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Projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale

29 juin 2021 : Différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification ( avis - première lecture )

TRAVAUX EN COMMISSION

Audition de Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales
(Mercredi 9 juin 2021)

M. Jean-François Longeot, président. - Mes chers collègues, nous accueillons Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, sur le projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dont quatre commissions se partagent l'examen. La nôtre s'est vue déléguer au fond celui des articles 9, 13, 61 et 62, et elle s'est saisie pour avis de vingt-cinq autres articles relatifs aux transports, à l'aménagement du territoire, à la transition écologique et à la biodiversité. Maintes fois repoussé, le texte suscite de fortes attentes et de nombreux questionnements.

Le Sénat, qui travaille depuis plusieurs années sur l'efficacité de l'action publique, a publié en 2020 cinquante propositions pour le plein exercice des libertés locales, appelant au renforcement de l'autonomie des collectivités locales et de la différenciation territoriale, dans le respect du principe d'égalité. La consultation à destination des élus locaux lancée en février 2021 a mis en lumière des attentes très fortes. J'en citerai deux : l'approfondissement de la décentralisation et du principe de subsidiarité, afin de permettre un exercice des compétences « au plus près des réalités du terrain » et le renforcement des pouvoirs des collectivités en matière de santé, une préoccupation singulièrement accentuée par la crise sanitaire face à laquelle les élus locaux se sont trouvés en première ligne.

Or le texte ne répond que partiellement aux préoccupations. Selon le Conseil d'État, les équilibres institutionnels ne sont pas modifiés, et la portée des mesures relatives aux leviers d'action des collectivités est modeste. De nombreux articles se bornent à clarifier des répartitions de compétences. Comme l'article 5 qui réaffirme les rôles respectifs de la région, du département et du bloc communal en matière de transition écologique, sans accorder de nouvelles attributions ni véritablement renforcer les capacités d'action des collectivités.

L'article 48 modifie l'organisation et les missions du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) pour mieux prendre en compte l'échelon local. J'adhère totalement à l'objectif de tourner davantage la gouvernance et les finalités de cette instance vers les collectivités locales. Mais pourquoi avoir fait le choix de renvoyer à une habilitation plutôt que d'inscrire ces dispositions directement dans la loi ? Le Cerema est un acteur clé des politiques publiques locales et du déploiement des innovations dans les territoires. À ce titre, l'article 48 me semble être la clé de voûte du projet de loi. Je regrette que le Gouvernement ait décidé de contourner le débat parlementaire sur ce sujet. Quelles sont les mesures susceptibles de figurer dans l'ordonnance ? Comptez-vous prévoir une représentation paritaire des collectivités et de l'État en son sein, afin que le Cerema devienne véritablement un outil partagé ? Comment allez-vous améliorer l'accès des collectivités aux services du Cerema, en particulier s'agissant de celles qui sont situées dans les territoires les plus fragiles ?

Le projet de loi comporte assez peu de dispositions sur la désertification médicale, qui constitue pourtant un enjeu central de la territorialisation des politiques publiques.

L'article 31 modifie la gouvernance des agences régionales de santé (ARS) afin de renforcer le poids des élus au sein des conseils de surveillance, qui deviendraient par ailleurs des conseils d'administration. Pourquoi ne pas être allé plus loin ? Que pensez-vous de la proposition du Sénat de confier la présidence des ARS à un élu local, comme le président du conseil régional ou un membre du collège des collectivités territoriales ?

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - Le projet de loi cristallise en effet beaucoup d'attentes. En tant que rapporteur pour avis, je forme le voeu qu'il permette de renforcer l'action des collectivités locales, en particulier s'agissant des transports et de la transition écologique et qu'il ne soit pas une simple déclaration d'intention.

Les articles 6 et 7 prévoient le transfert de routes nationales non concédées aux départements et métropoles ou aux régions sous la forme d'une expérimentation. Le dispositif proposé est à double détente : les départements et métropoles devront se prononcer sur l'opportunité du transfert, puis les régions volontaires pourront bénéficier d'une mise à disposition, sous la forme d'une expérimentation, des routes dont les départements et métropoles n'auront pas voulu. Ne craignez-vous pas d'aller vers une complexification de la gestion du réseau routier ? Pensez-vous que cette méthode de répartition des compétences « à la carte » permette une gestion efficace des routes nationales ? La durée proposée pour l'expérimentation, c'est-à-dire cinq ans, me semble trop courte pour permettre aux régions d'acquérir une véritable expertise technique en matière de gestion du réseau routier et d'engager des dépenses d'investissements. Que pensez-vous de l'idée de l'allonger à huit ans ou dix ans ? Les compensations financières suscitent également de vives inquiétudes. Il est prévu que leur méthode de calcul repose notamment sur les dépenses d'investissement des cinq dernières années. De fait, les parties du réseau peu entretenues feront donc l'objet de faibles compensations financières. Comment l'État va-t-il aider les collectivités à faire face aux besoins d'investissements futurs liés au transfert des routes ?

L'article 9 permet le transfert de petites lignes ferroviaires d'intérêt régional et des gares afférentes aux régions. Je salue ce dispositif, qui élargit le champ du transfert prévu par la loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM). Mais comment concilier la décentralisation de ces lignes avec le maintien du niveau d'exigence du réseau en termes de bon fonctionnement et de sécurité ? Les régions auront la possibilité de confier la gestion des infrastructures transférées à des personnes privées ; il convient d'éviter d'aller vers un éclatement du réseau.

Enfin, l'article 49 consacre au niveau législatif le dispositif France Services, dont le pilotage est assuré par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT). Notre commission, qui suit de près ces problématiques, avait examiné au fond la proposition de loi portant création de cette agence en 2018. L'objectif d'ouvrir 2 500 espaces France Services d'ici au 1er janvier 2022 vous semble-t-il atteignable malgré le ralentissement dû à la crise sanitaire ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. - Monsieur le président, le présent projet de loi n'a pas été « maintes fois repoussé ». Sa préparation a été longue, car nous avons procédé à une consultation sur l'ensemble du territoire. Puis, la crise sanitaire est arrivée. Et des interrogations sont apparues quant à la possibilité d'inscrire le texte à l'ordre du jour du Parlement compte tenu de l'embouteillage législatif. J'assume le fait que ce texte extrêmement transversal ait été préparé avec près de vingt ministres et secrétaires d'État et qu'il ait fallu s'accorder sur des équilibres.

Le projet de loi répond à ce que j'avais entendu dans les territoires. L'attente de proximité dans les politiques publiques, qu'il s'agisse de collectivités de proximité ou d'un État territorial de proximité, est très forte. L'aspiration à une meilleure prise en compte des particularités locales, ainsi qu'à une organisation territoriale des politiques publiques moins uniforme et rigide, plus adaptée aux territoires, est tout aussi importante. Et les élus ne réclamaient pas un changement fondamental de l'organisation territoriale. Après les réformes nombreuses et variées intervenues depuis une vingtaine, voire une dizaine d'années, il y a un besoin de stabilité institutionnelle, ce qui n'empêche évidemment pas de faire des modifications. Le texte n'est pas un grand soir de l'organisation territoriale. Il est conçu comme un acte de décentralisation adapté à chaque territoire et résolument tourné vers l'action publique, et non comme une redistribution des compétences.

J'ai rencontré les associations d'élus, les rapporteurs de la commission des lois et M. le président du Sénat. Les cinquante propositions pour le plein exercice des libertés locales ont évidemment été étudiées. Certaines sont reprises dans le texte. D'autres pourraient y être introduites par amendement.

Votre commission est saisie au fond sur plusieurs articles.

L'article 9 vient compléter l'article 172 de la LOM, qui permet le transfert des petites lignes ferroviaires aux régions. Il est apparu nécessaire de préciser que le transfert concernait non seulement la voie ferrée, mais également les gares et l'ensemble des installations de service, afin d'aboutir à une décentralisation complète. Il y aura donc des lignes exploitées entièrement par la SNCF, des lignes partagées entre la SNCF et les régions, et des lignes intégralement transférées. Cela permettra de faire revivre des lignes qui avaient parfois été abandonnées par la SNCF. Il est également très important que les gares soient réutilisées. Nos petites et moyennes communes pourront ainsi valoriser du foncier au coeur du centre-ville, dans le cadre d'un projet global d'aménagement.

L'article 13 vise à renforcer le rôle des régions en matière de biodiversité. Jusque-là, cette responsabilité n'était inscrite nulle part dans notre droit. Les espaces Natura 2000 concourent à la politique d'aménagement des collectivités territoriales et vous savez que ce sont de formidables réservoirs de biodiversité que nous devons collectivement protéger. Nous décentralisons donc la gestion de ces sites, ce qui permettra de conduire une politique de proximité et de mieux les intégrer dans les trames vertes et bleues. C'est une véritable clarification des compétences entre les collectivités et l'État, la gestion des sites étant aujourd'hui, dans les faits, pour 60 % d'entre eux, assurée par les collectivités. Notre texte laisse à la région le levier réglementaire du contrôle des sites et du financement, l'État conservant le rôle de coordination avec l'Union européenne et la création de sites nouveaux. En revanche, les zones maritimes continueront de relever de la compétence de l'État, pour des raisons de sécurité et de défense.

L'article 61 prévoit, quant à lui, le financement d'aménagements d'autoroutes concédées par des tiers. Dans ce projet de loi, nous rendons possible le cofinancement de la réalisation de bretelles autoroutières pour améliorer le raccord aux grands axes de communication. Désormais, un grand port maritime ou une entreprise pourra participer au financement, ce qui permettra d'accélérer la réalisation des projets structurants comme le projet du diffuseur du grand port du Havre.

Enfin, l'article 62 vise à clarifier les procédures applicables lorsque des arbres d'alignement doivent être abattus. Cela peut paraître anecdotique, mais il peut y avoir de vrais problèmes, notamment avec les projets de tramway. Actuellement, il y a une véritable confusion sur l'autorité compétente pour procéder à l'abattage de ces arbres lorsqu'il est nécessaire à un projet d'aménagement. Avec cet article, il reviendra au préfet de délivrer les autorisations d'abattage et de vérifier les mesures de compensation mises en oeuvre. Cela sécurisera les projets d'aménagement des collectivités, qui sont trop souvent retardés du fait de contentieux provoqués par les incertitudes actuelles sur l'autorité en charge de délivrer les autorisations et le caractère sensible du sujet au regard de l'impératif écologique. Il se trouve que, de manière générale, les élus locaux sont d'accord avec ce transfert de responsabilité au préfet.

Vous le voyez, ce projet de loi illustre notre volonté constante de poursuivre les facilitations, qu'il s'agisse des collectivités ou des services de l'État.

Pour répondre à vos questions sur le dispositif de compensation des transferts de route, qui dit transfert de compétences dit transfert de moyens. C'est inscrit dans la Constitution, et les mesures proposées dans le projet de loi reprennent, pour l'essentiel, les règles de transfert de compétences en matière financière et de personnel depuis la loi de 2004 et la loi de 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam). On calcule la compensation sur 5 ans pour l'investissement et sur 3 ans pour le fonctionnement. C'est équilibré et cela préservera les intérêts de l'État et des collectivités locales.

J'ai aussi été interrogée sur le déploiement des maisons France Services. Aujourd'hui, nous en sommes à 1 300, et l'objectif de 2 000 ouvertures devrait être atteint début 2022. L'objectif du Président de la République était d'en ouvrir une par canton, mais certains cantons, plus peuplés, en ont besoin de plus d'une. Vous le savez, il y a les anciennes maisons de services au public (MSAP) reconverties et celles qui sont créées ex nihilo, sur la base d'une charte commune qui impose au moins 9 services pour bénéficier des financements de l'État. Il faut savoir que La Poste a choisi de ne pas maintenir certaines MSAP qui n'étaient pas en mesure de maintenir le niveau de service, mais je ne suis pas inquiète, car je pense que nous atteindrons le chiffre prévu.

Vous m'avez également interrogée sur le Cerema. Je rappelle que l'ordonnance n'empêche pas le débat parlementaire. Nous avons choisi cette voie, car nous avons besoin d'un dialogue approfondi avec le Conseil d'État sur ce sujet très sensible.

Le Cerema est un établissement public qui travaille aujourd'hui à 80 % pour l'État et seulement à 20 % pour les collectivités territoriales, et qui a pour vocation de fournir de l'ingénierie. Il y a à peu près 23 implantations en France, le siège étant à Bron, près de Lyon. L'objectif est d'ouvrir la possibilité pour les collectivités territoriales d'utiliser les services du Cerema sans passer par les marchés publics. Si nous voulons que cet outil d'ingénierie soit pérenne, il faut le faire vivre. Nous avons déjà une convention avec l'ANCT, mais nous devons sécuriser tout cela en travaillant avec le Conseil d'État, d'où le recours aux ordonnances. Ne vous inquiétez pas, il n'y a pas de loup !

Enfin, sur les déserts médiaux, la fin du numerus clausus décidée par Agnès Buzyn est une bonne chose, mais ses effets se feront nécessairement attendre. Le texte prévoit un certain nombre de dispositifs. L'article 32 permet le financement par les collectivités locales d'établissements de santé. Les articles 33 et 34 consolident pour le département et le bloc communal la possibilité de recruter et de gérer des personnels de santé dans les établissements de santé. Par ailleurs, il y aura plus d'élus locaux aux conseils d'administration des ARS. Enfin, le rôle des délégués départementaux devra être renforcé.

Certains auraient aimé que nous allions plus loin, mais c'est déjà une étape intéressante.

Mme Françoise Gatel, rapporteur de la commission des lois. - Madame la ministre, je salue votre ténacité sur un sujet difficile. Je suis d'accord avec vous, il faut en finir avec les grands soirs et autres « big bang » territoriaux. Nous avons besoin de plus de souplesse et d'adaptation au terrain pour asseoir l'efficacité de l'action publique. Je ferai porter mon intervention sur trois points.

D'abord, les déserts médicaux. Vous louez la possibilité pour les collectivités de créer des établissements de santé, mais, comme souvent, il manque une partie de l'équation : l'État a-t-il prévu des compensations financières ?

Ensuite, le projet de loi prévoit la possibilité de transfert de personnels d'établissements sociaux, mais seul le directeur serait détaché auprès du département, les autres personnels restant dans la fonction publique hospitalière. Les syndicats sont vigilants sur ce point. Cela ne risque-t-il pas de poser des problèmes de hiérarchie ?

Enfin, s'agissant de déconcentration, nous avons besoin d'un État fort et uni, parlant d'une seule voix, dans les départements. Or cela n'est pas toujours le cas. Il y a trop d'interlocuteurs, chacun semblant vivre sa vie de manière autonome. Nous souhaitons que le préfet soit le véritable chef d'orchestre de l'action publique locale de l'État. Que prévoyez-vous à cet égard ?

M. Mathieu Darnaud, rapporteur de la commission des lois. - Je m'interroge sur la durée de l'expérimentation du transfert des routes nationales aux départements. L'État prend ses aises en termes de délais, en particulier avec les ordonnances sur la formation des élus locaux, ou encore sur la question de l'ingénierie et l'accès au Cerema, mais, en matière de transfert des routes nationales aux départements, la loi fixerait un délai de cinq ans. Or, les régions nous disent que c'est trop court pour se rendre compte des exigences liées au transfert. Ensuite, le texte prévoit un délai de décision de trois mois laissé aux régions pour décider si elles souhaitent mettre en oeuvre l'expérimentation, ce qui paraît là encore bien court pour diligenter les expertises, accéder au Cerema. Cet établissement public est un lieu d'ingénierie de haut niveau, il faut prendre toutes les précautions quand on parle de transférer ses ressources, car nous avons besoin de ses compétences, par exemple en matière d'ouvrages d'art. Nous avons besoin de clarté en la matière : qu'en est-il ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - J'ai entendu qu'il y aurait des manifestations à propos de transfert de personnels, cela arrive chaque fois que l'on décentralise - rappelez-vous le transfert des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) aux départements et aux régions. Cela dit, une fois que la décentralisation est effective, les inquiétudes s'apaisent parce que les choses se passent bien.

La désertification médicale est un sujet. Les organisations syndicales ont fait savoir qu'elles étaient contre l'article 40 du projet, nous les revoyons la semaine prochaine pour en parler. Je peux d'ores et déjà vous indiquer que ma collègue Brigitte Bourguignon présentera un texte sur la dépendance, où la part des départements sera mieux prise en compte.

Nous proposons une durée de cinq ans pour l'expérimentation du transfert de tronçons de routes nationales, mais si les collectivités estiment que c'est trop court, la durée inscrite dans la loi peut être allongée, nous verrons cela dans le débat parlementaire.

De même, pour le Cerema, je ne m'arcbouterai pas sur le principe de procéder par ordonnance - ce qui compte c'est le résultat, à savoir l'ouverture de cet établissement public aux collectivités territoriales -, en retour, je vous demande de ne pas vous arcbouter contre la procédure de l'ordonnance si elle est la plus pertinente, ou bien nous n'avancerons pas.

M. Philippe Tabarot. - Quelle est la logique de transférer aux régions des tronçons de routes nationales dont personne ne veut, même avec la carotte de l'écotaxe dont elles ne veulent pas non plus ? Sur le ferroviaire, rien de nouveau dans ce texte, mais rien non plus sur ce qu'attendent de savoir les régions, c'est-à-dire l'avenir du financement. Les régions n'ont aucune visibilité au-delà de 2022 et de la fin du volet « transports » des contrats de plan État-région (CPER) : pouvez-vous nous éclairer ?

M. Jean Bacci. - Quelle articulation de ce texte avec les outils mis en place pour la transition écologique ? Une quarantaine d'agences locales de l'énergie et du climat (ALEC) ont été installées par des collectivités territoriales : elles portent une expertise transverse et une vision à long terme de la transition écologique, elles trouvent des solutions organisationnelles nouvelles qui sont utiles ; cependant, elles n'ont été reconnues que tardivement, avec la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, des risques pèsent sur elles, notamment fiscaux : quel vous paraît être le bon modèle juridique pour ces agences ?

M. Stéphane Demilly. - Nos concitoyens attendent de l'administration qu'elle soit plus simple et plus efficace, cela passe par un effort de simplification. Je ne citerai qu'un exemple, celui d'un projet d'une unité de méthanisation déposé par 23 agriculteurs de la Somme : le dossier d'installation classée pour la protection de l'environnement (ICPE) a fait intervenir cinq bureaux d'études, pour un montant dépassant les 100 000 euros, et il a fallu faire une enquête publique pour chacune des 78 communes concernées ; quant au bassin de rétention, il doit être dimensionné pour s'adapter à des pluies non pas décennales, mais centennales, alors même que les risques d'inondation sont minimes dans un bassin crayeux. Comment ne pas se décourager devant de telles contraintes, surtout quand on sait que le temps d'instruction peut dépasser dix-huit mois en cas de recours ? De fait, les deux tiers des projets de méthanisation s'interrompraient en cours de route. Même chose pour les projets d'installations photovoltaïques...

Les projets ne manquent pas dans les territoires ni les ressources, mais l'abnégation a ses limites : est-ce que la loi 3DS va nous aider à les mettre en place ?

M. Bruno Rojouan. - Ne pensez-vous pas que par les procédures successives nous avons entraîné un besoin supplémentaire d'ingénierie ? Voyez l'appel à projets, il alourdit les procédures, demandant toujours plus d'interventions extérieures dont les petites collectivités sont loin d'avoir toujours les moyens. Il y a quelques années, on pouvait élaborer un projet sans avoir besoin d'une ingénierie aussi lourde. Attention à ne pas générer plus de dépenses supplémentaires. Ensuite, la loi 3DS pourrait-elle assouplir certaines règles d'urbanisme pour les petites communes qui peinent à garder leur population ? Le projet de loi Climat et résilience fixerait l'objectif d'artificialisation zéro pour les sols : comment les communes pourront-elles, dans ces conditions, échapper au déclin démographique ?

Mme Angèle Préville. - Je reviendrai sur la désertification médicale. La communauté de communes Causses et Vallée de la Dordogne ne compte qu'un pédiatre et un gynécologue, pour 77 communes et 45 000 habitants : ce n'est pas suffisant. Nous avons inscrit dans la loi l'obligation pour les étudiants en médecine de faire un stage de terrain, mais le décret d'application n'est toujours pas pris : savez-vous pourquoi ? Le stage est l'occasion de connaître le territoire, et peut-être de vouloir s'y établir, cela s'est vu. Comment faire pour associer davantage les élus qui connaissent le mieux leurs territoires et les besoins ?

M. Jean-Michel Houllegatte. - L'article 47 du projet de loi donne valeur législative au contrat de cohésion territoriale qui doit concourir à la bonne coordination des politiques publiques locales. C'est ce que préconisait le rapport de Serge Morvan avec la notion de contrat unique : est-ce que le contrat de ruralité va disparaître ? Un nouvel objet est apparu à travers le contrat de relance et de transition écologique (CRTE), dont on nous dit qu'il a vocation à porter les projets de territoire pour les six années de mandat municipal et intercommunal. Est-ce que le contrat de cohésion territoriale est mort-né ? Quelle sera sa portée ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Les tronçons de routes nationales seront transférés sur la base du volontariat, c'est une demande de départements qui veulent récupérer ces tronçons de route qui sont restés nationaux alors que le reste de la route a déjà été transféré - c'est le cas, par exemple, dans la région Grand Est. Les moyens mobilisés sont ceux du CPER, avec le nouveau volet infrastructures pour 2023-2027, le conseil d'orientation des infrastructures y travaille. Il faut compter aussi avec le contrat de relance, il y a des financements qui viennent en complément de ceux du CPER. Le reste viendra dans les négociations, et il y a des clauses de revoyure. En tout état de cause, les collectivités territoriales sont plutôt satisfaites de ces propositions de transfert.

Les ALEC sont utiles, vous avez raison de souligner leur apport. Nous sommes prêts à travailler sur la question de leur sécurité juridique.

Plusieurs des questions que vous me posez relèvent de la loi Climat et résilience, en particulier en ce qui concerne directement la transition écologique - ce texte est en cours d'examen et je vous le dis sans naïveté : c'est le bon véhicule pour régler toutes les questions que vous jugerez utiles concernant la transition énergétique.

Les nouvelles procédures ne créent-elles pas de nouveaux besoins d'ingénierie ? Certes, mais on ne peut se passer de certaines garanties. Voyez le programme que nous avons lancé avec l'ANCT sur la sécurité des ponts : c'est une question importante et on ne peut la traiter sans faire intervenir des ingénieurs ni s'assurer que certaines procédures sont respectées, nous y sommes d'autant plus contraints que notre société demande de plus en plus de sécurité, partout. Cela étant, le recours toujours plus large à la procédure d'appel à projets ne facilite effectivement pas les choses. C'est pourquoi pour le plan de relance, nous avons, dans mon ministère, tout déconcentré dans les mains des préfets : c'est rapprocher la décision du terrain. Le Président de la République et le Premier ministre le répètent à l'envi : il faut déconcentrer, les préfets sont mieux à même de décider en tenant compte des réalités locales. De surcroît, les appels à projets favorisent les grandes communes, mieux outillées en ingénierie. Un autre exemple de l'attachement du Gouvernement à la déconcentration : dans le cadre du Ségur de la santé, des crédits d'investissement sont mobilisés pour des hôpitaux, et le Premier ministre a décidé qu'ils seraient déconcentrés aux préfets - c'est aussi le cas pour les crédits visant l'aménagement de pistes cyclables. La déconcentration, c'est plus simple et plus proche du terrain, il faut amplifier le mouvement.

Sur les stages des étudiants en médecine, je ne peux guère vous répondre tout de suite, car le décret ne dépend pas de mon ministère - je me renseignerai et vous communiquerai la réponse. Lorsque j'étais étudiante, les étudiants pouvaient concourir aux instituts de préparation aux enseignements de second degré (IPES), qui les rémunéraient pendant leurs études en échange d'un engagement à enseigner pendant un certain nombre d'années - et le poste qu'on vous indiquait alors était impératif. Les stages sont une très bonne occasion de faire connaître le territoire, donc une chance que le jeune médecin s'y installe parce qu'il y aura noué des liens.

Jean-Pierre Raffarin avait eu cette formule : la contractualisation, c'est la décentralisation d'aujourd'hui ; je trouve que c'est juste, parce qu'en élaborant des contrats, l'État et les collectivités territoriales se mettent d'accord sur l'application des politiques publiques dans les territoires. Les contrats de relance et de transition écologique (CRTE) ont vocation à intégrer les autres contrats utilisés aujourd'hui. Dans notre droit, seul le contrat de ville a une reconnaissance légale, nous voulons y ajouter les CRTE, en pensant aussi que le « R » pourra désigner la ruralité.

M. Jean-Michel Houllegatte. - Mais quelle sera leur articulation avec les contrats de cohésion territoriale ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Elle est directe, puisque c'est un peu la même chose et les CRTE ont cette vocation intégratrice.

M. Jean-Michel Houllegatte. - C'est-à-dire que les contrats de cohésion territoriale vont se substituer aux CRTE ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - C'est la même chose, mais vous avez raison, ce n'est pas très clair...

M. Jean-François Longeot, président. - La simplification est un sujet récurrent, et comme je l'avais constaté en clôture de la loi du 7 décembre 2020 d'accélération et simplification de l'action publique (ASAP), simplifier, c'est compliqué...

M. Rémy Pointereau. - Le site de votre ministère indique que la décentralisation comme vous l'entendez est fondée sur les propositions des acteurs locaux, mais j'ai le sentiment que vous ne prenez pas en compte leurs demandes sur la compétence de la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi). Les communautés de communes situées en bord de Loire contestent le transfert de cette compétence, incompréhensible tant les difficultés sont grandes de financer des digues qui n'ont pas été entretenues par l'État. Avec le système linéaire tel qu'il a été retenu, le montant des travaux n'est pas réaliste pour les petites communautés - c'est pourquoi elles ont décidé, faute de moyens, de ne pas régulariser les systèmes d'endiguement. Les règles de l'irrecevabilité nous empêchant de revenir par amendement sur ce transfert, envisagez-vous d'y procéder vous-mêmes dans ce projet de loi ? Il faudrait à tout le moins un mécanisme différenciant les opérateurs : à l'État de mettre aux normes les fleuves, aux départements les rivières, et aux communautés de communes les cours d'eau dont la mise aux normes est dans leurs moyens : qu'en pensez-vous ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Le sujet relève davantage de la loi Climat et résilience, s'agissant de la transition écologique. Je relève aussi que le transfert de la compétence Gemapi a été effectué par un amendement sénatorial à la loi Maptam, un amendement qui avait peut-être été insuffisamment préparé et sur lequel nous sommes déjà revenus, en ouvrant la capacité de financement aux départements et aux régions, et ce à la demande de Dominique Bussereau au nom de l'Assemblée des départements de France qui voulait poursuivre la construction de digues maritimes après la tempête Xynthia. Cette compétence a effectivement des conséquences très lourdes pour les collectivités territoriales, je crois que pour le cas que vous évoquez, la seule solution est du côté d'une mutualisation à l'échelon de l'établissement public de la Loire.

M. Rémy Pointereau. - Une erreur qu'on a pu faire par le passé ne justifie pas qu'on doive rester inactif...

M. Gilbert-Luc Devinaz. - Le Cerema réduit ses effectifs, pourquoi renforcer le recours à cet établissement ? L'ANCT a signé avec lui une convention qui ne l'engage pas financièrement, mais elle aurait demandé des expertises qu'elle n'aurait cependant pas payées : comment cela est-il possible ? Le projet de loi 3DS autorise les collectivités territoriales à recourir au Cerema sans la procédure des marchés publics, c'est une bonne chose, mais n'est-ce pas l'amorce d'une régionalisation de cet établissement qui relève aujourd'hui de l'État ?

M. Frédéric Marchand. - La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) a mis en place un mécanisme de cotation des demandes de logement social à compter du 1er septembre 2021, mais on nous dit que le Gouvernement aurait saisi le Conseil national de l'habitat (CNH) pour reporter le mécanisme à la fin de 2023 : est-ce le cas ?

Mme Martine Filleul. - Vous nous dites que ce texte n'est pas le grand soir et vous soulignez le besoin de stabilité dans les relations entre l'État et les collectivités territoriales, mais vous proposez un transfert de routes nationales aux régions, alors que les départements ont des savoir-faire et de l'expertise en la matière. Vous dites que ce transfert sera volontaire, mais je lis dans la presse que les collectivités n'en veulent pas. Même chose en matière d'espaces naturels, où les nouvelles compétences attribuées aux régions risquent fort de se traduire par une tutelle des régions sur les départements, alors qu'ils gèrent déjà des établissements.

Ensuite, le Gouvernement ne manque pas d'actions contre l'illectronisme, avec les conseillers numériques, les hubs numériques, le pass Formation, quelque 250 millions d'euros y sont affectés via l'ANCT ; mais les moyens ne semblent pas tous utilisés, et nous manquons d'évaluations en particulier pour prendre en compte le bénévolat, qui compte beaucoup dans ce domaine : ne pensez-vous pas que la loi pourrait mentionner une collectivité « chef d'orchestre » en la matière ?

Enfin, sur l'article 11, Voies navigables de France (VNF) nous dit que les prises illégales d'eau seraient désormais pénalisées en fonction de la situation économique de l'auteur des faits : est-ce bien le cas ? Ce serait une anomalie dans notre droit.

M. Guillaume Chevrollier. - Je salue votre objectif de valoriser la proximité, les priorités locales, d'adapter les politiques publiques aux territoires et de les simplifier, mais je constate des contradictions avec l'action elle-même. Sur les espaces France Services, par exemple, les décisions viennent d'en haut, de l'État, qui décide des implantations dans les territoires, de manière pas toujours cohérente avec les attentes locales ni les objectifs des EPCI, alors même que les collectivités territoriales doivent participer financièrement pour moitié, ce qui ne va pas sans problème. Même chose pour les appels à projets : ils viennent d'en haut, je pense en particulier aux CRTE, qui ne sont pas toujours adaptés aux territoires. Nous allons avoir, prochainement, le renouvellement des « contrats de Cahors », où cet enjeu se posera de nouveau. Enfin, les élus locaux s'inquiètent d'une recentralisation de la gestion de l'eau, avec la désignation d'office du préfet à la présidence des agences de l'eau - les élus craignent que les comités de bassin s'en trouvent déstabilisés : que leur répondez-vous ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Vos inquiétudes sur l'avenir du Cerema justifient son ouverture aux collectivités territoriales, cet organisme est sous tutelle du ministère de la transition écologique et le restera. Toutefois, pour qu'il maintienne ses postes, ce pour quoi je me battrai, il faut développer son activité. L'établissement a passé une convention avec l'ANCT, effectivement, et l'ouverture aux collectivités territoriales confortera son activité, parce qu'il sera rémunéré pour les prestations qu'il effectuera - j'espère avoir répondu à vos questions.

M. Gilbert-Luc Devinaz. - Je connais votre engagement personnel, mais, d'après les éléments dont je dispose, la convention du Cerema avec l'ANCT ne serait pas signée et l'ouverture aux collectivités territoriales augurerait une régionalisation de l'établissement, accompagnée d'un désengagement de l'État.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Il n'y a pas, à ma connaissance, de projet dans ce sens : le Cerema est un service de l'État qui a vocation à le rester et que nous devons continuer de faire exister.

L'article sur les prises illégales d'eau sur les voies navigables a été rédigé à la demande de VNF. La sanction est aujourd'hui plafonnée à 1 500 euros. VNF nous dit que ce n'est pas dissuasif, c'est pourquoi nous relevons le plafond dans ce projet de loi.

Mme Martine Filleul. - Ma question portait plus précisément sur la prise en compte de la situation de l'auteur de l'infraction, ce qui est peu commun dans la définition d'une peine.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - J'entends bien et je vous réponds avec les éléments dont je dispose.

Le transfert volontaire de tronçons de route restés nationaux ne représente pas un bouleversement et il n'est nullement contradictoire avec notre objectif de valoriser les priorités locales, l'État conserve bien entendu les routes d'intérêt national.

Il n'y a pas de tutelle de la région sur les départements en matière de biodiversité, les espaces sensibles restent dans les mains des départements.

Sur l'illectronisme, j'entends ce que vous dites et vous remercie de reconnaître que nous faisons beaucoup. Les collectivités territoriales aussi se mobilisent, au bénéfice de tous, c'est important de le dire. Pourquoi la loi devrait-elle désigner un chef d'orchestre ? Souvenez-vous des débats épiques que nous avons eus dans le cadre de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), sur l'attribution de la compétence culture à un niveau de collectivités - nous n'y sommes guère parvenus et, dans le fond, ce n'est pas nécessaire de le faire.

Je suis d'accord pour dire que les EPCI sont à la bonne échelle pour installer les espaces de France Services, les communes et les intercommunalités sont les premiers partenaires de l'État en la matière, nous accompagnons les élus volontaires pour installer ces espaces. Ensuite, ce sont les services publics qui portent les installations, par exemple La Poste et la Mutualité sociale agricole (MSA), cela se passe plutôt bien. Nous demandons au préfet de regarder précisément les lieux où il y a les besoins, cela fait partie de la décision. Pour les tiers lieux, il n'y a pas d'appel à projets, mais un autre processus, celui des fabriques de territoires.

S'agissant des agences de l'eau, le préfet coordinateur de bassin préside l'agence de l'eau. Cela souligne le renforcement du rôle des préfets dans l'élaboration du programme pluriannuel de chaque agence et de leur rôle de garant de la cohérence de l'action des services de l'État sur le territoire. Les préoccupations des élus locaux seront prises en compte par le préfet.

M. Olivier Jacquin. - C'est jacobin !

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Pourtant, on nous demande souvent que les préfets soient les coordinateurs des agences sur les territoires. La querelle entre tendances jacobines et girondines me semble être un faux problème, d'autant que les préfets sont les garants de l'équité, que tout le monde réclame.

M. Joël Bigot. - En tant que membre du conseil d'administration de l'Agence de la transition écologique (Ademe), je m'interroge sur une disposition de l'article 45, qui donne au préfet de région le rôle de délégué territorial de l'Ademe. En clair, vous déléguez au préfet de région le pouvoir de négocier et de conclure, au nom de l'agence, toute convention avec les collectivités locales et leur groupement.

Cette recentralisation ne risque-t-elle pas d'enrayer l'action d'une agence qui tourne à plein régime et qui constitue un interlocuteur de confiance pour les élus et les acteurs associatifs ? Il s'agit d'une étatisation rampante de l'Ademe, contraire à l'esprit de décentralisation. Madame la ministre, êtes-vous disposée à renforcer cette agence au lieu de l'affaiblir ?

M. Olivier Jacquin. - Tout d'abord, les maisons France Services, comme les MSAP, sont des dispositifs très appréciables, à condition qu'on leur alloue les moyens nécessaires pour qu'ils soient de qualité.

Dans mon département, nous avions proposé d'accompagner au maximum ces maisons France Services en matière d'investissement, en faisant en sorte que l'autofinancement soit de 20 % pour les collectivités. Or, s'agissant du plan de relance, l'instruction des dossiers montre une certaine position de repli fort regrettable pour ces services publics au plus proche des usagers.

Par ailleurs, quelle est la cohérence de l'expérimentation de transfert des routes nationales ? Autant, s'agissant des départements, il peut y avoir certaines cohérences par rapport au patrimoine routier, néanmoins c'est incompréhensible concernant les régions. Le texte traite d'une manière puzzle de l'écotaxe au niveau des régions.

Enfin, la question des financements des petites lignes TER se pose en termes de temps long ; or les CPER ont une visibilité insuffisante.

M. Jean-François Longeot, président. - Je vous rappelle, madame la ministre, la question de notre collègue Frédéric Marchand au sujet de la cotation des demandes de logement social à échéance de 2021 ou 2023.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Cette question dépendant du ministère du logement, je n'ai pas la réponse immédiate.

Mme Patricia Demas. - Mes deux questions sont relatives à la simplification de l'aide publique locale.

Aujourd'hui, la dispersion des aides entre les appels à projets du plan de relance, de l'Ademe, des régions, de l'Europe ou des intercommunalités fait que les petites communes, qui en ont le plus besoin, y ont le moins accès. La loi 3DS abondera-t-elle dans une simplification de l'accès à ces aides et prévoira-t-elle un guichet unique donnant un accès à ce panel d'aides aux petites communes ?

Par ailleurs, l'une des priorités de ce projet de loi est la facilitation du partage de données entre les administrations. Afin d'éviter, par exemple, que les usagers ne redonnent plusieurs fois les mêmes informations à l'administration, quels seront les principaux acteurs et moyens à mobiliser pour apporter le soutien le plus efficace à nos collectivités ? Pour ce faire, comment envisagez-vous le rapprochement entre les collectivités et l'État ?

M. Ronan Dantec. - Nous avons compris que le débat jacobins-girondins était dépassé. Il faudrait, à ce titre, inscrire dans la loi l'interdiction de corsetage de type « contrats de Cahors », cette dernière s'étant retrouvée avec une mainmise de l'État sur sa collectivité.

Mme Angèle Préville. - Je confirme !

M. Ronan Dantec. - Madame la ministre, à ma question qui faisait suite à la pétition ayant recueilli 105 000 signatures en faveur d'un référendum sur le redécoupage de la Bretagne et de la Loire-Atlantique, vous aviez répondu qu'on ne peut rien avec la loi existante. C'est donc le moment d'y revenir : la quasi-totalité des collectivités territoriales de Loire-Atlantique a voté, par un large consensus, des délibérations en faveur de la consultation.

Quel dispositif enfin opérationnel de redécoupage territorial envisagez-vous pour faire respecter la démocratie ?

M. Didier Mandelli. - Je voudrais rappeler à mon collègue Ronan Dantec, d'une part, qu'un référendum ou une consultation n'a jamais fait une décision politique et, d'autre part, le résultat largement positif de la consultation relative à l'aéroport de Nantes-Atlantique.

M. Louis-Jean de Nicolaÿ. - Autant les comités d'intérêts locaux (CIL) fonctionnent, autant les comités locaux dans le cadre de l'ANCT, qui devraient coordonner l'ensemble des politiques publiques sur un territoire, ne fonctionnent pas. Je pense qu'il y a un véritable travail à faire pour simplifier le fonctionnement local de cette agence ainsi qu'un travail de cohésion et d'information auprès des élus locaux.

Permettez-moi également de vous dire que nous avons des doutes sur l'aspect « différenciation » de ce projet de loi.

M. Philippe Pemezec. - Je suis déçu par ce texte que nous attendons depuis longtemps et qui ne comporte pas grand-chose, si ce n'est des soucis supplémentaires pour les communes - je pense au renforcement du contrôle des sociétés publiques locales (SPL). Certaines mesures relèvent du « gadget » telles que la possibilité de fixer le nombre d'élus des conseils d'administration ou l'organisation des pétitions avec 10 % des électeurs ou 20 % des EPCI. On n'a pas fini d'être embêté !

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - S'agissant de la question de la décentralisation et de l'Ademe, permettez-moi de rappeler que cette dernière est un établissement public de l'État. Je suis davantage gênée lorsqu'un directeur de l'Ademe signe un accord avec l'État. Je rappelle que nous sommes dans un établissement public de l'État. La présence du préfet me paraît d'autant moins critiquable que le représentant de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) et de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) dans le département est le préfet, ce qui n'a jamais posé de problème. Mettre le préfet en position de coordinateur avec l'Ademe a également pour objectif de faciliter les relations avec les préfets de départements, ce qui fait suite aux critiques émises sur la visibilité de l'action de l'État du fait de la multiplication des agences.

Je sais qu'Édouard Philippe a exigé que les établissements publics de l'État remettent la Marianne dans leurs locaux et l'en-tête République française sur les papiers officiels. À cet égard, certaines agences étaient devenues très autonomes. N'oublions pas qu'il s'agit de financements d'État.

S'agissant des maisons France Services, des fonds d'investissement existent pour les aider à s'installer.

Les routes sont une expérimentation de la régionalisation sur une base volontaire. Nous n'irons pas plus loin en cas d'échec. Lorsqu'on me dit que la différenciation n'est pas assez visible, je peux répondre que les expérimentations sur les routes ou sur le revenu de solidarité active (RSA) sont de la différenciation, tout comme le renforcement des travaux de la conférence territoriale de l'action publique (CTAP).

Je ne reviens pas sur la question bretonne, puisqu'une question d'actualité a, hier encore, été posée à ce sujet. Je rappelle que l'initiative appartient aux collectivités territoriales.

M. Olivier Jacquin. - Vous aviez pourtant répondu l'inverse dans l'hémicycle en disant que, pour débloquer le dossier, il fallait changer la loi. L'État est-il donc prêt à changer la loi ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Aujourd'hui, l'État n'a pas les moyens de faire une consultation. Quant à changer la loi, c'est un autre sujet qui n'est pas à l'ordre du jour.

M. Jean-François Longeot, président. - Nous prenons rendez-vous, dans l'hémicycle, pour discuter de ce projet de loi.

Examen en commission
(Mardi 29 juin 2021)

Réunie le mardi 29 juin 2021, la commission a examiné le rapport pour avis sur le projet de loi n° 588 (2020-2021) relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.

M. Jean-François Longeot, président. - La suite de notre ordre du jour appelle l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.

Je rappelle que la commission des lois a été saisie au fond de l'examen de ce projet de loi. Compte tenu de la diversité des sujets abordés, trois autres commissions ont été saisies : la commission des affaires sociales, la commission des affaires économiques et la nôtre. Notre commission s'est vu déléguer au fond l'examen des articles 9, 13, 61 et 62 de ce texte.

Je remercie M. Daniel Guéret qui a effectué un travail important dans un intervalle de temps assez contraint, et qui a travaillé en étroite collaboration avec ses collègues rapporteurs de la commission des lois et les autres rapporteurs pour avis. Ce texte embrasse des sujets stratégiques pour l'avenir de nos territoires, tels que les infrastructures de transport, la protection de la biodiversité, la transition écologique ou encore l'aménagement du territoire. Quinze auditions ont été organisées pour en préparer l'examen.

Nous avons 31 amendements à examiner sur les quatre articles qui nous ont été délégués au fond. Par ailleurs, Daniel Guéret vous soumettra 14 autres amendements portant sur les articles dont nous sommes saisis pour avis, amendements qui seront, si vous les adoptez, examinés respectivement par la commission des affaires sociales et la commission des lois cet après-midi et demain.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - Il me revient de vous présenter mon rapport pour avis sur le projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale. La naissance de ce projet de loi, très attendu des élus locaux, a été pour le moins mouvementée : après deux années d'incertitude et alors qu'il semblait enterré, le projet de loi a été inscrit à l'ordre du jour de cette fin de session ordinaire. Les hésitations du Gouvernement se lisent jusque dans l'intitulé du projet de loi, tantôt appelé « 4 D » ou « 3 DS ». Nous le désignerons « 3 DS », le mot baroque de « décomplexification » ayant été retoqué par le Conseil d'État au profit du terme de « simplification ». Ces fluctuations sémantiques témoignent en tout cas de la difficulté du Gouvernement à porter ce projet avec lisibilité.

Compte tenu de la diversité des sujets abordés, quatre commissions ont été chargées d'examiner ce texte : la commission des lois, saisie à titre principal, la commission des affaires économiques, celle des affaires sociales et la nôtre. Comme l'a rappelé le président, notre commission s'est vu déléguer l'examen de 4 des 83 articles qui constituent le projet de loi : il s'agit des articles 9, 13, 61 et 62, qui se partagent en deux thématiques.

La première a trait aux infrastructures de transport : l'article 9 complète le transfert des petites lignes ferroviaires aux régions qui avait été introduit par la loi d'orientation des mobilités du 24 décembre 2019, dite « LOM ». Il permet le transfert de la gestion et de la propriété des lignes d'intérêt local et régional, dans l'objectif de revitaliser les lignes de desserte fine du territoire. L'article 61 porte quant à lui sur le transport routier : il vise à permettre aux personnes publiques autres que l'État et les collectivités, ainsi qu'aux personnes privées de contribuer au financement d'ouvrages et d'aménagements autoroutiers sur le réseau concédé.

La seconde vise la protection de la biodiversité : l'article 13 prévoit le transfert de l'État vers les régions de la gestion des sites Natura 2000 terrestres - 1 419 des 1 760 sites que compte notre territoire se verront ainsi transférés. Enfin, l'article 62 concerne le régime de protection des alignements d'arbres qui font partie du patrimoine culturel et paysager national.

Notre commission s'est également saisie pour avis de 25 autres articles touchant à ses compétences en matière de transport routier et fluvial, de transition énergétique, de gestion de l'eau et d'aménagement du territoire.

Ainsi que l'a indiqué Madame la ministre Jacqueline Gourault lors de son audition devant notre commission le 9 juin dernier, ce texte « n'est pas un grand soir de l'organisation territoriale ». Le Conseil d'État lui-même indique dans son avis l'« ampleur limitée » des mesures portées par ce projet. Certaines seront mises en oeuvre de façon progressive, comme le transfert de certaines routes nationales aux régions prévu sous la forme d'une expérimentation. D'autres portent sur des sujets très ponctuels, comme le transfert aux régions de la gestion des zones Natura 2000.

Nombre d'acteurs de terrain - à commencer par les élus - m'ont fait part de leur déception vis-à-vis de ce texte qui se borne à opérer des ajustements sans porter un renouveau de la démocratie locale, contrairement à ce qu'avait annoncé le Président de la République au sortir de la crise des « Gilets jaunes ». Forts de ce constat, je me suis fixé l'objectif, aux côtés de mes collègues rapporteurs des autres commissions, de renforcer l'ambition de ce texte. Les quelque quinze auditions que j'ai conduites m'ont permis d'identifier trois leviers d'action, alliant des objectifs de réduction des fractures territoriales et de renforcement de la gestion de nos infrastructures.

Premier axe de proposition : renforcer les outils confiés aux collectivités locales en matière de mobilités et de gestion des infrastructures.

S'agissant d'abord du transport ferroviaire, je vous proposerai plusieurs amendements à l'article 9 qui concerne le transfert des petites lignes ferroviaires et de leurs gares aux régions.

Je suis favorable à l'idée de transférer les petites lignes vers les régions : après des décennies de sous-investissement chronique, elles se trouvent pour la plupart dans un état de dégradation avancé. De nombreuses lignes sont même menacées de fermeture. Or, à l'heure où nous désirons promouvoir les mobilités propres, soutenir le transport ferroviaire local est une nécessité. La mission d'information sur le transport de marchandises face aux impératifs environnementaux, qui a rendu ses conclusions en mai dernier et dont j'ai fait partie, a d'ailleurs mis en avant le développement du transport ferroviaire comme un levier essentiel de la décarbonation du transport dans notre pays.

Les lignes de desserte fine constituent également un formidable atout pour la réduction des fractures territoriales. Elles permettent aussi bien d'atteindre le coeur de grandes métropoles que de desservir des communes rurales plus reculées. Le maintien des petites gares est un enjeu tout aussi stratégique : la gare est bien souvent un lieu vital pour les habitants d'une commune et pour son attractivité. Je souhaite que le transfert de ces infrastructures aux régions permette de les revitaliser et d'en faire des instruments d'aménagement du territoire.

Toutefois, cet article 9 m'inspire certaines inquiétudes, dont le risque bien réel d'un éclatement du réseau si nous ne prenons pas toutes les précautions qui s'imposent pour organiser ce transfert : les lignes de desserte fine constituent non pas un réseau étanche, mais bien des segments du réseau national. Il me semble indispensable d'assurer la cohérence du réseau national en dépit du transfert. Bien sûr, les régions devront adapter la gestion de l'infrastructure à certaines spécificités locales. Toutefois, je ne souhaite pas que les futurs gestionnaires partent d'une feuille blanche pour élaborer les référentiels qui encadreront la gestion de ces infrastructures : je vous proposerai donc un amendement visant à imposer un « socle commun » de règles en matière de maintenance et de sécurité aux régions qui se verront transférer des petites lignes ferroviaires, sur la base des référentiels techniques appliqués par SNCF Réseau.

Je vous proposerai un autre amendement destiné à favoriser la viabilité économique du transfert et à donner de la latitude aux régions. L'article 172 de la LOM a prévu la possibilité de transférer à une région des missions de renouvellement de l'infrastructure ferroviaire. Toutefois, la loi impose actuellement, dans ce cas de figure, l'interruption totale de la circulation des trains pendant la période des travaux. Or la régénération des petites lignes ferroviaires nécessitera d'importants investissements. Je vous proposerai donc un amendement visant à assouplir ce dispositif, en prévoyant la possibilité d'aménager la circulation des trains durant la période de travaux plutôt que sa stricte interdiction. Cela permettrait une gestion plus souple de l'infrastructure tout en garantissant la sécurité à la fois des agents intervenant sur les voies et des trains.

S'agissant du transport routier, je vous soumettrai plusieurs amendements sur les articles 6 et 7 du projet de loi qui concernent le transfert aux départements, métropoles et régions de certaines routes nationales sur la base du volontariat :

À l'article 6, je vous soumettrai un amendement visant à assurer la transmission par le préfet de toutes les informations nécessaires à l'appréciation du transfert - notamment s'agissant de l'état du réseau - par les collectivités territoriales intéressées. Je vous proposerai également un amendement visant à allonger à un an - au lieu de trois mois - le délai laissé aux collectivités pour formuler une demande de transfert de certaines routes ou segments de routes. Enfin, je vous proposerai un troisième amendement tendant, en cas de demandes de transfert concurrentes entre métropole et département, à assouplir la priorité donnée à la métropole et à instaurer un mécanisme de concertation locale, afin de trouver la situation la plus appropriée dans chaque territoire.

À l'article 7 qui prévoit la mise à disposition de routes aux régions sous la forme d'une expérimentation, je vous soumettrai un amendement tendant à l'allongement de la durée de l'expérimentation à huit ans au lieu de cinq ans. Cette durée me semble nécessaire pour que les régions acquièrent une expertise technique, et, surtout, plus propice à la conduite d'investissements.

S'agissant plus généralement des infrastructures et de l'ingénierie territoriale, nous avons décidé, avec mes collègues rapporteurs de la commission des lois, de vous soumettre un amendement visant à introduire « en dur » dans la loi la réforme du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema), qui était prévue par ordonnance à l'article 48 du projet de loi. Nous proposons un système de gouvernance partagée entre l'État et les collectivités, afin de garantir à ces dernières un accès facilité au Cerema et une influence décisive sur les décisions prises.

Deuxième axe de proposition : mieux territorialiser les politiques environnementales et sanitaires.

S'agissant des politiques environnementales, je vous soumettrai principalement quatre amendements.

Les deux premiers porteront sur l'article 13 : l'un autorisera les régions à proposer la création de zones Natura 2000 aux services de l'État, et l'autre prévoira la consultation des régions pour la création de toute zone Natura 2000 sur leur territoire. Ces deux propositions vont dans le sens de l'affirmation du rôle de chef de file des régions en matière de biodiversité.

Je vous proposerai également deux amendements sur l'article 12 concernant l'Agence de la transition écologique (Ademe), qui constitue un acteur-clé des politiques environnementales locales.

D'une part, je vous propose de renforcer la place des élus dans la gouvernance de cette agence. Le projet de loi prévoit la présence d'un représentant intercommunal au sein de son conseil d'administration. Dans l'esprit du Gouvernement, cette évolution doit se faire à effectif constant ; le représentant de l'EPCI devrait donc remplacer l'un des trois représentants des collectivités qui siègent actuellement dans cette instance. Je souhaite que le représentant intercommunal s'ajoute à la composition actuelle - je vous proposerai un amendement en ce sens.

D'autre part, je vous proposerai un amendement autorisant la délégation aux régions de tout ou partie de la gestion des fonds « chaleur » et « économie circulaire » gérés par l'Ademe, et pas uniquement la délégation d'un cinquième des montants comme le prévoit le projet de loi. Pour mémoire, il s'agit d'une proposition issue du rapport publié en juillet 2020 par le Sénat sur les « cinquante propositions pour le plein exercice des libertés locales ». Ces propositions ont été élaborées en collaboration étroite avec mes collègues rapporteurs de la commission des lois.

S'agissant à présent des politiques sanitaires, je vous proposerai également deux amendements.

D'une part, au travers d'un amendement à l'article 31 concernant la gouvernance des agences régionales de santé, je souhaite prévoir l'instauration d'une présidence partagée de leur conseil de surveillance - qui deviendra un conseil d'administration - entre le préfet de région et le président du conseil régional. Cet amendement est inspiré de préconisations du Sénat, notamment le rapport sur les « cinquante propositions pour le plein exercice des libertés locales », qui a prévu de confier la présidence du conseil de surveillance au président du conseil régional. Afin d'assurer la cohérence de l'action des ARS avec la politique de santé nationale, il m'a semblé opportun de prévoir une co-présidence avec le préfet. Cette proposition s'inscrit dans la droite ligne de la position d'Alain Milon, également rapporteur de ce texte pour la commission des affaires sociales.

D'autre part, je vous proposerai un amendement visant à instituer des commissions de la démographie médicale au niveau de chaque département, afin de favoriser la lutte contre la désertification médicale et de rapprocher la politique de soins des territoires. Cette suggestion est inspirée d'une proposition de loi récemment déposée par Philippe Folliot.

Troisième levier d'action : assurer l'effectivité du projet de loi.

Je vous proposerai deux mesures visant à sécuriser juridiquement le texte qui nous est soumis.

À l'article 11 qui concerne Voies navigables de France, je vous proposerai un amendement visant à préciser que la sanction en cas d'installation irrégulière d'ouvrages de prise et de rejet d'eau prend en compte non pas la « situation économique » de l'auteur de l'infraction, comme le propose le Gouvernement, mais sa situation individuelle globale. Le principe de nécessité des sanctions serait ainsi garanti. Par ailleurs, je souhaite que le montant des sanctions prononcées en cas d'installation irrégulière sur le domaine public fluvial ne puisse dépasser le montant maximal de l'une des sanctions encourues, afin d'assurer le respect du principe de proportionnalité des peines. Là aussi, ces propositions ont été travaillées avec mes collègues rapporteurs de la commission des lois.

Enfin, à l'article 62, je vous soumettrai un amendement visant à préciser que le régime de protection dont font l'objet des alignements d'arbres et qui interdit l'abattement d'arbres ne s'applique qu'aux voies ouvertes à la circulation publique. Mon objectif est d'assurer un équilibre satisfaisant entre protection de l'environnement et respect du droit de propriété.

Les amendements COM-499, COM-551, COM-636, et COM-581 ont été déclarés irrecevables au titre de l'article 40 de la Constitution.

Je soumets à présent à la commission la proposition du périmètre qui sera faite à la commission des lois pour l'établissement du texte au regard de l'article 45 de la Constitution et de l'article 44 bis du Règlement du Sénat s'agissant des cavaliers. Je vous propose de retenir dans le périmètre du texte les sujets afférents au transfert aux régions des petites lignes ferroviaires et de leurs installations, aux compétences des collectivités territoriales relatives aux zones Natura 2000, à la participation de personnes publiques et privées au financement d'ouvrages et d'aménagements dans le cadre des contrats de concession autoroutière, au régime de protection des alignements d'arbres et à la procédure administrative permettant d'autoriser l'atteinte à une allée d'arbres.

M. Philippe Tabarot. - Je salue le travail très efficace qu'a accompli notre rapporteur dans des délais contraints et sur un sujet complexe. Les régions lui en sauront gré, car nous nous demandons toujours - ce débat est récurrent en séance - si l'État veut répondre à nos besoins et décentraliser ou s'il souhaite au contraire se débarrasser de nous ! S'agissant du transport ferroviaire, j'étais assez réservé sur le transfert aux régions des petites lignes ferroviaires et de leurs gares. Mais à la vue du rapport de Daniel Guéret et des amendements proposés, je suis plutôt rassuré. Nombre de régions devraient être intéressées par le nouveau dispositif, qu'il s'agisse de la sécurisation financière du réseau ferroviaire, ou de l'interopérabilité entre les différentes lignes.

M. Jean-François Longeot, président. - Je ne peux que partager vos propos, monsieur le sénateur, et encore une fois féliciter notre rapporteur pour avis pour l'excellent travail qu'il a réalisé.

EXAMEN DES ARTICLES DÉLÉGUÉS AU FOND

Article 9 

M. Jean-François Longeot, président. - Nous allons commencer par examiner les articles qui nous ont été délégués au fond, puis nous examinerons ceux sur lesquels nous ne sommes saisis que pour avis.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - Avis défavorable à l'amendement COM-283.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-283.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - Je propose un amendement COM-1103 qui vise à clarifier le périmètre des installations de service éligibles au transfert aux régions.

L'amendement COM-1103 est adopté.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - Avis favorable à l'amendement COM-902 rectifié.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'amendement COM-902 rectifié.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - Avis défavorable à l'amendement COM-890.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-890.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - Avis favorable à l'amendement COM-955 rectifié.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'amendement COM-955 rectifié.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - Cet amendement COM-1104 offre la possibilité, en cas de transfert de missions de renouvellement de l'infrastructure, de prévoir la poursuite de la circulation des trains durant les opérations de renouvellement.

L'amendement COM-1104 est adopté.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - Avis défavorable aux amendements identiques COM-505 et COM-626, ainsi qu'aux amendements identiques COM-506 et COM-629.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter les amendements COM-505 et COM-626, de même s'agissant des amendements COM-506 et COM-629.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - Avis défavorable aux amendements identiques COM-507 et COM-630.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter les amendements COM-507 et COM-630.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - Je vous présente un amendement COM-1105 qui crée une obligation de transmission d'un socle technique commun aux régions dans le cadre du transfert de petites lignes ferroviaires.

L'amendement COM-1105 est adopté.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - Avis défavorable aux amendements identiques COM-508 et COM-631.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter les amendements COM-508 et COM-631.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - Avis défavorable aux amendements identiques COM-632 et COM-509.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter les amendements COM-632 et COM-509.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 9 ainsi modifié.

Articles additionnels après l'article 9 

La commission proposera à la commission des lois de déclarer les amendements COM-510, COM-582 rectifié, COM-583 rectifié, COM-584 rectifié, COM-585 rectifié http://www.senat.fr/amendements/commissions/2020-2021/588/Amdt_COM-585.html, COM-755 rectifié, COM-832 rectifié, COM-115 rectifié, COM-127 rectifié bis et COM-192 irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution.

Article 13 

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - Je propose un amendement COM-1162 qui vise à créer au bénéfice des régions un pouvoir de proposition dans le processus de désignation ou d'inscription d'un site Natura 2000.

L'amendement COM-1162 est adopté.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - Je propose un amendement COM-1107 qui prévoit la consultation des conseils régionaux pour la création de tout site Natura 2000 situé sur leur territoire.

L'amendement COM-1107 est adopté.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - Avis défavorable à l'amendement COM-700.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-700.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - Avis défavorable à l'amendement COM-414.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-414.

L'amendement de clarification rédactionnelle COM-1106 est adopté.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 13 ainsi modifié.

Articles additionnels après l'article 13 

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - Avis de sagesse sur l'amendement COM-552 rectifié, en discussion commune avec l'amendement COM-884.

Mme Laurence Muller-Bronn. - À la différence de l'amendement COM-884, qui concerne les sites « majoritairement terrestres », notre amendement vise les sites « exclusivement terrestres ».

M. Ronan Dantec. - Nous rectifions l'amendement COM-884 pour le rendre identique à l'amendement COM-552 rectifié.  

La commission proposera à la commission des lois d'adopter les amendements identiques COM-552 rectifié et COM-884 rectifié portant article additionnel.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - Avis de sagesse sur l'amendement COM-883 rectifié.

M. Ronan Dantec. - Notre amendement est un signal donné aux communes rurales et s'inspire d'une expérimentation réussie.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - Cette proposition intéressante mérite, elle aussi, d'être approfondie.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'amendement COM-883 rectifié portant article additionnel.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - Avis favorable à l'amendement COM-248 rectifié.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter cet amendement COM-248 rectifié portant article additionnel.

Article 61 

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - Avis défavorable à l'amendement COM-305.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-305.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 61 sans modification.

Article 62 

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - Mon amendement COM-1108 vise à clarifier le champ d'application du régime de protection des alignements d'arbres.

L'amendement COM-1108 est adopté. En conséquence, la commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-705. La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 62 ainsi modifié.

M. Jean-François Longeot, président. - Nous examinons désormais les articles sur lesquels nous sommes saisis pour avis. Notre rapporteur nous propose d'adopter 14 amendements qu'il soumettra aux commissions des affaires sociales et des lois s'ils sont adoptés.

EXAMEN DES AMENDEMENTS SUR LES ARTICLES POUR AVIS

Article 6

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-1198 vise à garantir aux départements et aux métropoles souhaitant reprendre des portions de route nationale la transmission préalable d'informations permettant d'apprécier l'opportunité du transfert.

L'amendement COM-1198 est adopté.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-1199 prévoit un allongement du délai laissé aux collectivités pour se prononcer sur l'opportunité du transfert.

L'amendement COM-1199 est adopté.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-1200 vise à assouplir la priorité donnée à la métropole en cas de demandes de transfert concurrentes des routes nationales entre métropole et département. Il prévoit aussi une procédure de concertation en cas de demandes concurrentes.

L'amendement COM-1200 est adopté.

Article 7

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-1201 vise à allonger à huit ans la durée de l'expérimentation de la mise à disposition des régions de routes nationales et autoroutes.

L'amendement COM-1201 est adopté.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-1202 vise à instaurer une obligation de transmission d'informations aux régions en amont de l'expérimentation de la mise à disposition de certaines voies du domaine public routier national.

L'amendement COM-1202 est adopté.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-1203 prévoit un allongement du délai laissé aux régions pour décider de se porter candidates à l'expérimentation.

L'amendement COM-1203 est adopté.

Article 11

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-1204 tend à clarifier les éléments pris en compte par Voies navigables de France (VNF) pour prononcer une sanction en cas d'installation irrégulière d'ouvrage de prise et de rejet d'eau sur le domaine public fluvial.

L'amendement COM-1204 est adopté.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-1205 vise à plafonner les sanctions prononcées par VNF.

L'amendement COM-1205 est adopté.

Article 12

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-1206 prévoit la présence de représentants d'EPCI à fiscalité propre au sein du conseil d'administration de l'Ademe.

L'amendement COM-1206 est adopté.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-1207 vise à permettre la délégation aux régions de tout ou partie de la gestion des fonds « chaleur » et « économie circulaire » gérés par l'Ademe.

L'amendement COM-1207 est adopté.

Article 31

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-1196 prévoit une coprésidence de l'ARS entre le préfet de région et le président du conseil régional.

L'amendement COM-1196 est adopté.

Article additionnel après l'article 31

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-1197 vise à instituer des commissions de démographie médicale au niveau de chaque département.

L'amendement COM-1197 est adopté.

Article 43

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-1208 tend à prévoir l'évaluation des coûts d'exercice et de gestion des compétences transférées aux collectivités territoriales et à leurs groupements par le projet de loi, afin de permettre d'évaluer la neutralité financière pour les collectivités territoriales des transferts et ce, cinq ans au plus tard après la promulgation de la présente loi.

L'amendement COM-1208 est adopté.

Article 48

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-1209 concerne la réforme du Cerema.

L'amendement COM-1209 est adopté.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article 9

Auteur

N° 

Objet

Sort de l'amendement

Mme CUKIERMAN

283

Suppression de l'article

Rejeté

M. GUÉRET, rapporteur pour avis

1103

Clarification du périmètre des installations de service éligibles au transfert aux régions

Adopté

M. TABAROT

902 rect.

Conditionnement du transfert de gestion des lignes ferroviaires à la transmission du contrat de performance SNCF Réseau actualisé

Adopté

M. de NICOLAY

890 rect. bis

Fixation d'un objectif de maintien de l'équilibre territorial dans le transfert de gestion des petites lignes ferroviaires

Rejeté

M. TABAROT

955 rect.

Conclusion d'un contrat de performance entre la région et le gestionnaire d'infrastructure

Adopté

M. GUÉRET, rapporteur pour avis

1104

Possibilité en cas de transfert de missions de renouvellement de l'infrastructure de prévoir la poursuite de la circulation des trains durant les opérations de renouvellement

Adopté

M. JACQUIN

505

Possibilité de mettre fin à la mise à disposition à la demande du salarié

Rejeté

M. FERNIQUE

626

Possibilité de mettre fin à la mise à disposition à la demande du salarié

Rejeté

M. JACQUIN

506

Possibilité de mettre fin à la mise à disposition à la demande du salarié

Rejeté

M. FERNIQUE

629

Possibilité de mettre fin à la mise à disposition à la demande du salarié

Rejeté

M. JACQUIN

507

Engagement d'une négociation collective sur les modalités de mise à disposition

Rejeté

M. FERNIQUE

630

Engagement d'une négociation collective sur les modalités de mise à disposition

Rejeté

M. GUÉRET, rapporteur pour avis

1105

Obligation de transmission d'un socle technique commun aux régions dans le cadre du transfert de petites lignes ferroviaires

Adopté

M. JACQUIN

508

Précision du périmètre éligible au transfert de propriété

Rejeté

M. FERNIQUE

631

Précision du périmètre éligible au transfert de propriété

Rejeté

M. FERNIQUE

632

Conditionnement du transfert de la propriété des petites lignes ferroviaires à un critère environnemental

Rejeté

M. JACQUIN

509

Conditionnement du transfert de la propriété des petites lignes ferroviaires à un critère environnemental

Rejeté

Articles additionnels après l'article 9

M. JACQUIN

510 rect.

Composition du conseil de surveillance de SNCF Réseau

Irrecevable article 45

M. KAROUTCHI

582 rect.

Modalités de perception des recettes « voyageurs » par Île-de-France Mobilités

Irrecevable article 45

M. KAROUTCHI

583 rect.

Indemnisation des usagers en cas de perturbation prévisible du trafic ferroviaire

Irrecevable article 45

M. KAROUTCHI

584 rect.

Obligation pour les entreprises de prévoir un « Plan mobilité employeur »

Irrecevable article 45

M. KAROUTCHI

585 rect.

Dispense de détention de licence de conduite pour les conducteurs de tramway et métro

Irrecevable article 45

M. MENONVILLE

755 rect. bis

Exclusion du calcul du potentiel fiscal les bases de CFE des communes situées dans des groupements localisés dans le périmètre du site d'enfouissement de Bure 

Irrecevable article 45

Mme DESEYNE

832 rect.

Autorisation de l'importation de boues d'épuration provenant d'États membres de l'Union européenne

Irrecevable article 45

M. REICHARDT

115 rect.

Application dans le temps des règles relatives à l'épandage des boues d'épuration prévues par la loi AGEC

Irrecevable article 45

Mme SCHALCK

127 rect. ter

Application dans le temps des règles relatives à l'épandage des boues d'épuration prévues par la loi AGEC

Irrecevable article 45

M. KERN

192

Application dans le temps des règles relatives à l'épandage des boues d'épuration prévues par la loi AGEC

Irrecevable article 45

Article 13

M. GUÉRET, rapporteur pour avis

1162

Création d'un pouvoir de proposition de création de site Natura 2000 au bénéfice des régions

Adopté

M. GUÉRET, rapporteur pour avis

1107

Consultation des conseils régionaux pour la création de tout site Natura 2000 situé sur leur territoire

Adopté

Mme Martine FILLEUL

700

Transfert de la compétence de gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres aux départements

Rejeté

M. DANTEC

414

Intégration des gestionnaires d'espaces naturels protégés à la gouvernance de certains sites Natura 2000

Rejeté

M. GUÉRET, rapporteur pour avis

1106

Clarification rédactionnelle

Adopté

Articles additionnels après l'article 13

Mme MULLER-BRONN

552 rect.

Participation minimale du maître d'ouvrage au financement d'une opération en faveur de la restauration de la biodiversité

Adopté

M. DANTEC

884 rect.

Participation minimale du maître d'ouvrage au financement d'une opération en faveur de la restauration de la biodiversité

Adopté

M. DANTEC

883 rect.

Modalités de compensation de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés non bâties pour les terrains situés dans un site Natura 2000 faisant l'objet d'un engagement de gestion

Adopté

M. PELLEVAT

248 rect.

Adaptation au niveau communal des plafonds d'abattage des règles nationales en matière d'abattage des loups

Adopté

Article 61

Mme CUKIERMAN

305

Suppression de l'article

Rejeté

Article 62

M. GUÉRET, rapporteur pour avis

1108

Clarification du champ d'application du régime de protection des alignements d'arbres

Adopté

M. HOULLEGATTE

705

Précision du champ de protection des allées et alignements d'arbres.

Satisfait ou sans objet