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Projet de loi de finances pour 2018 : Solidarité, insertion et égalité des chances

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( avis - première lecture )

C. LES INCERTITUDES LIÉES À LA RÉFORME ANNONCÉE PAR LE PLF POUR 2018

1. L'abaissement du plafond du cumul à taux plein pour un couple d'allocataires

La première mesure concerne les modalités d'attribution de l'AAH dans le cadre d'un couple comprenant au moins un allocataire. L'article D. 821-2 du code de la sécurité sociale dispose que lorsque le demandeur est marié, lié par un Pacs, ou qu'il vit en concubinage, le plafond annuel de ressources en-deçà duquel il peut prétendre à l'AAH (égal à douze fois le montant maximal mensuel de l'allocation) est doublé.

Le Gouvernement prend prétexte du droit commun du versement de minima sociaux à un couple comprenant au moins un bénéficiaire pour justifier l'annonce d'un abaissement progressif de ce plafond. En effet, l'article R. 262 du code de l'action sociale et des familles dispose que le plafond de ressources d'un couple dont l'un des membres touche le RSA n'est majoré que de 50 %. Le Gouvernement prévoit ainsi que le plafond de ressources d'un couple comprenant un bénéficiaire de l'AAH ne sera plus majoré de 100 %, mais de 90 % pour l'exercice 2018, puis de 80 % pour l'exercice 2019. Votre rapporteur a recueilli l'assurance du Gouvernement que cet abaissement n'irait pas plus loin.

Tant le Gouvernement que notre collègue députée rapporteure spéciale de la mission assurent que l'abaissement du plafond de ressources sera globalement compensé par la revalorisation du montant maximal de l'AAH. Le premier risque que souhaite pointer votre rapporteur est celui d'une neutralisation complète de la revalorisation et, de ce fait, d'une inégalité des bénéficiaires de l'AAH face à cette dernière selon qu'ils sont en couple ou non.

Le second risque concerne le nombre de bénéficiaires en couple qui se trouveront perdants à la réforme. Le PLF pour 2018 avance une proportion de 23 % des allocataires de l'AAH en situation de couple ; appliquée au nombre anticipé total de bénéficiaires pour 2018, cette proportion donne un chiffre prospectif de 263 350 bénéficiaires de l'AAH en couple pour 2018. Or le Gouvernement a assuré à votre rapporteur que 155 000 bénéficiaires de l'AAH en couple verront les effets de l'abaissement du plafond de ressources compensés par la revalorisation. Votre rapporteur en déduit que les allocataires de l'AAH en couple perdants à la réforme seront au nombre d'environ 108 000, soit bien plus que les 76 000 annoncés par notre collègue députée.

Les chiffres actuellement disponibles ne permettent donc pas d'anticiper aussi favorablement les impacts de la réforme de l'abaissement du plafond de ressources. La vigilance de la commission des affaires sociales du Sénat sera donc fermement maintenue sur le sujet.

Par ailleurs, outre les effets quantitatifs de la réforme, il paraît important de relever l'inflexion philosophique qui la sous-tend. En effet, c'est au motif d'un rapprochement avec le droit commun des minima sociaux que la modification du plafond de ressources est défendue ; or il est essentiel de réitérer le caractère profondément spécifique de l'AAH et tout le danger qu'il y aurait à opérer des rapprochements excessifs entre des publics dont les besoins sont distincts.

La définition du plafond de ressources appliqué aux couples dont l'un des membres est bénéficiaire de minima sociaux (RSA, prime d'activité) repose sur le postulat d'économies d'échelle importantes engendrées par la conjugalité. Ce postulat n'est pas transposable, pour des raisons évidentes, aux situations où l'une des personnes du couple présente un handicap. Votre rapporteur tient à ce titre à rappeler que les plus fervents défenseurs d'une allocation de solidarité unique se sont toujours montrés favorables à ce que soit maintenue, autrement que par de simples modulations de montant, la spécificité des bénéficiaires atteints de handicap.

2. La fusion des deux compléments de l'AAH

La seconde mesure de périmètre, annoncée au PLF pour 2018 pour une inscription au PLF pour 2019, concerne la fusion des deux compléments de ressources de l'AAH au profit de la MVA, dont le montant est substantiellement inférieur à celui du CR. Cette mesure, contrairement à la précédente, est clairement présentée par le Gouvernement comme une mesure d'économie budgétaire.

Sans vouloir anticiper sur la discussion de cette réforme, il convient d'en souligner dès à présent tous les risques. Elle présente en effet un double danger :

- pour les publics actuellement éligibles au CR qui pourront se reporter sur la MVA grâce à la perception d'une aide personnelle au logement, leur perte de revenus sera d'environ 75 euros, soit un peu moins que la revalorisation prévue de 90 euros du montant de l'AAH annoncée sur deux ans. C'est donc à une quasi-neutralité de la revalorisation que la fusion des compléments de ressources semble les destiner ;

- pour les publics actuellement éligibles au CR qui ne pourront pas se reporter sur la MVA (parce que propriétaires de leur logement ou hébergés à titre gratuit), la perte encourue est du montant total du CR, soit plus de 179 euros. Une fois soustraite la revalorisation de l'AAH, leur perte nette se chiffrerait à presque 100 euros par mois.

Votre rapporteur souhaite émettre, sur la situation de ces derniers publics, une alerte particulière. Il ne peut être en effet envisageable que la réforme de l'AAH se traduise par une dégradation aussi importante du revenu des personnes dont le handicap est le plus lourd.