C. UNE HAUSSE IMPORTANTE DU DÉFICIT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE DE 7,7 MILLIARDS D'EUROS
1. Un déficit porté à 23 milliards d'euros
Comme depuis 2020, l'essentiel du déficit des comptes sociaux se concentre sur la branche maladie (- 17,2 milliards d'euros en 2025) et sur la branche vieillesse (- 6,3 milliards d'euros en 2025). La branche famille est revenue à sa situation traditionnellement excédentaire dès 2021, à hauteur de 0,8 milliard d'euros. Les branches Autonomie et Accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) sont toutefois déficitaires, à hauteur respectivement de 0,5 milliard d'euros et de 0,3 milliard d'euros.
Le déficit de la sécurité sociale en 2025 est porté également par le déficit de la Caisse nationale de retraite des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers (CNRACL), qui s'élèverait à 2,3 milliards d'euros. Le relèvement du taux de cotisation patronale de 3 points a toutefois permis une nette amélioration du solde, de 0,7 milliard d'euros par rapport à 2024.
Évolution
du solde des branches des régimes obligatoires de base et du
FSV
entre 2018 et 2025
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances d'après le PLFSS pour 2026 et le projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale de 2024
Alors qu'en 2023, le déficit commençait à se résorber après des années de crise sanitaire, tout en se maintenant à un niveau très élevé, en 2024 le solde de la sécurité sociale est à peine moins élevé qu'en 2022. En 2025, le déficit de la sécurité sociale continue à se creuser, représentant 23 milliards d'euros, soit un niveau presqu'équivalent à celui de 2021, au plus fort de la crise sanitaire. Une telle augmentation du déficit, qui ne s'explique ni par une inflation plus élevée en 2024, ni par une crise, n'est pas acceptable et illustre la nécessité de réformes structurelles du financement de la sécurité sociale. Comme évoqué infra, le coût des mesures du Ségur de la santé, de 12,6 milliards d'euros, non financées, expliquent pratiquement la moitié du déficit en 2025.
L'explication de ce creusement de déficit de la sécurité sociale tient à la moindre dynamique des recettes par rapport à celle des dépenses. Ainsi, depuis 2024, pour la première fois depuis 2012, à l'exception des années 2019 et surtout 2020, l'augmentation des dépenses est supérieure de pratiquement 0,7 point de pourcentage par rapport à celle des recettes. Ce différentiel est lié partiellement au décalage des effets de l'inflation sur les recettes par rapport aux dépenses, puisque l'inflation a un effet plus rapide sur la masse salariale que sur la revalorisation des prestations sociales, qui est opérée au 1er janvier ou au 1er avril de l'année d'après.
Ces éléments d'explication ne sont toutefois pas satisfaisants. Les causes du déficit de la sécurité sociale ont des facteurs beaucoup plus structurels, liés notamment à l'équilibre démographique de la population. Des mesures sont absolument nécessaires pour garantir la pérennité de la sécurité sociale.
Taux
d'évolution des recettes et des dépenses de la
sécurité sociale
entre 2012 et 2025
(en pourcentage)
Source : commission des finances d'après la commission des comptes de la sécurité sociale, octobre 2025
2. Une dette sociale de 163,3 milliards d'euros fin 2025
Entre 2024 et 2025, le solde net de trésorerie de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) devrait empirer, passant de - 4,1 milliards d'euros fin 2024 à -32,6 milliards d'euros fin 2025.
Le plafond d'emprunt de l'Acoss a été relevé à 65 milliards d'euros en 2025, contre 45 milliards d'euros en 2023 et en 2024, soit un niveau équivalent à celui de 2022. L'encours maximal mobilisé cette année a été de 54,1 milliards d'euros, en hausse par rapport à l'année 2024 (40,1 milliards d'euros).
La dégradation de la situation financière de l'Acoss, expliquée par l'augmentation du déficit de la sécurité sociale, n'a pas pu être minorée par les reprises de ses dettes par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades). En effet, en application des modalités de gestion de la dette sociale arrêtées en 20204(*), l'Acoss a reçu de la Cades 20 milliards d'euros en 2020, 40 milliards d'euros en 2021, 40 milliards d'euros en 2022, 27,2 milliards d'euros en 2023 et enfin 8,8 milliards d'euros en 2024. Ces montants incluent toutefois des dotations destinées au désendettement et à l'investissement des établissements de santé5(*). Aucune autre dette ne peut être transférée à la CADES sans une évolution législative. Le montant total de la dette sociale amortie au 31 décembre 2024 est de 258,6 milliards d'euros ; il lui restait ainsi 137,9 milliards d'euros à amortir début 2025.
La dette sociale, entendue comme la somme des déficits restant à amortir par la Cades et de ceux non repris par celle-ci et maintenus à l'Acoss, atteindrait, d'après les dernières évaluations de la Cour des comptes6(*), près de 163,3 milliards d'euros fin 2025, un niveau en hausse de 5,8 milliards d'euros par rapport à 2024 et de 48,6 milliards d'euros par rapport à 2019.
Évolution de la dette sociale entre 2019 et 2025
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances d'après la Cour des comptes
* 4 Loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie.
* 5 5 milliards d'euros en 2021 puis à nouveau en 2022 destinés au désendettement et à l'investissement des établissements de santé, un solde de 3 milliards d'euros étant prévu en 2023.
* 6 Rapport annuel sur les lois de financement de la sécurité sociale - mai 2025.