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Projet de loi de finances pour 2020 : Écologie, développement et mobilité durables (Énergie)

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Écologie, développement et mobilité durables (Énergie) ( avis - première lecture )

IV. UNE BAISSE DES DÉPENSES FISCALES DUE À LA RÉFORME DU CRÉDIT D'IMPÔT POUR LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE

A. UNE BAISSE DES DÉPENSES FISCALES SUR IMPÔTS D'ÉTAT DU PROGRAMME 174 D'AU MOINS 16 % EN DEUX ANS...

Les dépenses fiscales sur impôts d'État rattachées au programme 174 sont en forte réduction : hors mesures nouvelles prévues par le PLF pour 2020, elles sont évaluées par le Gouvernement à 3,76 Mds d'euros en 202088(*), en baisse 16,01 % à deux ans.

En tenant compte de ces mesures nouvelles, le rapporteur relève que cette baisse des dépenses fiscales sera plus forte encore  : en effet, le PLF pour 2020 prévoit la réduction du CITE (à 350 M€ pour les travaux réalisés en 2020 contre 1,1 Md d'euros en 2019) ainsi que la suppression du taux réduit de TICPE pour le gaz de pétrole liquéfié (GPL) utilisé comme carburant non routier (75 M€ en 2019).

B. ...QUI S'EXPLIQUE ESSENTIELLEMENT PAR L'ÉVOLUTION DU CITE

L'article 4 du PLF pour 2020 prévoit une réforme du CITE.

Depuis la loi de finances pour 201589(*), les propriétaires, locataires ou occupants à titre gratuit disposent d'un crédit d'impôt sur le revenu au titre des dépenses contribuant à la transition énergétique de leur habitation principale, dont le taux était initialement de 30 % sans condition de ressources (Article 200 quater du code général des impôts).

Une « éco-conditionnalité » a été prévue dans le cadre de ce dispositif, consistant à exiger des professionnels réalisant les travaux la certification « Reconnu garant de l'environnement » (RGE).

Depuis lors, le Gouvernement a restreint le CITE à deux reprises :

- d'une part, la loi de finances pour 201890(*) a en exclu les fenêtres, les volets isolants, les portes d'entrée, les chaudières au fioul, les audits non obligatoires et les frais de raccordement aux réseaux de chaleur et de froid ;

- d'autre part, si la loi de finances pour 201991(*) a réintégré le remplacement des fenêtres du simple au double vitrage à un taux de 15 % et dans la limite d'un plafond de 670 €, elle a limité les chaudières à celles « à très haute performance énergétique » (THPE) et a introduit une condition de ressources pour certaines dépenses.

Avec le PLF 2020, le Gouvernement entend modifier le CITE :

en supprimant au 1er janvier 2020 tout crédit d'impôt pour les ménages des 9e et 10e déciles, à l'exception des dépenses sur les systèmes de charge pour véhicules électriques92(*) ;

en remplaçant à la même date le crédit d'impôt par la prime unique, versée de manière contemporaine aux travaux par l'ANAH pour les ménages les plus modestes ;

en maintenant le crédit d'impôt jusqu'au 31 décembre 2020 pour les autres ménages, qui « ont vocation à bénéficier de la prime distribuée par l'Anah à partir de 2021 »93(*).

Par ailleurs, dès 2020, les locataires et les occupants à titre gratuit de logements ne pourront bénéficier ni du crédit d'impôt, ni de la prime.

Enfin, le Gouvernement a prévu une très forte rationalisation des dépenses éligibles :

- en leur appliquant un forfait, celui pour les fenêtres étant de 40 € ...alors que les prix de marché s'établissent entre 600 et 800 €94(*) ;

- en excluant certaines d'entre elles, dont les chaudières à gaz THPE95(*) et les appareils de régulation de chauffage.

Cette réforme inspire au rapporteur plusieurs observations.

Tout d'abord, elle conduira à un resserrement abrupt des personnes éligibles au crédit d'impôt, puisque les ménages des 9e et 10e déciles représentaient 45 % des bénéficiaires du CITE 201796(*) : le nombre de ménages éligibles au crédit d'impôt pour les travaux réalisés en 2020 sera ainsi de 350 000, en baisse de 63,15 % par rapport à 2019 et de 75,33 % par rapport à 2018.

Cette réforme entraînera une réduction drastique des dépenses prises en charge par le crédit d'impôt, dans la mesure où les ménages des 9e et 10e déciles concentraient la moitié des dépenses du CITE en 201797(*; avec 350 M€ de dépenses pour les travaux effectués en 2020, le montant du crédit d'impôt sera en baisse de 69,16 % par rapport à 2019 et de 82,03 % par rapport à 2018.

 

2017

2018

2019

202098(*)

Évolution par rapport à 2019

Évolution par rapport à 2018

Montant (en M€)

1 682

1 948

1 135

350

- 69,16 %

- 82,03 %

Ménages (en milliers)

1 245

1 419

950

350

- 63,15 %

- 75,33 %

Source : commission des affaires économiques selon la méthodologie détaillée ci-après99(*)

Plus grave, le resserrement du crédit d'impôt est loin d'être compensé par l'institution de la prime : le premier dispositif représente 350 000 ménages et 350 M d'euros pour les travaux réalisés en 2020, le second 170 000 ménages et 390 M d'euros pour les primes distribuées en 2020 ...ce qui est sans commune mesure avec les chiffres du présent CITE.

En second lieu, la réforme du CITE induira pour certaines dépenses un reste à charge élevé pour les ménages, au regard de l'étude sur les prix de la rénovation énergétique, récemment publiée par l'Ademe100(*).

 

Montant prévu par le CITE

Prix constaté par l'Ademe

Isolation thermique des parois vitrées

40 € / équipement

Prix unitaire médian de 563 €

Isolation thermique des parois opaques

Entre 15 et 50 € / m2

Prix surfacique médian entre 40 et 148 €

Chaudières à gaz

-

Prix unitaire médian de 5 286 €

Chaudières à bois

Entre 3000 et 4000 € / équipement

Prix unitaire moyen de 5 041 €

Poêles

Entre 1000 et 1500 € / équipement

Prix unitaire moyen de 4771 €

Inserts

600 € / équipement

Prix unitaire moyen de 4 438 €

Pompes à chaleur air-eau

2 000 € / équipement

Prix unitaire moyen 12 668 €

Enfin, cette réforme déstabilisera le secteur du bâtiment, comme l'a indiqué au rapporteur le Président du Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique (CSCEE) (voir encadré).

Tout d'abord, elle nuira à l'attractivité du label RGE, qui concerne actuellement 60 000 entreprises et 500 000 artisans et salariés, étant donné que ce label est lié à l'actuel CITE par le biais de l'« éco-conditionnalité ».

Surtout, l'évolution envisagée des travaux éligibles pénalisera au premier chef 62 000 professionnels, en l'espèce les plombiers-chauffagistes, les menuisiers et les professionnels de l'isolation thermique.

L'incidence de la réforme du CITE sur le secteur du bâtiment

À l'occasion de son audition par le rapporteur, le président du CSCEE a réaffirmé101(*) sa préoccupation quant à la réforme du CITE.

Cette réforme aura un lourd impact économique sur le secteur du bâtiment, qui concentre 1,15 millions d'emplois, puisqu'elle conduira à l'exclusion des ménages des 9e et 10e déciles, qui concentrent la moitié du montant de l'actuel crédit d'impôt : selon le président, « la transformation du CITE s'assimilerait alors à une mesure sociale incompatible avec les objectifs énergétiques recherchés ».

Elle entraînera une baisse du nombre d'entreprises candidates au dispositif « Reconnu garant de l'environnement » (RGE), qui permet d'identifier les professionnels de la rénovation énergétique et englobe 60 000 entreprises et 500 000 artisans et salariés.

Le président a relevé que l'impact économique de la réforme sera particulièrement notable pour trois professions :

- les plombiers-chauffagistes, compte tenu de la suppression des chaudières à gaz, y compris celles à très haute performance énergétique (THPE), du barème du CITE pour 2020, rappelant que 15 000 entreprises RGE exercent dans ce domaine et que 150 000 chaudières sont remplacées chaque année ;

- les menuisiers, sous l'effet de la forfaitisation à 40 € par équipement de l'isolation thermique des parois vitrées, ce qui pénalisera les 27 000 entreprises RGE spécialisées dans ce secteur, 2 millions de fenêtres ayant été remplacées en 2018 ;

- les entreprises concourant à l'isolation thermique, « alors que les travaux d'isolation sont les plus essentiels pour permettre aux ménages de réaliser des économies d'énergie durables dans leur logement », précisant que 20 000 entreprises RGE sont concernées et que 100 000 chantiers ont été réalisés en 2018.

Enfin, la réforme complexifiera les normes applicables au secteur du bâtiment, puisqu'elle conduira à la juxtaposition pour un temps de deux dispositifs - un crédit d'impôt et une prime - selon les revenus des bénéficiaires, s'articulant de surcroît difficilement avec le dispositif des certificats d'économie d'énergie (CEE).

Au total, loin de favoriser la massification des opérations de rénovation énergétique, la réforme du CITE mettra plutôt à mal un outil qui a fait ses preuves, avec 3,9 Mds d'investissements soutenus en 2019 et 16 millions de rénovations de logements de 2005 à 2019102(*),103(*).

Ce constat est d'autant plus préoccupant que cette réforme aura des répercussions sur des outils connexes, ainsi que l'a confirmé le Gouvernement au rapporteur : d'une part, les dépenses de rénovation énergétique pouvant être prises en charge par le chèque énergie seront limitées puisqu'elles sont calquées sur celles du CITE ; d'autre part, le total des aides dont peuvent bénéficier les ménages sera écrêté par décret.

Enfin, d'un point de vue pratique, la réforme du CITE posera sans nul doute des problèmes de gestion à l'ANAH, qui devra être en capacité de répondre aux demandes de 210 000 primes par 170 000 ménages dès 2020104(*) ...alors que ces moyens n'auront été revalorisés que modestement105(*).

Face à ces difficultés, le rapporteur estime primordial d'élargir les conditions d'éligibilité au CITE, tant en ce qui concerne les ménages que les dépenses.


* 88 PAP 2020, p. 366 et s.

* 89 Loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 (Article 3).

* 90 Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 (Article 79).

* 91 Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 (Article 182).

* 92 Par un amendement du rapporteur général Joël Giraud adopté à l'Assemblée nationale, le CITE a été ouvert à ces ménages pour l'isolation des parois opaques, dans la limite de 10 €/m² pour l'isolation par l'intérieur et de 25 €/ m² pour l'isolation par l'extérieur.

* 93 PLF pour 2020, p. 44.

* 94 Selon le Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique (CSCEE).

* 95 Cependant, les ménages modestes resteront « éligibles à une aide (la prime unifiée) pour les chaudières à très haute performance énergétique » (PLF 2020, p. 44)

* 96 Rapport fait au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 2020, tome II, p. 141.

* 97 Évaluations préalables des articles du projet de loi, p. 37.

* 98 Pour les travaux réalisés en 2020.

* 99 Les montant et nombre de bénéficiaires en 2017 sont issus des Évaluations des voies et moyens des pour 2019 (tome II) (p. 75) ; les montants pour 2018 et 2019 et nombre de bénéficiaires en 2018 sont tirés des Évaluations des voies et moyens pour 2020 (tome II) (p. 47) ; les montant pour 2020 et nombre de bénéficiaires en 2019 sont issus des Évaluations préalables des articles du projet de loi (p. 40 et 42) ; le nombre de bénéficiaires pour 2020 a été calculé par recoupement, le Gouvernement ayant indiqué au rapporteur anticiper 520 000 ménages tandis que les Évaluations préalables des articles du projet de loi (p. 42) en prévoient 170 000 pour la seule prime.

* 100 Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), Rénovation énergétique des logements : étude des prix, novembre 2019, p. 18 et 24.

* 101 Rappelant à cette occasion un avis publié par le CSCEE le 17 septembre 2019.

* 102 Évaluations préalables des articles du projet de loi, p. 40 et 41.

* 103 Ce chiffrage inclut le crédit d'impôt développement durable (CIDD), existant de 2005 à 2015.

* 104 Évaluations préalables des articles du projet de loi, p. 42.

* 105 Aussi le Gouvernement s'est-il contenté, dans le cadre du programme 135 de la mission Cohésion des territoires, de relever de 60 M€ son financement par l'État et de 34 ETPT son nombre d'emplois rémunérés sous plafond (PAP 2020, p. 127).