COMPTE-RENDU DE L'AUDITION DE MME NAÏMA MOUTCHOU, MINISTRE DES OUTRE-MER
Mme Muriel Jourda, présidente. - Dans le cadre de l'examen, par la commission des lois, des crédits de la mission « Outre-mer » prévue par le projet de loi de finances (PLF) pour 2026, nous entendons aujourd'hui Naïma Moutchou, ministre des outre-mer. Cette audition pourra également nous permettre d'aborder plus généralement la situation des outre-mer.
Je rappelle que la commission des lois a nommé comme rapporteur pour avis Teva Rohfritsch, sénateur de la Polynésie française, qui nous a présenté son rapport ce matin.
Comme vous le savez, l'examen du budget s'inscrit cette année encore dans un contexte particulier, marqué par l'impératif de réduction de notre déficit public. À cet égard, la mission « Outre-mer » voit ses crédits diminuer fortement alors même que les territoires ultramarins sont confrontés à des difficultés majeures, qui se sont aggravées au cours de l'année 2025. Je pense notamment à la récurrence d'évènements climatiques extrêmes, comme à Mayotte ou à La Réunion ; ou encore aux conséquences socio-économiques des émeutes de 2024 en Nouvelle-Calédonie.
Nos débats, ce matin, ont mis en lumière de nombreuses interrogations. Nous vous invitons, madame la ministre, à nous présenter les crédits de cette mission et l'évolution proposée. Nous aurons ensuite l'occasion de débattre sur la base des questions qui vous seront adressées par notre rapporteur pour avis ainsi que par les autres membres de la commission, notamment au sujet de l'accord de Bougival.
Mme Naïma Moutchou, ministre des outre-mer. - Je défends pour la première fois le budget des outre-mer devant votre commission ; croyez bien que j'y attache beaucoup d'importance. Nous retrouvons enfin un vrai temps parlementaire consacré au budget, après plusieurs exercices marqués par le recours à l'article 49, alinéa 3, de la Constitution ; revenir à un examen classique est déjà un progrès.
Je me présente devant vous avec une ligne simple : de la clarté sur la trajectoire, de la franchise sur les contraintes et une détermination à défendre les territoires ultramarins dans un cadre budgétaire qui, vous le savez, reste exigeant.
Avant d'entrer dans les choix qui structurent ce budget, je veux rappeler un élément essentiel : l'effort réel de l'État en direction des outre-mer dépasse largement la seule mission budgétaire qui porte leur nom. Cette mission, évidemment importante, ne décrit qu'une partie de l'action publique, qui mobilise en réalité l'ensemble des politiques sectorielles. En 2026, cet effort global atteindra 24,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 26,8 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). À ce stade des travaux, ces montants traduisent une stabilisation par rapport aux crédits de l'exercice 2025.
La mission « Outre-mer » elle-même représente environ 15 % de cet effort global. La lettre plafond arrêtée par le précédent gouvernement fixe les crédits à 2,9 milliards d'euros en AE et 2,8 milliards d'euros en CP, ce qui correspond, vous le savez, à une baisse de 18 % en AE et de 5 % en CP par rapport au PLF pour 2025.
Dans le détail, le programme 123, consacré aux conditions de vie outre-mer, enregistre une diminution de 21 % en AE et une augmentation de 22 % en CP. Le programme 138, dédié à l'emploi outre-mer, baisse de 16 % en AE comme en CP en raison de la réforme des exonérations sociales, désormais remboursées directement à la sécurité sociale.
Ce rapprochement entre les montants d'AE et de CP constitue un progrès en matière de sincérité budgétaire. Il met fin à des pratiques ayant consisté à ouvrir des AE qui ne se traduisaient pas - ou trop tardivement - en paiements effectifs.
Enfin, les crédits alloués à Mayotte sont pleinement conformes aux engagements de l'État, soit 100 millions d'euros dédiés à l'aide au conseil départemental pour soutenir celui-ci dans l'exercice de ses compétences en matière de transport scolaire et dans la mise en oeuvre de sa politique de protection de l'enfance.
La mission « Outre-mer » intègre également les crédits inscrits dans la loi du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte, soit 290 millions d'euros pour le fonds de reconstruction et pour les projets portés par le contrat de convergence et de transformation (CCT) qui seront inscrits au programme « Interventions territoriales de l'État » (Pite) Mayotte pour l'année 2026, et auxquels viendront s'ajouter les crédits des autres ministères. Le calcul final est en cours de stabilisation.
Permettez-moi maintenant de dire un mot au sujet des réformes structurelles. La contribution des outre-mer à l'effort national de redressement des finances publiques se traduit par un effort important à hauteur de 650 millions d'euros, intégralement portés par les entreprises ultramarines. La réforme de la loi pour le développement économique des outre-mer (Lodeom) représente une économie de 350 millions d'euros sur le programme 138, tandis que la réforme de la défiscalisation des investissements productifs entraîne 300 millions d'euros d'économies, en dehors du périmètre de la mission « Outre-mer ».
Ces réformes s'inscrivent à l'origine dans la volonté du Premier ministre de réduire le coût des niches fiscales et des niches sociales les moins efficaces, celles qui pèsent sur les finances publiques sans toujours produire les résultats attendus. Toutefois, le Premier ministre et moi-même avons entendu un certain nombre d'inquiétudes exprimées par des sénateurs, des députés, des collectivités, des organisations professionnelles et des acteurs économiques. Nous souhaitons prendre une décision claire, qui consistera probablement à faire en sorte que ces réformes ne soient pas appliquées en 2026 - mais il est probable que nous en rediscuterons. Nous avons besoin de temps pour bâtir une réforme qui soit sérieuse, équilibrée, adaptée aux réalités ultramarines et - c'est important - comprise de tous, afin d'être acceptée.
Chacun connaît la fragilité du tissu économique des territoires d'outre-mer, caractérisé par une prédominance des petites entreprises, des coûts d'importation élevés, une exposition aux aléas naturels et une dépendance logistique très forte. Chacun sait aussi que les outils fiscaux constituent souvent des compensations indispensables.
Notre méthode reposera sur plusieurs principes : la lucidité, pour éviter les effets de seuil et les ruptures brutales ; la progressivité, pour laisser aux entreprises le temps de s'adapter aux transformations ; la territorialisation - nous savons bien qu'une très petite entreprise (TPE) de Wallis-et-Futuna ne présente pas les mêmes caractéristiques qu'une entreprise industrielle en Martinique, par exemple - ; enfin, le dialogue constant avec les acteurs économiques. L'objectif est d'atteindre un équilibre juste pour permettre aux outre-mer de contribuer à l'effort national, tout en préservant leurs intérêts essentiels, ce que je défends depuis le premier jour.
J'en viens à mon troisième point : la fin de gestion de l'année 2025.
La ministre de l'action et des comptes publics a été très attentive à mes demandes ; grâce à son appui, nous avons obtenu les marges nécessaires pour tenir les engagements de l'État : 148 millions d'euros d'AE et 150 millions d'euros de CP ont été dégelés. À cela s'ajoutent 45 millions d'euros de crédits nouveaux en CP. Ces moyens vont permettre de financer plusieurs opérations indispensables : le paiement du solde de l'aide exceptionnelle de 40 millions d'euros au conseil départemental de Mayotte, la couverture des dépenses imprévues liées au chantier du quai de Leava à Wallis-et-Futuna, les aides exceptionnelles liées au passage des cyclones Garance à La Réunion et Chido à Mayotte, un abondement en faveur de l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (Ladom) et, enfin, le remboursement des exonérations de charges dues à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss), au titre de l'année 2025.
Conformément aux orientations du Premier ministre, nos priorités pour 2026 sont clairement identifiées et portées en lien avec l'ensemble des ministres concernés.
La première priorité est de renforcer le développement et la création de valeur. Sur la période 2024-2027, 803 millions d'euros en CCT seront consacrés au soutien de l'investissement local, notamment en matière d'infrastructures et d'équipements publics. Les crédits du fonds exceptionnel d'investissement (FEI) ont été fixés à 50 millions d'euros dans un souci de cohérence avec le cycle d'investissement des collectivités en année électorale. Les communes les plus fragiles continueront d'être accompagnées grâce aux contrats de redressement en outre-mer (Corom) dotés de 10,5 millions d'euros en AE et de 15,92 millions d'euros en CP.
La deuxième priorité est de donner des perspectives à la jeunesse ultramarine. Les besoins étant immenses, les réponses doivent être multiples. C'est pourquoi nous mobilisons 48 millions d'euros pour la construction ou la rénovation d'établissements scolaires à Mayotte, en Guyane et en Nouvelle-Calédonie. Nous consacrons 22 millions d'euros à la formation professionnelle, dont 11 millions d'euros à la formation des cadres locaux.
Les moyens de Ladom sont ajustés pour accompagner ces réformes, tout en maintenant ses crédits d'intervention.
Le service militaire adapté (SMA), auquel beaucoup d'entre nous tiennent, poursuivra son action remarquable avec 74 millions d'euros en AE et 59 millions en CP, et continuera d'afficher un taux d'insertion en fin de contrat supérieur à 75 % pour les 5 800 jeunes formés chaque année.
La troisième priorité est la protection du pouvoir d'achat et l'amélioration de la vie quotidienne. Nous poursuivons les dispositifs de maîtrise des prix : soutien au fret maritime, renforcement des filières locales, bouclier qualité-prix, observatoires des prix, des marges et des revenus.
Sur le logement, la ligne budgétaire unique (LBU) s'élèvera à 236 millions d'euros en AE et 211 millions en CP. La baisse des AE n'altère en rien nos objectifs : en 2024, 6 200 logements ont été financés. Les CP augmentent afin de poursuivre cet effort. L'application rapide de la loi dite « Belim » expérimentant l'encadrement des loyers et améliorant l'habitat dans les outre-mer permettra l'homologation des matériaux régionaux et donc une baisse structurelle des coûts de construction. Le plan Logement outre-mer 2024-2027 (Plom 3) consacre par ailleurs une décentralisation assumée avec des plans territoriaux pilotés par les préfets et construits avec les acteurs locaux.
La continuité territoriale demeure un enjeu central d'équité. Le nombre de bénéficiaires du fonds de continuité territoriale a plus que doublé depuis 2018, passant de 38 879 à 93 350 en 2024. Les moyens nécessaires seront maintenus.
Enfin, nous renforçons la prévention des risques naturels. Le plan « Séisme Antilles » sera doté de 1,6 million d'euros, soit un doublement des crédits par rapport à 2025, même si l'essentiel de l'effort repose sur d'autres missions ministérielles.
En Polynésie française, les abris anticycloniques bénéficieront de 3,5 millions d'euros en AE et de 2,4 millions en CP. Les crédits consacrés à la sécurité civile resteront fixés à 1,7 million d'euros. Quant aux plans « Chlordécone IV » et « Sargasses II », ils seront maintenus à un niveau compatible avec l'avancée des travaux.
Au-delà de la mission « Outre-mer », d'autres missions budgétaires contribuent directement à nos responsabilités prioritaires, que sont la reconstruction de la Nouvelle-Calédonie et la convergence économique et sociale de Mayotte, ainsi que les investissements dans la sécurité, l'éducation, la santé ou dans les infrastructures.
Mayotte est un territoire jeune, soumis à une pression démographique exceptionnelle, mais doté d'un potentiel réel. L'État y engage un effort massif pour rattraper le retard accumulé, développer les infrastructures et soutenir l'attractivité du territoire.
En Nouvelle-Calédonie, l'enjeu dépasse la seule reconstruction matérielle. C'est une refondation presque totale - institutionnelle, économique et sociale - qui est en train de se jouer. La collectivité devra se reconstruire avec tous les partenaires, dans un esprit à la fois de respect et de fermeté, et le Sénat aura, bien sûr, un rôle important pour sécuriser les financements et garantir leur bonne exécution.
Les outre-mer attendent un État clair, fiable et constant ; un État qui ne se réfugie pas derrière les contraintes, mais qui assume ses choix ; un État qui maîtrise ses finances, mais qui ne renonce pas à l'essentiel : protéger, investir et préparer l'avenir. C'est le sens de la trajectoire que je vous présente aujourd'hui en toute lucidité. Elle n'est pas toujours confortable, mais elle est cohérente. Elle n'est pas toujours facile, mais elle est sincère et, surtout, elle tient une ligne simple : chaque euro consacré aux outre-mer doit produire de la valeur, de la stabilité et de la confiance.
Depuis ma prise de fonctions, j'ai voulu remettre cette exigence au coeur de notre action. Le débat qui s'ouvre sera décisif. Vous connaissez les territoires, leurs forces, leurs fragilités et leurs attentes. Je souhaite travailler avec vous pour sécuriser ces financements et garantir qu'ils se traduisent en progrès concrets pour nos concitoyens.
M. Teva Rohfritsch, rapporteur pour avis de la mission « Outre-mer ». - Je vous remercie pour la clarté et la franchise de vos propos, pour reprendre vos termes. En tant que rapporteur pour avis des crédits de la mission « Outre-mer », permettez-moi de regretter la baisse massive des moyens mis à la disposition des outre-mer, avec une perte de 623 millions d'euros en AE et de 151 millions d'euros en CP. Dans le contexte de crise, tant structurelle que liée - à Mayotte et à La Réunion - aux évènements climatiques extrêmes ou aux mouvements sociaux en Nouvelle-Calédonie, une telle baisse pourrait laisser à penser que s'opère une forme de substitution de la solidarité nationale par une solidarité intra-ultramarine. Les mesures exceptionnelles prises en réponse à ces cataclysmes et ces émeutes ne compensent pas la régression du budget.
Le Sénat ne manquera pas de faire des propositions pour tenter, madame la ministre, de vous donner plus de moyens pour agir.
Mes questions porteront sur quatre points.
Tout d'abord, pouvez-vous nous en dire plus au sujet de la réforme du dispositif « Lodeom » ? La réforme de ces exonérations a, en effet, suscité un débat assez nourri à l'Assemblée nationale dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), à l'issue duquel elle a été supprimée. Envisagez-vous de rétablir cette réforme qui impacte la mission « Outre-mer » ? Proposez-vous un dispositif alternatif ? Quel temps accorderez-vous à la concertation et à l'évaluation - les deux sont liées - pour la suite qui sera donnée à ce sujet épineux et, si je puis dire, explosif, notamment au regard du tissu économique de nos départements et régions d'outre-mer (Drom), puisqu'ils sont concernés en priorité ?
Ensuite, permettez-moi d'aborder successivement le FEI, les CCT et la continuité territoriale.
Les crédits du FEI devraient diminuer de plus de 50 % entre l'exercice 2025 et l'exercice 2026. Vous justifiez ce rabot - un très gros rabot - par le contexte électoral, qui ne concerne pourtant que les communes.
Nous savons, par expérience, que le FEI permet au ministère des outre-mer de disposer de moyens d'action, de gestion, et éventuellement de redéploiement en cas de crise. Ne craignez-vous pas de vous priver, si une crise survenait au cours de l'année 2026, de ces moyens exceptionnels à double titre : par la dotation pour laquelle, chaque année, nous nous battons afin d'établir à un niveau substantiel et parce que cette baisse de 50 % des crédits va conférer à ce fonds un caractère résiduel ?
Concernant les CCT, vous évoquez une baisse des AE et une hausse des CP. Pardonnez-moi cette facilité de langage : nous y voyons là une volonté de l'État de venir payer les factures en attente liées à la contractualisation avec les collectivités territoriales. Quid des factures résiduelles, même si je suis davantage préoccupé par la baisse des AE ? Il semblerait que vous n'ayez pas envisagé la prorogation des contrats en cours, comme cela s'est fait par le passé lorsque l'État ou les collectivités territoriales connaissaient des difficultés : la prorogation sur un ou deux ans permettait de lisser les opérations, sans réduire l'engagement contractuel de l'État. Un message fort doit, en effet, être adressé à nos collectivités en cette période difficile.
Les moyens dédiés à la continuité territoriale sont maintenus ; néanmoins, je souhaite vous alerter sur un point.
La montée en charge des nouveaux dispositifs votés en 2024 devrait prendre progressivement de l'importance en 2026. Il serait dommage que ces dispositifs ne soient pas pourvus des moyens nécessaires ; nous serons donc vigilants à ce qu'ils soient déployés. Ce dispositif, vous l'avez souligné, a du sens et permet de tisser un lien avec la République, en maintenant des relations constantes entre nos populations et la France hexagonale, de part et d'autre de nos océans.
J'aborde enfin le quatrième et dernier point, consacré à la réduction significative des aides fiscales à l'investissement productif pour les entreprises ultramarines. L'importance de ces aides est cruciale, tant les besoins sont grands dans nos territoires. J'ajouterai qu'il s'agit même du principal levier d'intervention de l'État en soutien à nos économies dans les collectivités d'outre-mer (COM) du Pacifique, qui ne bénéficient pas de la Lodeom, puisqu'une large autonomie y est déployée. La commission des lois partage les inquiétudes qui remontent des territoires et des organisations professionnelles. Le Premier ministre a annoncé des concertations et, surtout, des évaluations territoire par territoire sur ce sujet ; les rapports successifs de la commission des finances préconisent que ces évaluations se tiennent annuellement. Je me tiens à votre disposition pour travailler sur ces sujets. Aussi longtemps que cette évaluation et ces concertations n'ont pas été engagées, il nous semble important de surseoir à toute réforme.
Mme Agnès Canayer. - Mes questions porteront sur deux territoires qui ont récemment fait l'objet de débats législatifs.
La première concerne Mayotte. Quand serons-nous destinataires de la programmation annuelle et pluriannuelle des investissements prévus dans le texte de loi ? Les attentes de la population mahoraises sont fortes. Nous avons voté 4 milliards d'euros étalés jusqu'en 2031 dans le cadre de la loi de programmation pour la refondation de Mayotte : ces crédits seront-ils réellement engagés ? Nous souhaitons être éclairés sur ce sujet.
La seconde concerne la Nouvelle-Calédonie, dont vous revenez. Vous y avez annoncé la tenue d'une consultation citoyenne. Pouvez-vous nous dire sur quelle base juridique cette consultation sera organisée et, surtout, sur la base de quel corps électoral ?
Mme Naïma Moutchou, ministre. - Monsieur le rapporteur, les entreprises ultramarines font face à des fragilités spécifiques sur l'ensemble des territoires. Il est vrai que nous constatons aujourd'hui un niveau de défaillance des entreprises particulièrement préoccupant.
La réforme du dispositif « Lodeom » était inscrite dans le PLF du gouvernement précédent, et nous connaissons les conditions dans lesquelles il a été préparé. Des alertes nous sont parvenues de toutes parts à son sujet : des responsables politiques, bien sûr, mais surtout des acteurs économiques particulièrement inquiets ont fait front commun. Nous avons entendu ces inquiétudes. Notre objectif n'est pas de donner des coups de rabot bêtes et méchants afin d'atteindre des objectifs en termes d'économies, mais bien d'agir de façon cohérente, lisible et compréhensible.
Lorsque j'ai été destinataire du PLF, je ne disposais pas de tous les éléments d'impact de la réforme sur les entreprises, notamment ses conséquences en termes d'emploi - ce qui nous intéresse, in fine, est d'en créer. Si réforme il y a, elle ne peut se faire depuis Paris, par le ministère et ses services. Elle doit résulter d'une concertation et d'un travail collectif avec tous les acteurs concernés.
C'est pourquoi, avec le Premier ministre, nous avons annoncé qu'il n'y aura pas de réforme dans le cadre de ce PLF. Nous engagerons à partir du mois de janvier prochain un travail avec l'ensemble des parties prenantes : les parlementaires au premier plan - je sais combien leur collaboration sera précieuse -, les élus de manière générale et les entreprises afin de concevoir une réforme utile.
Au-delà des économies qu'il y a probablement à faire, nous avons la conviction que le dispositif peut être plus efficace et plus pourvoyeur d'emplois. Certains secteurs, plus stratégiques, créeront certainement plus d'emplois que d'autres. Se pose aussi une question de lisibilité : nous sont parvenues de nombreuses remontées concernant la complexité de la mise en oeuvre du dispositif. Nous pouvons donc probablement le simplifier et, simultanément, lutter contre les abus ; je vous renvoie au dernier rapport de l'inspection générale des finances (IGF) sur le sujet.
Nous espérons que l'ensemble de ces éléments nous permettra d'avancer sur cette réforme, de façon à ce qu'elle soit portée le plus collectivement possible, et comprise, d'ici au prochain PLF.
La dotation du FEI diminuera effectivement de 50 % sur l'exercice prochain. Il a fallu procéder à des arbitrages pour préserver d'autres enveloppes indispensables au fonctionnement des services publics et de certains dispositifs d'urgence. Pour autant, monsieur le rapporteur, cette diminution ne marque pas un désengagement de l'État en matière de soutien à l'investissement territorial. Ce point m'importe : je m'en suis emparée dès les premiers jours de mon arrivée au ministère.
Les 50 millions d'euros prévus tiennent compte du cycle d'investissement des collectivités, qui connaît traditionnellement une baisse lors des années électorales. Adapter la programmation budgétaire à ce cycle permettra à l'État de maintenir son appui en ciblant les projets que les collectivités sont réellement en mesure de lancer. Les opérations engagées restent sécurisées. Les autres dispositifs d'investissement, notamment les crédits sectoriels ou de droit commun, continueront de soutenir la dynamique territoriale, avec un recentrage sur les projets à plus forte valeur ajoutée.
Je connais l'importance des CCT : leur prorogation sera étudiée territoire par territoire, au cas par cas, comme nous l'avons fait l'an passé avec le contrat de développement (CDEV) pour la Nouvelle-Calédonie ; je serai très vigilante sur ce point.
S'agissant du régime d'aide fiscale à l'investissement productif (Rafip), le même esprit nous anime que pour la Lodeom. Les économies, de 300 millions d'euros, sont là aussi massives et nous sommes conscients de l'impact stratégique de ces dispositifs pour les entreprises ultramarines, sur l'ensemble des territoires. Une évaluation préalable de leur impact économique a été conduite.
Cette disposition pourrait être supprimée au cours du débat parlementaire, nous le savons. Le non-recours à l'article 49, alinéa 3 de la Constitution ouvre la voie à des compromis - lorsque ceux-ci sont possibles - avec les députés et les sénateurs. Si cette suppression survenait, le Gouvernement s'engage à ouvrir une concertation structurée et approfondie avec toutes les parties prenantes, exactement comme pour la Lodeom. Il ne s'agira pas, toutefois, de renoncer, mais de garantir un soutien adapté aux réalités économiques ultramarines et de maintenir des conditions favorables à l'investissement productif. Nous savons qu'elles sont indispensables au développement et à l'emploi dans les territoires.
Madame Canayer, je vous rejoins : il est essentiel que la loi soit appliquée. Je l'ai moi-même souvent dit en tant que députée. Un comité de suivi de la loi sera institué très rapidement, chargé d'examiner la mise en oeuvre des engagements pris par l'État, projet par projet, ligne par ligne, pour s'assurer de leur mise en oeuvre. Nous prenons l'engagement de rendre compte du calendrier de façon précise, sur la forme et sur le fond, par projet, au 31 décembre 2025. Il est probable que je me rende moi-même à Mayotte au mois de décembre ; je pourrai venir vous en rendre compte.
Je reviens, en effet, d'un déplacement de cinq jours en Nouvelle-Calédonie. J'y ai beaucoup échangé, avec les forces politiques, les acteurs du monde économique et la société civile. L'accord de Bougival n'est pas unanimement porté, mais il l'est majoritairement : cinq forces politiques sur six - hors FLNKS - ont souhaité poursuivre sa mise en oeuvre, sous réserve de certains éclaircissements. Afin de lui redonner toute sa force, les parties prenantes ont souhaité que l'État mette en oeuvre la consultation des Calédoniens, qui devait être organisée à la fin du mois de février, d'après les termes de l'accord. Elle se tiendra probablement au mois de mars.
Juridiquement, un projet de loi ordinaire sera présenté en conseil des ministres d'ici au mois de décembre, et pourrait être examiné au Sénat début janvier, afin de respecter les délais évoqués. Ce calendrier est prévisionnel et reste à confirmer.
Le corps électoral concerné est celui qui est déjà prévu dans l'accord de Bougival. Il avait fait l'objet d'une entente entre les forces politiques lors des discussions qui se sont tenues au mois de juillet avec mon prédécesseur. Ces questions d'une grande sensibilité continuent de nécessiter un dialogue, que je poursuis à ce jour.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Cela signifie-t-il que le contenu de la consultation est déjà tranché, et portera sur l'accord de Bougival ? Ou bien d'autres discussions sont-elles prévues sur son contenu d'ici au mois de mars ?
Mme Naïma Moutchou, ministre. - À l'issue de cette semaine de discussion, les forces politiques majoritaires - hors FLNKS - se sont entendues pour que l'accord de Bougival, tel qu'il a été signé au mois de juillet, soit soumis directement aux Calédoniens. Elles se sont toutefois engagées à organiser des discussions, qui auront lieu au moment de la mise en oeuvre de la consultation, car certaines questions seront tranchées dans le cadre du projet de loi organique, tandis que d'autres le seront ultérieurement dans le cadre de la loi fondamentale.
L'accord de Bougival est un accord-cadre ; sa mise en oeuvre posera un certain nombre de questions. Nous en sommes tous conscients : afin de garantir un scrutin sincère, nous devons éclairer les choix soumis aux électeurs de cette consultation. Ainsi, les référendums qui ont eu lieu il y a quelques années ont nécessité un document préalable comportant des indications, des questions et des réponses afin d'éclairer les Calédoniens, le plus précisément possible, sur les conséquences de leur vote ; nous aurons certainement recours à un dispositif similaire. La réflexion sur la meilleure manière de le mener et sur son architecture est encore en cours. Ce sujet est évidemment essentiel ; nous y travaillons.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Merci pour vos propos introductifs, madame la ministre, et vos premières réponses. Comme vous l'avez rappelé, le ministère des outre-mer ne gère qu'une partie des crédits qui lui sont dédiés - de mémoire, 10 % environ. Néanmoins, ce ministère constitue une porte d'entrée. La semaine dernière, lors de son audition, le ministre Laurent Nunez que j'ai interrogé sur la sécurité m'a implicitement renvoyé vers vous.
Vous le savez, Mayotte a été frappée il y a moins d'un an par deux terribles cyclones, Chido et Dikeledi. La loi de programmation pour la refondation de Mayotte prévoit 4 milliards d'euros de mesures sur six ans pour contribuer à la construction ou à la reconstruction des infrastructures nécessaires au développement de l'île, s'agissant notamment de l'eau, de la scolarité, de la santé, de l'aéroport, du port ou encore de la sécurité. Il est impensable de parler du développement de Mayotte sans évoquer ces sujets majeurs.
En outre, le plan « Mayotte debout » a permis d'identifier plusieurs besoins budgétaires majeurs : la création de 55 équivalents temps plein (ETP) pour mettre en place des brigades territoriales, renforcer la police judiciaire et le renseignement, remplacer les moyens nautiques de la gendarmerie maritime et acquérir un nouvel intercepteur. Il s'agit de financer des besoins primaires, car les enfants ne peuvent plus aller à l'école, en raison des caillassages de bus qui ont repris de plus belle. Ces moyens serviront à les protéger.
60 ETP ont également été prévus pour renforcer le groupe d'appui opérationnel (GAO), la force d'intervention destinée à lutter contre la délinquance et l'immigration clandestine.
Par ailleurs, les besoins immobiliers de la gendarmerie sont évalués à près de 330 millions d'euros, répartis entre la remise à niveau urgente du parc domanial, la construction et l'extension de casernes, ainsi que la sécurisation d'une trajectoire pluriannuelle de rénovation des infrastructures.
S'y ajoutent des investissements matériels indispensables : renouvellement d'une centaine de véhicules, remplacement de la flotte tactique, acquisition de blindés adaptés à la délinquance locale, modernisation des moyens nautiques et renforcement de la capacité hélicoptère.
Enfin, la reconstruction post-cyclonique nécessite un renforcement de la logistique de crise, impliquant une augmentation des stocks stratégiques, des investissements en énergie durable et une amélioration des communications dans les zones isolées.
Aussi, je souhaite solliciter des compléments aux réponses que vous avez déjà faites sur trois sujets.
Quels seront les moyens financiers débloqués dès l'année prochaine pour la reconstruction durable et résiliente de Mayotte après les cyclones, et où les affecterez-vous précisément ? Quels mécanismes de gouvernance locale, de suivi et d'évaluation permettront d'assurer que ces crédits répondent effectivement aux attentes des Mahorais et à l'urgence sécuritaire et humanitaire du territoire ? Enfin, comment le PLF pour 2026 intègre-t-il concrètement les besoins, tant en effectifs qu'en moyens opérationnels, immobiliers et matériels, pour soutenir la réalisation effective et totale du plan « Mayotte debout » ?
Comme l'a souligné ce matin Teva Rohfritsch en présentant son rapport, ces territoires, par leur isolement, sont fragiles. Ne les déstabilisons pas plus en exigeant d'eux des efforts budgétaires, certes nécessaires, mais qui reviendraient à leur asséner une double peine.
Mme Corinne Narassiguin. - Tout d'abord, permettez-moi de vous poser deux questions d'ordre plus général au nom du groupe socialiste. Quelle suite entendez-vous donner au projet de loi de lutte contre la vie chère dans les outre-mer, adopté au Sénat ? À notre connaissance, son examen n'est pas encore inscrit à l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale. Quelle suite entendez-vous également donner au rapport d'information de Victorin Lurel et de Philippe Bas intitulé L'action de l'État en outre-mer : pour un choc régalien ?
L'essentiel de mon propos portera sur la Nouvelle-Calédonie.
Le PLF pour 2026 ne mentionne qu'à la marge - voire pas du tout - les aides spécifiques dont ce territoire a besoin pour sa reconstruction. Sur les postes les plus urgents, les locaux demandent la substitution d'une logique de prêts au profit d'une logique de dotations de l'État. Il ne serait pas viable pour la Nouvelle-Calédonie de continuer à creuser sa dette publique.
L'insécurité qui persiste au niveau économique et social entrave également l'investissement privé, en rendant difficile l'accès au crédit, tandis que la commande publique recule. Ces aspects conjugués renforcent l'environnement récessif dans lequel est plongée la Nouvelle-Calédonie.
Par ailleurs, la Nouvelle-Calédonie a aussi des besoins en matière de sécurité, de justice et au niveau pénitentiaire. L'accord de Bougival, sauf erreur, prévoyait la construction d'une nouvelle prison, pour laquelle l'État s'était engagé - vous y avez renoncé en raison de difficultés budgétaires. Le tribunal administratif de Nouméa a rendu, le 28 octobre dernier, une décision ordonnant à l'administration pénitentiaire de prendre des mesures urgentes afin d'améliorer les conditions de détention, jugées contraires à la dignité humaine. Jusqu'à cinq détenus se partagent des cellules de dix mètres carrés dont l'état est absolument lamentable. Le besoin de nouvelles prisons est absolu. Cette question nous inquiète.
Nous le savons, l'avenir économique de la Nouvelle-Calédonie, sa reconstruction économique de manière durable, sont liés à sa stabilité institutionnelle. Simultanément, nous ne pourrons ramener toutes les forces politiques à la table des négociations, dans un esprit de bonne volonté, si nous ne répondons pas très vite aux urgences économiques et sociales. Le FLKNS s'y refuse pour l'heure, malgré vos échanges bilatéraux. Répondons à l'urgence économique et sociale, afin de pouvoir réengager des discussions plus globales.
J'aborde désormais le volet institutionnel.
En effet, sans être unanime, le Sénat s'est prononcé de façon largement transpartisane en faveur de la recherche de consensus. Il a jugé important que l'accord de Bougival puisse évoluer en fonction des demandes formulées par les parties prenantes, qui pointaient certaines insuffisances. Certaines de ces demandes se limitaient à des clarifications en prévision de l'élaboration du projet de loi organique, mais d'autres exigeaient des avenants à l'accord lui-même, à introduire dans le projet de loi constitutionnelle. En outre, le chemin du dialogue avec le FLNKS devait être retrouvé.
Vos annonces concernant la consultation citoyenne constituent une rupture assez importante.
Lorsqu'il est question de solutions pour la Nouvelle-Calédonie, nous sommes ouverts aux innovations. Néanmoins, vos réponses sont assez incertaines. Vous-mêmes ne paraissez pas savoir comment ce processus va se dérouler - cela m'inquiète, et je ne suis pas la seule : les communiqués publiés ces derniers jours par les cinq organisations prenant parti dans la consultation montrent qu'elles s'interrogent sur sa mise en oeuvre et sa sécurité juridique.
La représentation nationale ne peut voter un projet de loi sans connaître le contenu de l'accord sur lequel les Calédoniens seront consultés. De plus, les Calédoniens seront consultés hors cadre constitutionnel ; quelle est la valeur juridique d'une telle consultation, qui rompt avec les précédentes ? Le risque d'une confusion chez les habitants, sur ce qui est attendu d'eux et sur la valeur juridique de cette consultation, est grand.
Jusqu'à présent, trois corps électoraux différents sont définis de manière très claire, dont certains dans un cadre constitutionnel. Comment peut-on s'assurer de la validité juridique d'un corps électoral qui serait validé par une loi ordinaire sur un accord qui est encore susceptible d'évoluer ? Vous vous livrez, me semble-t-il, à un drôle de numéro d'équilibriste.
Pourquoi avoir retenu le choix d'une telle rupture avec la méthode sur laquelle s'étaient entendus le Sénat et l'Assemblée nationale ?
Il faudrait reprendre les négociations pour faire évoluer l'accord de Bougival, tout en respectant le calendrier fixé, avant de présenter un projet de loi constitutionnelle, puis d'organiser un référendum, suivi d'un projet de loi organique et d'un vote du Congrès.
Mme Audrey Linkenheld. - Je souhaite partager une remarque, puis poser deux questions.
J'ai eu le plaisir de faire partie de la délégation de la commission des lois qui s'est rendue, il y a quelques semaines, à Mayotte. Vous dites qu'un comité de suivi de la loi de programmation pour la refondation pour Mayotte va être institué. La loi date du 11 août, et le cyclone est survenu il y a un an. Il ne me semble pas si compliqué d'instituer un comité de suivi parlementaire.
Nous avons constaté, sur place, que des choses avancent, avec notamment l'installation de l'établissement public chargé de mettre en oeuvre et de coordonner la reconstruction de l'île. J'y insiste, ce comité de suivi est urgent, y compris pour assurer la transparence et la confiance auprès des élus nationaux, locaux et des citoyens eux-mêmes, qui peuvent se sentir extrêmement démunis face à la situation, ainsi que face aux réactions de la métropole.
Mes deux questions portent sur la Guyane.
Le ministre Gérald Darmanin a annoncé il y a quelque temps, avec grand bruit, l'ouverture d'un établissement pénitentiaire doté d'un quartier de haute sécurité à Saint-Laurent-du-Maroni. Ce projet était d'ailleurs déjà dans les cartons ; il l'a annoncé de nouveau avec force et fracas. Pouvez-vous nous confirmer que les éléments nécessaires à l'ouverture de cet établissement sont inclus dans le PLF pour 2026 ? Au-delà des aspects financiers, où en est l'avancement concret de ce projet ?
Nous avons parlé d'évolution institutionnelle dans un certain nombre de territoires d'outre-mer. L'accord structurel entre l'État et la Guyane arrive à son terme en 2026. Quel sera le devenir de cet accord ? Quelle est la suite envisagée ? Les élus de la collectivité territoriale s'interrogent sur le sujet, et nous avec eux.
Mme Lana Tetuanui. - Nous sommes ici pour parler des crédits de la mission « Outre-mer ».
Nous regardons de très près ce qui se passe en Nouvelle-Calédonie ; la Polynésie se trouve à seulement cinq heures de vol de Nouméa, et de nombreux Polynésiens y vivent et y travaillent. Le sujet calédonien nous interpelle au plus haut niveau : par respect pour nos collègues calédoniens, organisons une séquence dédiée spécialement à la situation de la Nouvelle-Calédonie.
Madame la ministre, vous vous présentez devant le Sénat avec un PLF pour 2026 dont les crédits ont déjà été entamés par vos prédécesseurs, dans un contexte politique plus ou moins agité. Beaucoup de questions ont été posées par le rapporteur : afin d'éviter d'être redondante, je me contenterai de plaider pour ma paroisse.
En tant qu'élue de l'Assemblée de la Polynésie française, je vous fais part des réserves émises sur les deux projets de réforme le 14 octobre dernier. Il s'agit, d'une part, de la réforme du fonds de secours pour l'outre-mer (FSOM), qui deviendrait la dotation de solidarité aux collectivités victimes d'événements climatiques ou géologiques (DSEC) et, d'autre part, de la création d'un fonds d'investissement territorial (FIT). Celui-ci regrouperait la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) et la dotation politique de la ville (DPV). Ces réformes ont été entamées par votre prédécesseur. Comment allez-vous décliner les crédits de ce fonds ?
Mme Naïma Moutchou, ministre. - Monsieur Mohamed Soilihi, le fait que mon collègue Laurent Nunez vous ait conseillé de vous adresser à moi n'est pas anecdotique. Depuis mon arrivée, je constate que, lorsqu'une problématique concerne les outre-mer, on renvoie vers mon ministère, qui participe pourtant aux réunions interministérielles.
Je veux améliorer les choses, afin que les questions ultramarines soient envisagées globalement. Sinon, nous continuerons à nous heurter aux mêmes difficultés et à n'obtenir que des réponses partielles. Chaque ministre doit pouvoir répondre sur un sujet de sa compétence concernant les outre-mer, comme il aurait répondu s'il s'agissait de la Sarthe ou du Val-d'Oise. C'est ce que j'appelle le « réflexe outre-mer ».
Vous évoquez la question de la sécurité des Mahoraises et des Mahorais, sujet sur lequel je connais votre implication. Le niveau de délinquance, notamment celle des mineurs, est très inquiétant. Les moyens seront au rendez-vous. Pour éviter de lister un catalogue de mesures, je vous transmettrai la liste des matériels terrestres et maritimes mis à disposition, ainsi que ceux prévus pour 2026.
Vous m'avez interrogée sur la manière de sanctuariser les moyens financiers de Mayotte et de rationaliser leur gestion. Le principe de création d'une action spécifique au sein du Pite a été confirmé ; ce « Pite Mayotte » sera alimenté par les crédits inscrits dans les budgets initiaux des ministères concernés par le tableau qui figure dans la loi de programmation pour la refondation de Mayotte. Le travail de consolidation des chiffres est en cours au niveau interministériel.
Pour 2025, le Pite représentait une enveloppe de 298 millions d'euros en autorisations d'engagement ; par ailleurs, 374 millions d'euros en AE étaient prévus pour des projets nécessitant le maintien des modalités de gestion actuelles. Le Gouvernement remettra au Parlement une programmation annuelle des crédits avant le 31 décembre 2025. Pour 2026, le montant devrait avoisiner les 700 millions d'euros, mais il reste à confirmer.
En ce qui concerne les moyens humains, il faudra étudier la question avec le préfet. Sur la gouvernance, comme je l'ai dit, il est prévu de mettre en place un comité de suivi, avec des bilans réguliers. La gouvernance locale sera assurée par le préfet, en lien avec la mission interministérielle pour la refondation et la reconstruction de Mayotte.
Madame Narassiguin, le projet de loi de lutte contre la vie chère dans les outre-mer, qui a été examiné par le Sénat, constitue un point de départ, mais nous devons amplifier les efforts. C'est la raison pour laquelle ce texte n'a pas été inscrit immédiatement à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale - et pas parce que nous voulons le mettre dans un tiroir !
J'ai eu plusieurs entretiens avec le Premier ministre à ce sujet : nous voulons enrichir le projet de loi avant de reprendre les travaux. Un travail doit donc être effectué, et j'en appelle aux parlementaires des deux assemblées pour qu'ils me transmettent leurs idées. Je m'engage à examiner les dispositifs qu'ils proposeront pour déterminer leur viabilité et examiner comment les intégrer dans le texte. J'y insiste, c'est un sujet majeur qui constitue une priorité du Premier ministre.
Je suis en train de prendre connaissance du rapport d'information intitulé L'action de l'État outre-mer : pour un choc régalien. J'ai évoqué avec le Président de la République la question de l'insécurité - le sujet du narcotrafic est d'actualité, et les outre-mer n'y échappent malheureusement pas. Je veux avancer sur cette question, d'autant que j'ai un prisme régalien, ayant été membre de la commission des lois de l'Assemblée nationale.
S'agissant de la Nouvelle-Calédonie, je dois me rapprocher du groupe de contact mis en place au Sénat, pour que ses membres puissent entendre ma position. En tout état de cause, le territoire ne peut pas supporter l'immobilisme. On ne peut pas croiser les bras en attendant qu'une des parties revienne à la table des négociations, car ce temps peut durer longtemps, et la Nouvelle-Calédonie n'a pas les moyens d'attendre. Les indicateurs économiques montrent que la situation est dramatique.
Nous nous sommes attelés à la mise en oeuvre du fonds de reconstruction, auquel nous travaillons d'arrache-pied avec les services de l'État. Pour avoir échangé avec des élus locaux, je peux vous dire que de nombreux projets sont mis en oeuvre et que l'État tient ses engagements. D'autres sujets, comme celui des contrats de convergence, seront abordés. Là aussi, je veux faire avancer les choses.
Le grand plan de relance, qui est très attendu, est en cours d'élaboration ; des arbitrages sont en cours. La mission interministérielle menée par Claire Durrieu fait un excellent travail. De nombreux sujets sont sur la table, car les problèmes sont structurels. Les élus ont conscience qu'il faudra engager d'importantes réformes. Sinon, même si les prêts sont transformés en subventions, les mêmes questions se reposeront dans deux ou trois ans. Les solutions qui seront prévues dans le plan de relance devront être pérennes.
J'en viens à la question de la prison de Nouméa, que j'ai de nouveau visitée. Je ne me cache pas derrière mon petit doigt : les conditions de détention des prisonniers sont indignes, et les conditions de travail des personnels pénitentiaires, très difficiles - à ces derniers, je veux témoigner ma reconnaissance et mon soutien.
Je ne vous mentirai pas, et j'assume de dire des choses difficiles. Avant moi, des ministres se sont engagés à construire un grand centre pénitentiaire, qui remplacerait purement et simplement la prison actuelle. Cela représenterait au bas mot 500 millions d'euros - probablement beaucoup plus, peut-être 700 millions ou 800 millions d'euros. La construction pourrait durer sept, huit, peut-être dix ans, avec les problèmes de foncier que connaît le territoire. Nous n'avons ni cet argent ni ce temps, compte tenu, j'y insiste, de la pression à l'intérieur - la surpopulation atteint des niveaux consternants - et des conditions de travail difficiles des personnels. À mes yeux, ce n'est donc pas la solution.
En revanche, d'autres solutions existent. On nous a proposé, par exemple, de créer un centre de semi-liberté. Cela permettrait de soulager un peu la pression, de sortir de la prison les profils les moins difficiles de détenus, ce qui représenterait 50 ou 100 personnes, afin de les amener vers des activités d'insertion et de lien social.
L'idée est bonne. Je proposerai au ministre de la justice d'avancer sur ce sujet, au lieu de poursuivre un doux rêve au prétexte que la grande prison a été, c'est vrai, arbitrée positivement en interministériel. Je le redis, en l'état, nous n'en avons pas les moyens, et la construction durerait beaucoup trop longtemps même si nous engagions les travaux aujourd'hui.
Madame Linkenheld, vous avez évoqué le temps que prend la mise en place du comité de suivi. Ce délai est en grande partie lié à l'instabilité politique, avec la censure du Gouvernement, un nouveau gouvernement, puis un second. Nous avons perdu au moins un mois, mais l'objectif est bien de le mettre en place. Les parlementaires ultramarins seront membres de droit, et les assemblées viennent de désigner leurs représentants : nous allons donc pouvoir installer ce comité très prochainement.
Pour ce qui concerne la Guyane, certains estiment que l'ouverture d'une prison avec un quartier de haute sécurité pourrait stigmatiser le territoire.
Mme Audrey Linkenheld. - Ce sont les propos du ministre qui sont stigmatisants !
Mme Naïma Moutchou, ministre. - Cette prison est l'une des réponses pénales nécessaires. Les quartiers de haute sécurité, qui accueillent des profils dangereux, permettent également de protéger la population.
Vous m'avez demandé si les crédits nécessaires à l'ouverture de cet établissement étaient inclus dans le projet de loi de finances pour 2026. Je demanderai à Gérald Darmanin, les crédits de l'administration pénitentiaire dépendant du ministère de la justice, et je vous communiquerai sa réponse.
Un accord structurel avait été signé avec l'État pour redresser les comptes de la collectivité territoriale de Guyane. On peut se réjouir que ceux-ci soient à l'équilibre cette année.
Mme Audrey Linkenheld. - L'accord court jusqu'en 2026. Si je m'en tiens à ce que vous dites, il n'y aurait pas de problème, et il ne serait pas nécessaire de le prolonger. Pour ma part, je ne suis pas certaine que tout aille bien. La collectivité territoriale de Guyane a formulé des demandes à l'État. Quelle sera la suite ?
Mme Naïma Moutchou, ministre. - Pour moi, il n'y a plus de problème.
Mme Audrey Linkenheld. - Ce n'est pas notre sentiment ! Nous interrogerons nos collègues guyanais.
Mme Naïma Moutchou, ministre. - S'il y a une difficulté, revenez vers moi.
Madame Tetuanui, l'inquiétude des élus m'a bien été rapportée. La fusion des dispositifs, qui est portée par le ministère de l'intérieur, modifiera assez peu les dotations à destination des outre-mer. Je pourrai vous apporter des éléments plus précis si vous le souhaitez. Les outre-mer bénéficient, par ailleurs, du fonds exceptionnel d'investissement.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Je vous remercie, madame la ministre, de votre participation.
Mme Muriel Jourda, présidente. - La commission avait décidé de réserver son avis sur les crédits de la mission « Outre-mer », dans l'attente de l'audition de la ministre des outre-mer.
Monsieur le rapporteur pour avis, quelle est finalement votre position ?
M. Teva Rohfritsch, rapporteur pour avis de la mission « Outre-mer ». - Je maintiens mon avis défavorable à l'adoption de ces crédits.
La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Outre-mer ».