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Projet de loi de finances pour 2018 : Solidarité, insertion et égalité des chances

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( avis - première lecture )

B. LA SOUS-BUDGÉTISATION CHRONIQUE D'UNE ALLOCATION EN CONSTANTE EXPANSION

1. Les crédits de l'AAH soumis à de forts effet-prix et effet-volume

Les dépenses budgétaires relatives à l'AAH ont toujours été particulièrement dynamiques sous le double impact d'un « effet-prix » (la revalorisation annuelle), estimé à 17 % entre 2010 et 2016, et d'un « effet-volume » (l'augmentation du nombre de bénéficiaires), estimé à 19 % sur la même période.

a) L'effet-prix : les revalorisations annoncées du montant maximal de l'AAH

À l'issue du premier comité interministériel du handicap (CIH), a été annoncée la revalorisation en deux étapes de l'AAH à 900 euros, conformément à un engagement du Président de la République. La première étape fera passer le montant maximal de l'AAH à 860 euros au 1er novembre 2018, puis à 900 euros au 1er novembre 2019.

Ces revalorisations ne se substitueront pas aux revalorisations annuelles actuellement pratiquées chaque 1er avril, à hauteur de l'inflation.

Les engagements de 2017 : une revalorisation sans précédent depuis 2008

Depuis le plan de revalorisation pluriannuelle de l'AAH annoncé lors de la première Conférence nationale du handicap (CNH) de 2008 et mise en oeuvre sur la période 2008-2012, l'AAH n'a plus fait l'objet que des revalorisations annuelles indexées sur l'inflation prévues par la loi. Les troisième et quatrième CNH de 2014 et 2016 ont fait le choix d'un élargissement des publics éligibles et d'une possibilité d'un cumul avec la prime d'activité, plutôt que d'une augmentation du montant mensuel. Les annonces récentes du Premier ministre, assorties des mesures de restriction de l'article 63 du PLF, semblent ainsi renouer avec une politique de l'AAH davantage centrée sur l'effet-prix que sur l'effet-volume.

 

Montant mensuel maximal

Progression

 

1er janvier 2008

628,1

 

 

1er septembre 2008

652,6

3,90

Plan de revalorisation pluriannuelle (CNH 2008)

1er avril 2009

666,96

2,20

1er septembre 2009

681,63

2,20

1er avril 2010

696,63

2,20

1er septembre 2010

711,95

2,20

1er avril 2011

727,61

2,20

1er septembre 2011

743,62

2,20

1er avril 2012

759,98

2,20

1er septembre 2012

776,59

2,19

1er septembre 2013

790,18

1,75

 

1er septembre 2014

800,45

1,30

 

1er septembre 2015

807,65

0,90

 

1er avril 2016

808,46

0,10

 

1er avril 2017

810,89

0,30

 

1er novembre 2018 (p)

860

6,06

 

1er novembre 2019 (p)

900

4,65

 

Votre rapporteur salue cette revalorisation, qui apporte un supplément substantiel au pouvoir d'achat des allocataires de l'AAH, tout en regrettant néanmoins que cette dernière ne prévoie pas de porter leur revenu jusqu'au seuil de pauvreté (évalué par l'Insee à 1 015 euros par mois).

b) L'effet-volume : le dynamisme du nombre des bénéficiaires

L'effet-volume connaît un rythme d'évolution tout aussi régulier que celui de l'effet-prix, lié surtout à l'augmentation du nombre de bénéficiaires exerçant un emploi et auxquels sont applicables les revalorisations périodiques du Smic.

En effet, l'article D. 821-9 du code de la sécurité sociale prévoit l'application de deux taux d'abattement distincts sur les revenus professionnels des travailleurs handicapés : le premier de 80 % pour la part du revenu inférieure ou égale à 30 % de la valeur du Smic brut mensuel, et le second de 40 % pour la part supérieure à ce seuil. Ainsi, mécaniquement, toute augmentation de la valeur du Smic se traduit par une part plus importante du revenu à laquelle s'applique le taux d'abattement de 80 %. Par conséquent, toute revalorisation du Smic entraîne un élargissement de l'éligibilité des travailleurs handicapés au bénéfice de l'AAH.

Votre rapporteur tient par conséquent à souligner que, sous le double effet de ces revalorisations (montant maximal de l'AAH et Smic), le montant de crédits alloués au bénéfice de l'AAH ne peut que connaître, d'exercice en exercice, une expansion dynamique.

Une autre mesure, introduite par la loi de finances initiale pour 201711(*), amplifie l'effet-volume de l'AAH en redéfinissant ses modalités de chaînage avec l'allocation de solidarité des personnes âgées (Aspa).

L'articulation entre AAH et Aspa

Jusqu'au 1er janvier 2017, le principe selon lequel le bénéfice de l'AAH n'était ouvert qu'à la condition que la personne ne puisse prétendre à une pension de retraite ou à un avantage vieillesse ne distinguait pas le cas spécifique de l'Aspa.

Il résulte des articles L. 821-1 et L. 821-2 du code de la sécurité sociale que le « versement de l'AAH prend fin à l'âge auquel le bénéficiaire est réputé inapte au travail », c'est-à-dire « à l'âge minimum auquel s'ouvre le droit à une pension de vieillesse » (62 ans). Pour les niveaux de pension inférieurs au minimum vieillesse, l'atteinte de cet âge minimum entraînait par conséquent la bascule automatique du bénéfice de l'AAH à celui de l'Aspa.

Le principe en était doublement contestable : d'une part, il se traduisait par une baisse légère du montant versé (le montant maximal de l'Aspa étant inférieur à celui de l'AAH) et souffrait d'un recours moins élevé, l'Aspa étant récupérable sur la succession du bénéficiaire après son décès ; d'autre part, il impliquait un changement peu défendable du statut du bénéficiaire, qui ne relevait plus des politiques de soutien au pouvoir d'achat des personnes handicapées, mais des politiques de solidarité visant les personnes âgées.

C'est pourquoi la loi de finances pour 2017 prévoit désormais que le passage de l'âge minimum d'attribution d'une pension de vieillesse par un allocataire de l'AAH bénéficiaire potentiel de l'Aspa ne se traduit plus automatiquement par une perte du droit à l'AAH.

Le principe connaît cependant une exception notable. La loi de finances pour 2017 limite le maintien du bénéfice de l'AAH aux personnes ayant atteint 62 ans à partir du 1er janvier 2017. Pour toutes les personnes ayant atteint cet âge antérieurement, la bascule automatique de l'AAH à l'Aspa continue de s'appliquer.

2. La sous-budgétisation de l'AAH : massive en 2017, moins risquée en 2018

Notre collègue députée Stella Dupont, rapporteure de la mission pour la commission des finances de l'Assemblée nationale, relève que les crédits prévus en loi de finances initiale ont été systématiquement depuis 2008 inférieurs aux dépenses constatées en fin d'exercice.

La loi de finances rectificative pour 2016 prévoyait une ouverture de crédits supplémentaires de 424 millions d'euros, portant le montant total de crédits ouverts pour 2016 à 8 939 millions d'euros, soit un montant presque identique à celui ouvert par la loi de finances initiale pour 2017 de 9 052 millions d'euros. La proximité de ces deux montants ne pouvait être admise en raison des mesures de revalorisation annuelle ainsi que du maintien dans l'AAH des anciens bénéficiaires automatiques de l'Aspa à compter du 1er janvier 2017. Votre rapporteur avait alors déjà conclu à une sous-budgétisation évidente des crédits alloués à l'AAH pour 2017.

Cette hypothèse s'est vérifiée : le Gouvernement a demandé, dans le second projet de loi de finances rectificative pour 2017, l'ouverture de 368 millions d'euros de crédits supplémentaires, portant le montant total pour 2017 à 9 420 millions d'euros.

Le risque d'une sous-budgétisation pour l'exercice 2018 semble par conséquent moins élevé que pour les exercices précédents. Si l'on se prête à un rapide calcul prospectif, on constate que le nombre de bénéficiaires de l'AAH augmente chaque année depuis 2010 d'en moyenne 30 000 personnes, ce qui porterait donc ce nombre en 2018 à environ 1 145 000 allocataires.

De même, si l'on combine le montant mensuel moyen d'AAH versé en 2017 de 675 euros et le nouveau montant maximal de 860 euros prévus pour fin 2018, on peut envisager un montant moyen versé en 2018 d'environ 715 euros. Le produit de ces deux termes donne un montant minimal escompté de dépenses pour l'AAH en 2018 de 9 824 millions d'euros, légèrement supérieur au montant annoncé par le PLF pour 2018 de 9 735 millions d'euros.

(en millions)

 

LFI pour 2016

LFR pour 2016

LFI pour 2017

PLFR pour 2017

PLF pour 2018

Crédits demandés
au titre de l'AAH

8 515

8 939

9 052

9 420

9 735

Les montants budgétés paraissent d'autant plus proches des projections de dépenses que l'AAH connaîtra en 2018 et 2019 deux mesures notables de rétrécissement de son périmètre.


* 11 Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017, article 87.