérienne se poursuit : elle nécessite un examen approfondi des modalités d'optimisation des routes aériennes et de l'organisation de l'espace aérien. En effet, le FABEC est l'une des zones de trafic les plus denses au monde, et d'une grande complexité : il représente 55 % du trafic aérien européen et 15 % du trafic mondial ; quatre des principales plates-formes aéroportuaires européennes y sont incluses (Paris, Francfort, Amsterdam et Munich - tandis que Londres est à proximité) et 5,6 millions d'avions empruntent son espace chaque année.

À long terme, il n'en reste pas moins que les gains de performance résultant du FABEC dépendront du degré d'intégration entre les prestataires actuels, civils et militaires, notamment au niveau de leurs systèmes et de leurs activités. Pour leur part, la Commission européenne et les transporteurs aériens appellent de leurs voeux une réduction du nombre de prestataires de services et des infrastructures.

CARTOGRAPHIE DES BLOCS D'ESPACE AÉRIENS FONCTIONNELS

3. Le paquet « Aéroports »

Ce paquet, qui comprend trois volets (assistance en escale, créneaux, approche équilibrée), a été approuvé par le collège des Commissaires le 30 novembre 2011 et présenté par le Commissaire Siim Kallas au Conseil Transport du 12 décembre 2011. L'ambition affichée est d'anticiper les problèmes posés par la saturation aéroportuaire en Europe.

Pour l'heure, seul le règlement « approche équilibrée »7(*) a été adopté au printemps 2014, alors que dans le cadre de son programme de travail 2015, publié en décembre 2014, la Commission a retiré le projet de règlement « assistance en escale ».

a) Le règlement « approche équilibrée »

Ce règlement vise à harmoniser et à renforcer les règles qui s'appliquent à l'introduction par les autorités de décisions fixant des restrictions d'exploitation dans les aéroports de l'UE pour limiter les nuisances liées au bruit des aéronefs. Il est important de noter que le règlement ne prétend pas fixer des seuils de protection uniformes contre le bruit dans les aéroports européens : il porte seulement sur les procédures préalables aux décisions.

Ces règles sont fondées sur des principes définis par l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) et connus sous le nom d'approche équilibrée de la gestion du bruit. Ils sont conçus pour déterminer quel est le moyen le plus économique pour lutter contre le bruit des avions dans chaque aéroport, les restrictions d'exploitation n'étant qu'une solution de dernier recours.

Les points-clés de ce règlement, qui s'applique uniquement aux grands aéroports dont le trafic excède 50 000 mouvements d'aéronefs civils par an, sont la prise en compte de considérations sanitaires, l'amélioration de l'information, l'élimination progressive des aéronefs les plus bruyants, et un droit d'examen de la Commission européenne sur les décisions de restriction d'exploitation. Il entrera en vigueur le 13 juin 2016.

b) Projet de règlement relatif aux services d'assistance en escale

Les objectifs initiaux de la proposition de la Commission étaient de poursuivre l'ouverture du marché de l'assistance en escale (par l'augmentation du nombre minimum de prestataires, passant de 2 à 3, sur les aéroports de plus de 5 millions de passagers et la libéralisation de l'auto-assistance sur tous les aéroports) tout en mettant en place un cadre plus harmonisé au niveau européen. Parallèlement, l'objectif était de renforcer le contrôle de la profession d'assistance en escale et la qualité des services d'assistance.

Le compromis trouvé au Conseil des ministres du 22 mars 2012 prévoit bien une ouverture modérée du marché de l'assistance en escale, reprenant la proposition initiale de la Commission européenne, associée à la mise en place de normes sociales et de sécurité renforcées au niveau européen. Cependant, la proposition de la Commission a été rejetée par le Parlement européen le 6 novembre 2012, qui a ensuite adopté une version amendée le 16 avril 2013. Pour l'heure, la situation n'évolue pas puisque le projet de règlement a été retiré du programme de travail 2015 de la Commission.

c) Projet de règlement relatif à l'attribution des créneaux horaires

Le projet de la Commission vise à :

- optimiser la ressource aéroportuaire existante en modifiant le système européen actuel d'attribution des créneaux horaires pour permettre la monétisation des échanges/transferts de créneaux et favoriser leur plus grande flexibilité ;

durcir les conditions d'utilisation des créneaux et le maintien des droits historiques des transporteurs (fin de la règle 80/20) pour optimiser leur utilisation ;

faciliter l'obtention du statut de nouvel arrivant pour amplifier la concurrence, renforcer l'indépendance des coordonnateurs et renforcer les synergies entre le système de coordination des horaires et l'initiative « Ciel unique ».

La présidence chypriote est parvenue à une orientation générale du Conseil Transports le 29 octobre 2012. Au Parlement Européen, le rapport du député italien Giommaria Uggias a été voté début novembre 2012 par la commission Transport et un texte amendé a été adopté lors de la session plénière du 12 décembre 2012.


* 1 Règlement (CE) n° 261/2004 du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004 établissant des règles communes en matière d'indemnisation et d'assistance des passagers en cas de refus d'embarquement et d'annulation ou de retard important d'un vol, et abrogeant le règlement (CEE) no 295/9.

* 2 Dans un arrêt « Sturgeon » du 19 novembre 2009, la Cour de justice de l'Union Européenne (CJUE) a considéré que les passagers de vols retardés pouvaient être assimilés aux passagers de vols annulés en ce qui concerne leur droit à indemnisation : ainsi, la Cour a jugé que s'ils atteignent leur destination finale trois heures ou plus après l'heure d'arrivée initialement prévue, ils peuvent demander une indemnisation forfaitaire à la compagnie aérienne, à moins que le retard ne soit dû à des circonstances extraordinaires.

* 3 Deux textes font partie du paquet :

- COM (2013) 410 final / E 2013/0187 (COD) : règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la mise en oeuvre du ciel unique européen (refonte) ;

- COM (2013) 409 final /E 2013/0187 (COD) : règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement n°216/2008 dans les domaines des aérodromes, de la gestion du trafic aérien et des services de navigation aérienne.

* 4 L'Agence exécutive européenne en charge de l'innovation et des réseaux (Innovation & Networks Executive Agency ou INEA), a été créée par la Commission européenne pour succéder à l'agence exécutive en charge des Réseaux trans-européens dans le domaine des transports (RTE-T), gestionnaire depuis 2006 de la mise en oeuvre financière et technique du programme RTE-T. Elle a commencé officiellement ses opérations au 1er janvier 2014.

* 5 À noter, lors des consultations complémentaires conduites, les représentants des compagnies aériennes ont exprimé leur conscience du besoin de ressources pour permettre les évolutions opérationnelles et techniques, qui amèneront à leur tour les gains d'efficacité et de performance opérationnelle. Les organisations syndicales de l'aviation civile sont, quant à elles, très vigilantes au maintien du niveau des ressources financières par rapport à la version initiale du plan de performance.

* 6 À cette fin, le Parlement français a adopté la loi n° 2012-1188 du 26 octobre 2012 autorisant la ratification du traité relatif à l'établissement du bloc d'espace aérien fonctionnel « Europe Central » entre la République fédérale d'Allemagne, le Royaume de Belgique, la République française, le Grand-Duché de Luxembourg, le Royaume des Pays-Bas et la Confédération suisse.

* 7 Règlement (UE) n° 598/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relatif à l'établissement de règles et de procédures concernant l'introduction de restrictions d'exploitation liées au bruit dans les aéroports de l'Union, dans le cadre d'une approche équilibrée, et abrogeant la directive 2002/30/CE.