EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 26 novembre 2025 sous la présidence de M. Alain Milon, vice-président, la commission des affaires sociales a examiné le rapport pour avis de Mme Nadia Sollogoub, rapporteur pour avis, sur le projet de loi de finances pour 2026 (programme « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Cohésion des territoires »).
M Alain Milon, président. - Nous terminons nos travaux avec l'examen de l'avis de Mme Sollogoub sur le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Cohésion des territoires ».
Mme Nadia Sollogoub, rapporteur pour avis du programme « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables ». - Le programme 177 s'avère un des piliers de la mission « Cohésion des territoires ». Au coeur de la politique d'accompagnement social et de réinsertion par le logement des personnes sans domicile, il représente le dernier filet de sécurité de la République ; celui qui tente de réparer l'humain lorsque toutes les autres politiques publiques ont échoué, et permet de redonner confiance, garantir la sécurité et offrir un toit.
Aujourd'hui, la responsabilité de ces dispositifs incombe principalement à l'État, à une exception près : la mise à l'abri des femmes enceintes et des mères isolées avec un enfant de moins de trois ans, qui relève de la compétence des départements. Pour le reste, le programme 177 repose sur un principe fondamental : un accueil inconditionnel, digne et adapté à toute personne dans le besoin.
Si les statistiques sur le sans-domicilisme se révèlent lacunaires, les baromètres des associations convergent vers deux constats : d'une part, une explosion du nombre de personnes sans domicile et, d'autre part, une diversification du public concerné.
Le nombre de personnes sans domicile est passé de 133 000 en 2012 à 350 000 en 2024. Le sans-domicilisme ne touche plus seulement des personnes marginalisées ; les familles et les femmes sont de plus en plus nombreuses, la part des familles avec enfants dans le public hébergé étant notamment passée de 21,5 % à 36 % en une décennie.
Je souhaite insister sur le sans-domicilisme des enfants. Il s'agit d'une tragédie silencieuse, probablement l'un des rares points capables de rassembler l'ensemble de l'échiquier politique.
Lors de la rentrée 2025, tandis que 70 000 enfants étaient hébergés, 2 159 enfants dormaient à la rue, dont 503 ayant moins de trois ans. Dormir à la rue ou dans un lieu d'hébergement est délétère pour la santé physique et mentale d'un enfant. Les données, bien qu'anciennes, sont accablantes : en 2013, 20 % des enfants hébergés présentaient des troubles de santé mentale, contre 8 % dans la population générale, et 81 % des enfants de moins de six ans présentaient un retard de développement cognitif. Ces effets sont cumulatifs : plus l'enfant grandit, plus l'exposition de l'enfant à la rue s'allonge, plus les retards s'aggravent.
Dans ce contexte, l'école fait office de point d'ancrage pour l'enfant, à la fois lieu de sociabilisation et archipel pour oublier les difficultés du quotidien. Ces enfants, comme on peut s'en douter, connaissent d'importantes difficultés scolaires. L'instabilité résidentielle contraint ces enfants à changer d'établissement, ou à supporter de longs trajets pour se rendre à l'école. En 2013, 10 % des enfants hébergés étaient déscolarisés ; pour les autres, les conditions d'études sont particulièrement difficiles : chambres exiguës, bruit permanent, manque de sommeil, impossibilité pour leurs parents de les accompagner dans leurs devoirs. Le résultat est le suivant : 16,4 % des enfants hébergés ont déjà redoublé, un taux qui monte à 25 % pour les plus de huit ans.
Derrière ces chiffres, il y a des destins brisés. Le sans-abrisme des enfants constitue une bombe à retardement, une grenade dégoupillée pour notre contrat social ; sa déflagration touchera toutes les sphères de la société, car des enfants détruits font rarement des citoyens apaisés.
Depuis 2018, les deux plans « Logement d'abord » ont produit des effets positifs. La logique de gestion « au thermomètre », avec une ouverture de places en urgence lors des épisodes de grand froid, a disparu. Elle a laissé place à une augmentation structurelle du nombre de places, ouvertes désormais toute l'année. Le parc s'établit ainsi à un niveau historiquement élevé, avec 203 000 places depuis 2020.
Il s'agit d'une avancée importante, mais celle-ci doit être nuancée. En effet, la part des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) diminue au moment même où l'accompagnement social renforcé qu'ils offrent est essentiel. Par ailleurs, le maintien du parc repose sur l'hébergement « intercalaire », soit une utilisation temporaire de bâtiments publics vacants, comme des écoles. Ces solutions ne sont pas pérennes, elles obligent les personnes hébergées à changer régulièrement de lieu, ce qui fragilise les parcours.
Une autre problématique, plus récente, est apparue : la financiarisation progressive de l'offre d'hôtel social. Certains grands groupes acquièrent désormais des établissements et se positionnent sur ce marché. À première vue, l'évolution présente des avantages, avec une rénovation de bâtiments parfois vétustes, une meilleure adaptation aux besoins de certains publics, et une professionnalisation du secteur. Cependant, elle comporte aussi un risque de concentration de l'offre entre les mains de quelques grands groupes qui disposeraient alors d'un pouvoir de négociation, voire d'imposition à la hausse des tarifs des nuitées hôtelières. Une analyse approfondie est indispensable pour dresser un état des lieux et, si nécessaire, réguler cette financiarisation.
Le deuxième volet des plans « Logement d'abord » concerne l'insertion par le logement. Il s'agit d'abord de tordre le cou à un cliché : non, on ne peut pas prédire la capacité d'un individu à la rue à gérer un logement. Une personne considérée comme marginale peut parfaitement s'insérer dans un logement, tandis qu'une autre personne, à la rue depuis moins longtemps, peut décompenser en retrouvant un logement. Les études statistiques sont claires : il n'y a ni fatalité ni déterminisme, seulement des êtres humains complexes dont le parcours et la personnalité peuvent conduire à réussir ou non cette transition.
Plusieurs dispositifs permettent cette insertion par le logement. L'intermédiation locative, véritable sas entre la rue et l'accès au logement, permet à un ménage sans domicile de louer un logement dans le parc privé via une association faisant office d'intermédiaire. Depuis 2018, le nombre de places en intermédiation locative est passé de 40 000 à 90 000.
Deuxième outil : l'attribution prioritaire de logements sociaux. Depuis 2018, 195 000 ménages sans domicile ont pu accéder à un logement social ; c'est l'une des voies les plus sûres pour envisager une sortie durable de la rue.
Enfin, je souhaite attirer votre attention sur un dernier dispositif d'accès au logement : les pensions de famille. Celles-ci constituent un fer de lance pour la réinsertion des personnes sans domicile parmi les plus éloignées du logement, souvent marquées par des passages longs et répétés dans la rue ou en hébergement.
Destinées à des personnes capables de vivre de manière autonome tout en partageant une vie collective, ces structures proposent un habitat mixte associant espaces privatifs et espaces communs, moyennant une redevance mensuelle. Elles offrent un accompagnement social et médical renforcé, notamment grâce à la présence quotidienne d'un hôte. Les résidents disposent d'un bail mensuel tacitement reconductible, sans limitation de durée, offrant ainsi un véritable chez-soi pérenne.
Malgré la volonté de l'État de développer ces structures, la création de nouvelles places peine à atteindre les objectifs affichés. Entre janvier 2023 et juin 2025, seules 3 058 places ont été ouvertes, soit 60 % de la cible. Les freins sont connus : fragilité du modèle économique, barrières administratives et, parfois aussi, réticence des collectivités territoriales. Cela est regrettable, car ces structures fonctionnent bien et permettent à ceux qui en bénéficient de reconstruire une vie après des années de rue.
En dépit de ces avancées, l'explosion du nombre de personnes sans domicile a conduit à une saturation du parc d'hébergement. Celle-ci a des conséquences directes sur les travailleurs sociaux, qui ont perdu le sens de leur métier, celui de l'accompagnement de toute personne dans le besoin. Faute de places ou de places adaptées, les organismes ont mis en place des critères de priorisation.
Aujourd'hui, à Paris, sont considérées comme prioritaires les seules femmes victimes de violences, les femmes enceintes de plus de huit mois et celles dont un enfant a moins de trois mois. Le taux de demandes non pourvues devrait dépasser les 60 % cette année. Par ailleurs, 70 % des ménages vivant à la rue n'appellent même plus le 115. Cette embolie de l'hébergement conduit à un fort turnover des travailleurs sociaux. Au niveau national, 49 % des écoutants avaient moins de trois ans d'ancienneté en 2021.
Concernant le budget, le projet de loi de finances (PLF) prévoit une augmentation de 110 millions d'euros des crédits dédiés au programme 177. Je salue le fait que l'État ne réalise pas d'économies sur l'hébergement et l'accompagnement des personnes sans domicile. Pour autant, comme le relèvent la Cour des comptes, mais aussi un rapport de l'inspection générale des finances (IGF), de l'inspection générale des affaires sociales (Igas) et de l'inspection générale de l'administration (IGA), ce programme souffre d'une véritable sous-budgétisation.
En loi de finances initiale (LFI), le Gouvernement sous-estime volontairement les crédits nécessaires au maintien d'un parc d'hébergement de 203 000 places. Disons-le clairement : il y a une insincérité budgétaire. Dans le PLF pour 2026, celle-ci se chiffre à 119 millions d'euros.
Cette sous-budgétisation entraîne un triple risque : financier, juridique et social. Concernant le risque financier, les associations sont contraintes d'avancer sur leur trésorerie les frais de gestion du parc. Les subventions sont versées de manière irrégulière, sur le dernier trimestre pour 47 % d'entre elles. Une raison à cela : les services de l'État attendent la garantie d'une loi de fin de gestion (LFG) pour verser leur dû aux associations.
Cette gestion crée un risque juridique pour la chaîne financière et comptable de l'État. Le maintien d'un objectif de parc à 203 000 places, sans prévoir les crédits nécessaires dès la LFI, conduit les services de l'État à une forme de gestion de fait, couverte a posteriori par une LFG. Or, en cas d'absence de LFG, les services de l'État pourraient être mis en cause devant les juridictions.
Enfin, le contexte politique crée un risque social, une partie du parc pouvant être contrainte de fermer, faute de prévisibilité. Jusqu'alors, l'adoption presque certaine d'un projet de loi de fin de gestion (PLFG) garantissait pour chaque acteur un abondement en fin d'année ; cela n'est plus le cas. L'instabilité gouvernementale impose de reprendre intégralement les négociations à chaque remaniement, tandis que l'absence de majorité met fin à la garantie d'adoption d'un PLFG.
Dans ces conditions, aucun acteur ne peut raisonnablement maintenir les 203 000 places d'hébergement sans disposer des crédits correspondants en LFI. Pour les organismes gestionnaires, le risque financier de ne pas être remboursés est trop important ; pour l'administration, persister dans cette pratique reviendrait à multiplier des situations de gestion de fait non couvertes. À défaut de correction budgétaire, l'État devra donc assumer politiquement la fermeture de places d'hébergement en pleine crise sociale du logement.
J'émets un avis favorable à l'adoption des crédits de ce programme. Cependant, par souci de sincérité budgétaire et d'efficience de la dépense publique, je propose un amendement de correction de la sous-budgétisation, à hauteur de 85 millions d'euros. Ce montant reste volontairement inférieur au besoin réel, estimé à 119 millions d'euros, car le secteur doit participer au redressement des finances publiques. Notre objectif est donc de fixer les crédits du programme sur un seuil minimal indispensable au maintien du parc. En somme, il s'agit de faire mieux avec moins.
Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale. - Je suis accablée par ces chiffres désastreux. Je souhaite apporter un témoignage personnel. Étant très investie dans mon département sur le sujet du logement des jeunes, je peux témoigner de l'aide de l'État ; je pense notamment aux missions d'accompagnement vers l'emploi. Il ne s'agit pas seulement de trouver un logement, il faut accompagner les personnes. Mon association profite pleinement de la hausse régulière des crédits dédiés.
Je souhaite évoquer les nouvelles formes d'accompagnement des jeunes ; je pense notamment à l'hébergement temporaire chez l'habitant (HTH). Lorsque le parc public est saturé, les particuliers peuvent se mobiliser. Il s'agit d'être innovant pour répondre aux problématiques actuelles.
Faute de moyens, les départements diminuent les crédits sur l'accompagnement social lié au logement, ce qui n'est pas sans conséquences.
Mme Corinne Bourcier. - Il n'est pas normal pour un enfant de dormir dans la rue, et je remercie les associations qui travaillent au quotidien afin de pallier l'échec de l'État. Le sans-abrisme a des conséquences importantes sur l'avenir de ces enfants, sur la manière dont ils vont se construire. Se pose la question des financements. Les départements ne disposent plus de moyens, sachant qu'il faudrait des logements pérennes pour les enfants et les familles.
En conséquence, notre groupe est favorable à l'adoption de l'amendement et des crédits, certes insuffisants, du programme.
Mme Corinne Féret. - Nous partageons les propos sur le sans-abrisme des enfants. Qui pourrait se satisfaire d'une telle situation ? Mais il s'agit d'être un peu cohérent ; on ne peut pas déplorer cette situation et, quelques jours plus tôt, voter le gel des prestations sociales, familiales et de solidarité. On sait, en effet, que ce dernier aura des incidences sur les populations les plus fragiles, et particulièrement les enfants.
Mme la rapporteure a évoqué l'image d'une bombe à retardement. Cette situation n'est pas digne d'un pays moderne comme le nôtre. En conséquence, il s'agit d'augmenter les moyens sur le sujet.
Selon le ministère, les 120 millions d'euros qui manquaient à ce programme en 2025 seront intégrés dans le budget pour 2026. Il s'agit donc d'un budget insincère, qui répond aux besoins de 2025 et non à ceux de 2026.
Dans mon département, un nombre important de places a été supprimé en 2024. En dépit de l'enveloppe dédiée en 2025, et au regard de l'augmentation du coût des places, il n'est pas possible de revenir sur celles manquantes. De nombreuses personnes à la rue n'appellent même plus le 115, faute de places disponibles et de moyens suffisants.
En conséquence, nous nous opposons à l'adoption des crédits de ce programme.
Mme Anne Souyris. - Je suis surprise de constater que la financiarisation concerne également les hôtels sociaux. On sait que ces derniers sont plus onéreux que les foyers d'hébergement ; si la spéculation s'en mêle, cela va devenir difficile. Avez-vous des pistes à nous soumettre pour lutter contre ce processus ?
De plus en plus de familles se retrouvent à la rue, notamment avec des nourrissons. Le jour, elles se dirigent vers les protections maternelles et infantiles (PMI) et, le soir, elles se réfugient dans le métro. Il s'agit d'avoir une attention spécifique sur ce sujet.
Je veux bien que l'on essaie de faire mieux avec moins de moyens. Mais, Madame le rapporteur, pouvez-vous nous préciser comment ?
Mme Anne-Sophie Romagny. - Le constat est accablant, notamment concernant les enfants. Il est abject de parler de financiarisation sur un tel sujet.
Ma question porte sur l'écart entre le besoin, estimé à 119 millions d'euros, et l'enveloppe, fixée à 85 millions d'euros. J'entends bien que le tout le monde doive participer au redressement des finances publiques. Mais à quoi correspondent précisément ces 85 millions d'euros ? Comment s'arrête-t-on sur un tel montant ?
Mme Frédérique Puissat. - Cette mission s'avère à la croisée de plusieurs maux : une politique d'accueil migratoire sur laquelle nous avons des avis différents ; une justice qui protège moins, avec des femmes en danger et aussi des familles plus fragiles ; et enfin, des tensions manifestes sur la question du logement, qui abîment notre République.
Parmi ces tensions, je pense notamment aux nombreuses expulsions, aux occupations qui entraînent des désaccords entre les collectivités et les pouvoirs déconcentrés de l'État. Ces tensions sont également vives dans les assemblées départementales, avec des oppositions qui contestent les restrictions financières.
Je déplore que l'on s'abaisse à faire de la politique politicienne sur une telle mission. Nous suivrons l'avis de la rapporteure à la fois dans cette commission et, contrairement à l'an dernier où nous avions connu des ratés, en séance publique.
Mme Nadia Sollogoub, rapporteur pour avis. - Concernant l'accompagnement des jeunes, la délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement (Dihal) effectue un travail remarquable, sachant les moyens dont elle dispose.
La recherche de nouvelles formes d'accompagnement est un sujet important. Je suis notamment sensible au dispositif des pensions de famille. Même si les objectifs ne sont pas atteints dès la première année, il s'agit d'accompagner toutes ces nouvelles formes en train d'émerger.
Plus que le volume, c'est le dysfonctionnement du budget que j'ai souhaité mettre en avant dans mon rapport. Dans un monde idéal, je demanderais des centaines de millions d'euros supplémentaires. L'an dernier, nous avions réussi à obtenir 30 millions d'euros supplémentaires, corrigeant très partiellement la sous-budgétisation pour 2025, qui était estimée à 250 millions d'euros. Le budget de ce programme souffre d'un manque de fonds dès le début de l'année. La LFG, votée hier seulement, a permis un abondement de 110 millions d'euros. Les associations avancent l'argent sans aucune visibilité, en croisant les doigts pour qu'un PLFG soit déposé et adopté, et ainsi obtenir un remboursement intégral des frais avancés.
Dans le projet de budget pour 2026, nous proposons de corriger cette sous-budgétisation. L'an dernier, nous avions réussi à débloquer 30 millions d'euros, principalement pour les femmes à la rue. Mais, la sous-budgétisation n'étant pas corrigée, ces 30 millions d'euros ont contribué à « combler le trou » de la sous-budgétisation, et le Gouvernement a respecté la volonté du Parlement de soutenir plus spécifiquement les petits enfants et les femmes à la rue. Soyons clairs : tant que la sous-budgétisation ne sera pas corrigée, aucune mesure nouvelle à destination de publics spécifiques, que ce soit les femmes ou les enfants, ne pourra voir le jour.
Cette année, la sous-budgétisation initiale est moins importante. Il manque « seulement » 119 millions d'euros, contre 250 millions d'euros l'an dernier. Dans le contexte budgétaire actuel, nous demandons 85 millions d'euros pour l'hébergement d'urgence. Ce montant de 85 millions d'euros correspond à un seuil minimal pour maintenir le parc d'hébergement à 203 000 places. Pour obtenir ce montant, nous sommes partis des 119 millions d'euros manquants, desquels nous avons retranché l'augmentation des crédits dédiés au CHRS, soit environ 30 millions d'euros.
Pour revenir sur le sujet des enfants, il s'agit d'aller vers un hébergement plus qualitatif.
Concernant la financiarisation, avant de proposer des mesures, il convient d'analyser ce phénomène émergent. Il serait utile d'engager une mission d'information sur le sans-abrisme. Il s'agit de ne pas occulter les aspects positifs, car cette financiarisation apporte aussi des améliorations dans la prise en charge. Récemment, nous avons visité un hôtel social repris par un grand groupe, et nous avons été surpris par la qualité des services et des prestations. Cependant, il faut encadrer et réguler pendant qu'il en est encore temps, et pour cela il nous faudra un état des lieux précis pour calibrer notre réponse.
Pour répondre sur la question de l'efficience de la dépense, le seul moyen de faire plus avec moins est de disposer d'un budget en début d'année permettant de réaliser des appels d'offres groupés. Quand on est contraint d'acheter des places en catastrophe en fin d'année, celles-ci sont plus chères. Si les crédits sont sécurisés en début d'année, les associations disposeront de marges de manoeuvre supplémentaires pour négocier des places d'hébergement de meilleure qualité et à moindre coût.
Dans la rue, loin des clichés, on trouve aussi des personnes en situation régulière qui travaillent et qui, dans l'attente de documents administratifs, se retrouvent en situation irrégulière. Ces personnes se retrouvent ensuite dans l'hébergement du fait de l'embolie des services déconcentrés de l'État. Je comprends les difficultés dans les préfectures, mais cela fait mal au coeur de voir des mamans avec des enfants dans la rue ou hébergés, alors même que ces personnes travaillent mais ne peuvent simplement pas avoir de logement faute de papiers.
L'amendement II-231 prévoit une augmentation de 85 millions d'euros des crédits dédiés au programme. Il s'agit de sortir de la sous-budgétisation chronique, afin de redémarrer sur des bases plus saines.
L'amendement II-231 est adopté.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Cohésion des territoires », sous réserve de l'adoption de son amendement.