C. UN SOLDE TRÈS ÉLEVÉ EN 2026, DEMEURANT SUPÉRIEUR À CELUI DE 2024 MÊME EN INCLUANT LES MESURES NOUVELLES DU PLFSS PRÉSENTÉES INITIALEMENT
1. Un déficit de 17,5 milliards d'euros du solde des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et du FSV, mesures nouvelles du PLFSS présentées initialement incluses
Établie à 23 milliards d'euros pour 2025, la prévision de déficit de l'ensemble des régimes obligatoires de base est de 17,5 milliards d'euros pour 2026, soit une amélioration de 5,5 milliards d'euros par rapport à 2025 mais une dégradation de 1,1 milliard d'euros par rapport à 2024, liée essentiellement à la branche « maladie », dont le solde se dégrade de 1,3 milliard d'euros, et à la branche « vieillesse ».
Évolution du solde des branches de la
sécurité sociale
entre 2024 et 2026
(en milliard d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après le PLFSS pour 2026
Le déficit de l'ensemble du régime vieillesse atteindrait 3 milliards d'euros, soit une amélioration du déficit de 3,3 milliards d'euros par rapport à 2026, essentiellement en raison du gel des pensions de retraite.
Au vu des votes de l'Assemblée nationale, le déficit global de la sécurité sociale serait compris entre 24 et 25 milliards d'euros. Ce chiffrage reste toutefois sujet à caution, d'autant qu'il repose sur des hypothèses d'évolution de la masse salariale jugées optimistes par la Haut conseil des finances publiques (voir supra). Le déficit réel de la sécurité sociale pourrait se rapprocher de son évolution tendancielle.
Hors mesures nouvelles, en tendanciel, le déficit de la sécurité sociale s'établirait en 2026 à 28,7 milliards d'euros, soit un niveau dépassé exclusivement en 2010 et en 2020, au plus fort des crises financière et sanitaire. Un tel niveau de déficit n'est pas acceptable ni soutenable pour le système social et appelle à des réformes urgentes.
Évolution du solde des branches de la
sécurité sociale
entre 2018 et 2026, hors mesures nouvelles en
PLFSS
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après la commission des comptes de la sécurité sociale, octobre 2026
Un déficit record des établissements de santé en 2024
Les déficits de la branche « maladie » de la sécurité sociale sont par ailleurs renchéris par les déficits des établissements de santé, qui n'ont cessé d'augmenter et concernent un nombre croissant d'établissements depuis 2021. En 2024, le déficit atteindrait 2,9 milliards d'euros, soit le plus haut niveau atteint depuis 2005.
Compte de résultat des hôpitaux publics depuis 2005
(en millions d'euros)
Source : Annexe 6 du PLFSS pour 2026
2. Une gestion à saluer de la dette sociale, mais un risque important pour l'ACOSS au vu des prévisions de déficit
a) La hausse des déficits non repris par la CADES, un risque pour l'ACOSS
Les reprises par la Cades de dettes des branches « maladie » et « vieillesse » du régime général et du FSV contribuent à améliorer le solde de trésorerie du régime général.
Comme mentionné infra, il n'est plus possible depuis 2025 de transférer des déficits à la CADES, le plafond autorisé de 136 milliards d'euros de reprise de dette ayant été atteint. En conséquence, les emprunts nécessaires pour couvrir le déficit de la sécurité sociale ne peuvent être effectués que par l'ACOSS. Le PLFSS pour 2026 propose de rehausser le plafond d'emprunt de l'ACOSS pour 2026 à 83 milliards d'euros à son article 16.
Cette situation fait toutefois courir un risque certain à l'ACOSS. Le montant de la dette sociale que l'ACOSS atteindrait 59,7 milliards d'euros en 2025 et même 88,6 milliards d'euros fin 2026, dont 54,1 milliards d'euros pour la branche « maladie », 20,6 milliards d'euros pour la branche « vieillesse » et 13,8 milliards d'euros pour la CNRACL.
Or en cas de crise financière, l'ACOSS pourrait ne pas trouver suffisamment d'emprunteurs prêts à financer de la dette de court terme, puisqu'elle ne peut pas emprunter à un horizon supérieur à 12 mois. Cette situation n'est donc pas pérenne : la maitrise de la trajectoire des comptes sociaux est absolument indispensable pour éviter ce risque. Une fois des mesures structurelles de diminution des dépenses engagées, il pourrait être envisagé de transférer les déficits restants à la CADES.
Déficits non amortis financés par la CADES et l'ACOSS
(en milliards d'euros)
Source : commission des comptes de la sécurité sociale, octobre 2026
b) Une gestion satisfaisante de la dette sociale par la CADES
Selon les informations communiquées au rapporteur pour avis, le taux global de refinancement de la CADES était de près de 2 % en août 2025, soit une situation assez favorable, le spread étant réduit de 7 points de base par rapport aux obligations assimilables au Trésor (OAT).
En 2025, les ressources de la Cades représenteraient 18,7 milliards d'euros et sont constituées de la CRDS au taux de 0,5 % pour un montant net de 9,3 milliards d'euros, de la CSG au taux de 0,45 % pour un montant net de 8 milliards d'euros et d'un versement annuel du FRR pour un montant de 1,45 milliards d'euros.
En effet, en vertu de la loi du 7 août 202012(*), les ressources attribuées à la Cades ont diminué à partir de 2024 pour abonder les branches et renforcer la trajectoire d'équilibre de la sécurité sociale :
- en 2024, la fraction de CSG affectée à la Cades est passée de 0,6 à 0,45 point, notamment pour financer des dépenses nouvelles liées à la prise en charge de la perte d'autonomie par la CNSA ;
- en 2025, le versement annuel du Fonds de réserve des retraites (FRR) passe de 2,1 milliards d'euros à 1,45 milliards d'euros, faute de réserves suffisantes.
La baisse des ressources affectées à la CADES rend plus difficile le remboursement de la dette sociale sur les marchés, même si la fixation de ce niveau de ressources par la loi, et ce depuis 2020, a permis aux marchés d'intégrer ce risque dans les emprunts contractés.
En 2025, ce sont 274,7 milliards d'euros de dettes qui ont été amortis. En 2026, ce sont 291,193 milliards d'euros qui auront été remboursés.
* 12 Loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie.