SOMMAIRE
CHAPITRE I ER : LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2021, PREMIER BUDGET VERT 3
CHAPITRE II : LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PRÉVENTION DES RISQUES 7
I. UN BUDGET 2021 EN DEMI-TEINTE 9
A. À PÉRIMÈTRE CONSTANT, LES CRÉDITS DÉDIÉS À LA PRÉVENTION DES RISQUES SONT EN BAISSE 9
B. LA BUDGÉTISATION DU FONDS « BARNIER », DONT LES RESSOURCES ONT ÉTÉ RENFORCÉES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE, EST LE PRINCIPAL ÉVÉNEMENT DU BUDGET 2021 15
C. L'ÉROSION DES EMPLOIS DU PROGRAMME 181 SE POURSUIT 17
II. LE PLAN DE RELANCE NE TRAITE QUE PARTIELLEMENT LES ENJEUX DE LA PRÉVENTION DES RISQUES 19
III. TEMPÊTE « ALEX », SUITES DE L'INCENDIE DE LUBRIZOL ET NORMANDIE LOGISTIQUE, PROGRAMME NUCLÉAIRE FRANÇAIS : DES DÉFIS MAJEURS À RELEVER DÈS 2021 21
A. TEMPÊTE « ALEX » : LES ENGAGEMENTS SERONT-ILS TENUS ? 21
B. « LUBRIZOL » : DES DEMANDES PARTIELLEMENT SATISFAITES 22
C. LE CONTRÔLE DE LA SÛRETÉ NUCLÉAIRE À L'ÉPREUVE DU RENOUVELLEMENT DU PARC NUCLÉAIRE FRANÇAIS 27
CHAPITRE III : LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA BIODIVERSITÉ ET À L'EXPERTISE EN MATIÈRE DE DÉVELOPPEMENT DURABLE 29
I. UNE ÉVOLUTION EN DEMI-TEINTE DES PROGRAMMES 113 ET 159 31
A. SI LES CRÉDITS DÉDIÉS À LA BIODIVERSITÉ SONT EN HAUSSE, LES OPÉRATEURS SUBISSENT D'IMPORTANTES BAISSES D'EFFECTIFS 31
B. LE « BONUS » DES CRÉDITS DE LA MISSION « PLAN DE RELANCE » POUR LA BIODIVERSITÉ : DES CHIFFRES EN TROMPE L'oeIL 32
C. DES MOYENS QUASI-STABLES POUR LES POLITIQUES DU PROGRAMME 159, MAIS DES EFFECTIFS QUI CONTINUENT DE FONDRE 34
1. Davantage de moyens pour le CGDD, aux missions élargies par le dernier Conseil de défense écologique et par le Plan de relance 34
2. Des effectifs toujours en baisse pour le Cerema 35
3. Des moyens quasi stables pour l'IGN 35
4. Retard pour le renouvellement du supercalculateur de Météo-France 35
II. AIRES PROTÉGÉES : UNE PRIORITÉ DANS LES PAROLES, MAIS PAS DANS LES MOYENS 37
A. UNE STRATÉGIE « D'AIRES PROTÉGÉES DE PAPIER » ? 37
1. L'échec d'une politique qui n'a pas su enrayer le déclin de la biodiversité 37
2. Quels moyens pour l'ambitieuse nouvelle stratégie 2020-2030 ? 38
B. L'EXEMPLE DES PARCS NATIONAUX : DES AIRES PROTÉGÉES AUX EFFECTIFS EN VOIE DE DISPARITION 40
1. Des espaces au coeur de la politique des aires protégées dont le champ d'action s'est élargi 40
2. Les parcs sont confrontés à une baisse chronique de leurs effectifs, qui compromet l'atteinte de leurs objectifs et la réalisation de leurs missions 41
III. LES AGENCES DE L'EAU, ACTEURS CLÉS DE L'ACCOMPAGNEMENT DES COLLECTIVITÉS PENDANT LA CRISE 45
A. L'ACCOMPAGNEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES PAR LES AGENCES DE L'EAU PENDANT LA CRISE SANITAIRE 45
B. L'IMPACT DU PLF SUR LES AGENCES DE L'EAU : PLUS DE CRÉDITS, MOINS DE PERSONNELS ET QUELQUES INQUIÉTUDES 46
1. Les crédits du plan de relance 46
2. La mise sous plafond de la part de la redevance pour pollutions diffuses affectée au programme Ecophyto et le rendement de la redevance cynégétique suscitent des inquiétudes 46
3. La poursuite de la baisse systématique des effectifs des agences de l'eau 47
C. LA RÉFORME DU FINANCEMENT DES AGENCES DE L'EAU TOUJOURS AU POINT MORT 47
IV. UNE OCCASION MANQUÉE POUR UN SOUTIEN D'AMPLEUR À LA RECHERCHE EN MATIÈRE DE BIODIVERSITÉ 49
V. ARTICLE DE PREMIÈRE PARTIE ET MESURE FISCALE NON RATTACHÉE 51
A. ARTICLE 8 BIS - EXONÉRATION DE CONTRIBUTION DE SÉCURITÉ IMMOBILIÈRE (CSI) POUR LES PROPRIÉTAIRES CONTRACTANT UNE OBLIGATION RÉELLE ENVIRONNEMENTALE 51
B. UNE MESURE FISCALE NON RATTACHÉE DESTINÉE À LUTTER CONTRE L'ARTIFICIALISATION DES SOLS 51
• Audition de Mme Barbara Pompili, ministre de la transition écologique (Mardi 17 novembre 2020) 53
• Examen en commission (Mercredi 18 novembre 2020) 85
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES 101
• Prévention des risques - Personnes entendues par M. Pascal MARTIN, rapporteur 101
• Biodiversité et expertise en matière de développement durable - Personnes entendues par M. Guillaume CHEVROLLIER, rapporteur 101
CHAPITRE IER :
LE PROJET DE
LOI DE FINANCES POUR 2021,
PREMIER BUDGET VERT
Le projet de loi de finances pour 2021 (PLF 2021) comporte en annexe un nouveau document, qui prend la forme d'un rapport sur l'impact environnemental du budget de l'État , en application de l'article 179 de la loi du 28 décembre 2019 de finances pour 2020. Il remplace le document de politique transversale dédié au financement de la transition écologique et a pour objectif de compiler les moyens consacrés par le budget aux politiques environnementales.
Ce rapport comprend 3 parties :
- une budgétisation environnementale de l'État (qu'on appelle « budget vert » ) qui présente l'impact environnemental des dépenses fiscales et des crédits budgétaires inscrits dans le PLF. Cet impact est présenté de manière agrégée et également par mission selon la démarche de cotation menée sur la base de la méthodologie proposée par le rapport Green Budgeting de l'Inspection générale des finances et du Commissariat général au développement durable de 2019 1 ( * ) ) ;
- une compilation de l'ensemble des financements (publics et privés) mobilisés pour la transition écologique ;
- un panorama des ressources publiques et de la fiscalité à caractère environnemental .
Le « budget vert », un processus ayant vocation à s'améliorer
1. Une méthode qui conduit à des enseignements...
Les principaux enseignements de ce premier budget vert sont :
- sur le périmètre de l'objectif total de dépenses de l'État inscrit en PLF pour 2021, soit 488,4 milliards d'euros, près de 41,8 milliards d'euros de dépenses ont un impact sur l'environnement, et 52,8 milliards d'euros si l'on y ajoute les dépenses fiscales (sur un total de 574,2 milliards d'euros de dépenses budgétaires et fiscales évaluées) ;
- 91 % des dépenses sont totalement neutres ;
- sur les dépenses ayant un impact sur l'environnement, on distingue trois catégories : les dépenses dites « vertes » 2 ( * ) , c'est-à-dire favorables à l'environnement sur au moins un axe sans être défavorables sur un autre, qui atteignent 38,1 milliards d'euros (contre 29,6 dans la LFI 2020) ; les dépenses « mixtes » 3 ( * ) qui atteignent 4,7 milliards d'euros et qui sont favorables à l'environnement sur au moins un axe, mais ont des effets négatifs sur un ou plusieurs autres ; et 10 milliards d'euros de dépenses ayant un impact défavorable 4 ( * ) sur au moins un axe sans avoir d'impact favorable sur un autre.
- sur la mission « Écologie, développement et mobilité durables », 18,2 milliards d'euros de dépenses sont favorables à l'environnement (sur 31,8 milliards d'euros de crédits budgétaires, taxes affectées et dépenses fiscales), 4,1 milliards d'euros de dépenses mixtes et 4,9 milliards d'euros de dépenses défavorables.
2. ...dont l'interprétation est encore à ce jour délicate
En premier lieu, si cet exercice constitue une étape emblématique pour la transparence de l'information environnementale et l'évaluation de nos politiques publiques, cet outil est à manier avec précaution. En effet, comme l'indique le document budgétaire lui-même, « la cotation environnementale défavorable d'une dépense ne suffit pas à conclure de la nécessité de la supprimer, si elle répond à des besoins avérés d'une intervention publique au bénéfice d'une autre politique publique jugée prioritaire » .
Deuxièmement, les impacts de certaines dépenses voire de certaines politiques sectorielles sur l'environnement sont encore parfois peu ou pas assez documentés. La récente mission d'information sur l'empreinte environnementale du numérique de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a récemment recommandé de remédier à cet angle mort dans le secteur du numérique. Le rapport budgétaire annexé au PLF 2021 mentionne également les dépenses relatives à la gestion immobilière de l'État. L'absence de données étayées, complètes et solides sur ces sujets conduit à « neutraliser » certaines dépenses de manière artificielle.
Les résultats de ce premier budget vert sont donc à lire, comme l'admet le Gouvernement lui-même, à la lumière d'un certain nombre de précautions méthodologiques et doivent donc « s'inscrire dans une démarche évolutive et traçable d'amélioration au fil des ans » .
* 1 Est recensé l'impact des dépenses sur 6 axes environnementaux reprenant la taxonomie des activités au niveau européen : lutte contre le changement climatique, adaptation au changement climatique et prévention des risques naturels, gestion de la ressource en eau, économie circulaire, déchets, prévention des risques technologiques, lutte contre les pollutions, biodiversité. Puis est appliqué un système de cotation (pastille couleur) : dépenses favorables, dépenses neutres, dépenses défavorables.
* 2 Pour les crédits budgétaires : 6,6 milliards d'euros de crédits de la nouvelle mission « Relance », 6,9 milliards d'euros pour les énergies renouvelables (+ 1,6 milliard d'euros par rapport à la LFI 2020), une partie de l'aide publique au développement (1,9 milliard d'euros), 2,2 milliards d'euros de taxes affectées aux agences de l'eau, les dépenses pour accompagner la transition énergétique, en particulier la prime de rénovation énergétique (0,8 milliard d'euros hors mission « Relance »), la part de taxes affectées à l'Afitf fléchées vers les projets écologiquement vertueux (0,8 milliard d'euros - exploitation ferroviaire et transports en commun notamment), la subvention pour charges de service public de l'Ademe (0,6 milliard d'euros), les aides à l'acquisition de véhicules propres (0,5 milliard d'euros), 0,4 milliard d'euros de dépenses en faveur d'une agriculture durable (hors mission « Relance »), les dépenses pour la navigation fluviale (0,4 milliard d'euros).
Les dépenses fiscales représentent 3,4 milliards d'euros de ces dépenses « vertes » (taux de TVA réduit pour les travaux d'amélioration énergétique, dispositifs de défiscalisation dans le logement ancien, ou encore réduction de taxe intérieure de consommation sur l'électricité utilisée dans les transports en commun ou sur le gaz naturel).
* 3 Il s'agit principalement des dépenses relatives aux infrastructures de transport (taxes affectées en faveur des grands projets comme la Société du Grand Paris ou au Canal Seine-Nord Europe via l'Afitf) qui génèrent de l'artificialisation ou des déchets mais qui à moyen terme favorisent les modes de transports moins polluants.
* 4 On retrouve là principalement des dépenses fiscales (en particulier les exonérations ou taux réduits sur les taxes intérieures de consommation des produits énergétiques relatives aux carburants ou la défiscalisation dans le logement neuf, dépenses en faveur de l'aérien ou soutien à la production d'énergie dans les zones non interconnectées au réseau métropolitain)