TITRE II
MESURES FISCALES DE
SOUTIEN A L'ÉCONOMIE
L'outre-mer bénéficie depuis 1952 d'un système d'aide
fiscale à l'investissement. La défiscalisation telle que nous la
connaissons aujourd'hui est issue des dispositions de la loi de finances
rectificative du 11 juillet 1986, dite « loi Pons ».
Les dernières modifications apportées à ce régime
par l'article 19 de la loi de finances pour 2001 sont appelées
« loi Paul ». Dans l'état actuel du droit, ce
dispositif, plusieurs fois prorogé, devrait disparaître à
compter du 1
er
janvier 2007.
L'exposé général a souligné les handicaps
structurels dont souffre l'outre-mer. Le maintien d'un régime d'aide
fiscale s'explique par la nécessité de les compenser et de
permettre à ces économies de rattraper leur retard.
Les différentes mesures qui composent ce régime sont à
l'heure actuelle codifiées dans quatre articles du code
général des impôts
14(
*
)
. Le coût estimé pour
l'année 2003 de ces quatre articles, en termes de dépenses
fiscales, s'établit à environ 400 millions d'euros.
1. La défiscalisation au titre de l'impôt sur le revenu
Les articles 199
undecies
A et 199
undecies
B du code
général des impôts exposent les différentes
modalités de la défiscalisation au titre de l'impôt sur le
revenu.
Le principe en est celui d'une réduction de la cotisation d'impôt
sur le revenu pour les contribuables qui investissent dans l'outre-mer. Le
montant de cette réduction d'impôt est plafonné à
50 % du montant de l'investissement (hors subventions).
L'avantage fiscal est modulé selon que le bénéficiaire
participe directement ou non à l'exploitation du bien. Pour les
contribuables « professionnels » qui participent à
l'exploitation, la réduction d'impôt est en réalité
un crédit d'impôt : si le montant de l'avantage excède
celui de l'impôt dû au titre d'une année, la
différence est reportée sur l'exercice suivant, et ce pendant
cinq ans. Au terme de ce délai, le solde est alors remboursé par
le Trésor Public.
Pour les investisseurs « non professionnels », qui ont des
parts dans une société en nom collectif (SNC) par exemple, la
réduction d'impôt ne peut être utilisée que pendant
deux ans et, en tout état de cause, l'avantage accordé ne peut
conduire à minorer de plus de 50 % l'impôt dû au titre
d'un exercice.
Les contribuables peuvent également obtenir des avantages fiscaux en
souscrivant au capital de certaines sociétés
(société de développement régional ou entreprises
en difficulté par exemple), ou dans le secteur du logement.
Le coût global du dispositif existant au titre de l'impôt sur le
revenu s'établit à environ 240 millions d'euros par an.
2. La défiscalisation au titre de l'impôt sur les
sociétés.
Les articles 217
undecies
et 217
duodecies
du code
général des impôts
instaurent un système de
déduction du bénéfice imposable pour les contribuables de
l'impôt sur les sociétés qui investissent dans certains
secteurs d'activité.
L'investissement peut être réalisé soit directement par
l'entreprise qui va exploiter l'investissement, soit de manière
« externalisée » par une SNC, une
société en commandite simple, un groupement
d'intérêt économique ou un groupement
d'intérêt économique européen.
Lorsque l'investissement est réalisé par l'intermédiaire
d'une structure transparente, de type SNC, la mise en relation de l'entreprise
qui a besoin de réaliser l'investissement et des investisseurs se fait
par l'intermédiaire de cabinets spécialisés ou
« monteurs ».
Par ailleurs, l'article 217
bis
du code général
des impôts prévoit que, dans certains secteurs d'activité,
l'assiette de l'impôt sur les sociétés n'est comptée
que pour les deux-tiers (un tiers d'abattement). Les deux mesures sont
indépendantes. En pratique, une entreprise qui se trouve
concernée par les deux dispositifs commencent par diminuer d'un tiers sa
base imposable, puis déduit le montant des investissements qui ont
ouvert droit à la défiscalisation.
Le coût global de ces mesures de défiscalisation au titre de
l'impôt sur les sociétés s'établit, pour 2003
(chiffre prévisionnel) à 166 millions d'euros.
3. Défiscalisation « en direct » et
défiscalisation « externalisée »
La défiscalisation « en direct », qui consiste pour
une société assujettie à l'impôt sur le revenu
à déduire de sa cotisation d'impôt 50 % du montant des
investissements réalisés au cours de l'année, ou pour une
société assujettie à l'impôt sur les
sociétés à déduire le montant total
d'investissement de sa base imposable, est une technique simple mais peu
utilisée en pratique. S'il n'existe pas de statistiques précises,
on peut estimer que ce type de montage représente environ 10 % des
projets. Cela tient en partie à la longueur du délai avant de se
voir rembourser le solde (cinq ans), ainsi qu'à la faiblesse de la
« base taxable » en outre-mer.
La solution qui est donc privilégiée est celle de
l'investissement dans des structures transparentes, de type SNC.
Le mécanisme du montage externalisé est relativement complexe. En
pratique, un opérateur ultramarin qui désire acquérir un
bien s'adresse à un cabinet spécialisé (un
« monteur »). Ce dernier s'engage à le financer en
échange d'une rémunération. Pour ce faire, il
réunit des contribuables, la plupart du temps en métropole, qui
investissent dans une SNC créée pour l'occasion. Avec la
trésorerie ainsi constituée, la SNC achète les biens pour
l'opérateur local, et les lui loue pour une durée de cinq ans.
Dans ce schéma, l'avantage fiscal est réparti comme suit :
- les contribuables peuvent ôter de leur cotisation d'impôt
50 % de leur investissement, moins la partie destinée à
rétribuer le monteur et celle
« rétrocédée » à
l'opérateur local ;
- le monteur est rémunéré par une partie de l'avantage
fiscal, fixée par le marché. Le rôle du monteur est donc
primordial : il est l'intermédiaire entre capacités et
besoins de financement. En pratique, sa rémunération est d'autant
plus faible en proportion que le projet est important. A contrario, les petits
projets sont pénalisés par les coûts fixes (frais de
gestion de la SNC...), qui obligent le monteur à demander une
rémunération en proportion plus importante ;
- l'opérateur local se voit octroyé une partie de l'avantage,
dite « taux de rétrocession », dont le minimum est
fixé par la loi, sous forme d'une baisse du loyer de son bien. A terme,
il devient propriétaire du bien.
Votre rapporteur, lors de la rédaction de son rapport d'information
15(
*
)
précité, avait
synthétisé cette procédure dans le schéma
ci-après. Les chiffres fournis ont valeur d'exemple et peuvent varier,
notamment en ce qui concerne la rémunération du monteur.
Le fonctionnement d'un montage « externalisé » financé par une SNC contribuable de l'impôt sur le revenu dans le cadre de l'article 199 undecies B du code général des impôts 16( * )
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Paye 50 d'impôt en n + 1 |
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Le gain net pour l'investisseur est de 12 |
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8 17( * ) sont consacrés à la rémunération du monteur |
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20 (40 %) restent acquis au contribuable-investisseur |
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Un contribuable doit payer 100 d'impôt et peut en défiscaliser 50 % |
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Investit 50 à partir de sa trésorerie de l'année n dans une SNC gérée par un monteur |
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Il s'adresse à un monteur qui s'engage à lui fournir la machine et à la financer, dans le cadre d'une SNC, à partir de : |
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30
(60 %)
18(
*
)
de
réduction d'impôt rétrocédés
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La SNC loue la machine à l'opérateur pour un loyer de 70 qui lui permet de rembourser son emprunt |
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Gain net du monteur = 3 |
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ARTICLE 13
Aménagement du dispositif de défiscalisation
au titre
de l'impôt sur le
revenu
Commentaire : le présent article renforce les
mesures
de défiscalisation des investissements au titre de l'impôt sur le
revenu introduites par la loi de finances pour 2001, notamment dans le secteur
du logement.
I. LE DROIT EXISTANT
L'article 199
undecies
A du code général des
impôts prévoit une réduction d'impôt pour les
investissements, dans le cas du logement ou de souscriptions au capital de
certaines sociétés. Pour ouvrir droit à la
défiscalisation les investissements doivent avoir été
réalisés entre le 1
er
janvier 2001 et le
31 décembre 2006.
Le champ d'application de ces dispositions couvre aussi bien les
investissements directs que les investissements qui prennent la forme de
souscriptions de parts ou d'actions de sociétés dont l'objet
réel est exclusivement de construire des logements neufs situés
dans les départements d'outre-mer (DOM), les Territoires d'outre-mer
(TOM), ainsi que dans les collectivités territoriales de Mayotte et de
Saint-Pierre-et-Miquelon et en Nouvelle-Calédonie, attendu que ces
logements doivent être donnés en nue location pendant au moins
cinq ans à des personnes qui en font leur habitation principale.
Ces mesures ne concernent que les contribuables domiciliés en France au
sens de l'article 4 B du code général des impôts
(1° de l'article 199
undecies
A), c'est à dire les
résidents : en sont exclues les personnes domiciliées
fiscalement dans les TOM, en Nouvelle-Calédonie et dans les
collectivités de Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, même si
elles sont imposées sur le revenu en France à raison de revenus
de source française.
Le 2°, qui définit l'assiette de l'investissement éligible,
oblige l'investisseur ou bien à prendre l'engagement d'affecter
l'immeuble, dès l'achèvement ou dès l'acquisition si elle
est postérieure, à son habitation principale pendant une
durée de cinq ans ; ou bien à le « louer
nu » pendant cinq ans au moins à des personnes autres que son
conjoint ou les membres de son foyer fiscal, qui en font leur habitation
principale. Cette disposition ne permet donc pas à l'acquéreur
d'alterner l'affectation de l'immeuble pendant les cinq années requises
(habitation principale puis location par exemple), ni de louer à son
conjoint ou à des membres de son foyer fiscal. Les dispositions du
e
et du
f
de l'article
précité offrent pour leur part la possibilité de souscrire
au capital de certaines sociétés, notamment les
sociétés de développement régional.
Le 3° exclut du champ de la réduction d'impôt les immeubles
et les parts de société dont le droit de propriété
est démembré (c'est-à-dire un bien possédé
par une personne, mais occupé par une autre), tout en prévoyant
que «
lorsque le transfert de propriété des
immeubles, parts ou actions ou le démembrement du droit de
propriété résulte du décès de l'un des
époux soumis à l'imposition commune, le conjoint survivant
attributaire de l'immeuble, des parts ou actions, ou titulaire de leur usufruit
peut demander la reprise à son profit, dans les mêmes conditions
et selon les mêmes modalités, du bénéfice de la
réduction d'impôt pour la durée restant à courir
à la date du décès
».
Le 4° fixe à 4,6 millions d'euros la limite au-delà de
laquelle la constitution ou l'augmentation de capital des
sociétés visées au 2° doit être portée
à la connaissance du ministre chargé du budget et n'avoir
appelé aucune objection de sa part dans un délai de trois mois.
Le 5° plafonne à 1.525 euros par mètre carré de
surface habitable (ce qui exclut de facto les terrasses et balcons) le montant
pris en compte pour les réductions d'impôt prévues à
l'article au a du 2°, c'est-à-dire les réduction
d'impôt pour la construction d'un immeuble neuf à usage
d'habitation principale. Il convient de préciser que les habitations
principales d'un coût plus élevé ne sont pas
entièrement exclues du dispositif, puisque les sommes versées
pour leur construction seront prises en compte à hauteur de ce plafond
de 1.525 euros par mètre carré pour le calcul de la
réduction d'impôt. En outre, ce plafond ne s'applique pas aux
constructions à usage locatif.
Le 6° définit la base de la réduction fiscale ainsi que son
taux, soit respectivement «
20 % des sommes effectivement
payées au 31 décembre
» et 25 % de cette base.
L'avantage est donc étalé sur cinq années. Le
troisième alinéa fixe un taux de 40 % de réduction dans le
cas des logements locatifs intermédiaires, sous réserve de deux
conditions cumulatives. D'une part le contribuable ou la société
qui souhaite bénéficier de cet avantage doit s'engager à
louer l'immeuble nu dans les six mois et pour six ans au moins. Le contribuable
qui possède des parts ou actions dans la société
s'engage à les conserver pour cinq ans, ce délai s'expliquant par
la volonté d'aligner sur cette durée les avantages fiscaux
liés à l'outre-mer, qu'ils proviennent d'investissements dans le
logement ou d'investissements productifs. D'autre part le niveau maximal des
ressources du locataire ne peut excéder un niveau fixé par
décret.
Le coût global pour les finances publiques des dispositions de l'article
199
undecies
A, en termes de dépenses fiscales,
s'élèverait à 90 millions d'euros pour l'année 2001
selon les chiffres communiqués à votre rapporteur par le
ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
L'article 13 du présent projet de loi de programme actualise dans un
premier temps la terminologie utilisée dans la rédaction de
l'article 199
undecies
A du code général des
impôts.
Le 1° prend acte de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative au
statut de Mayotte traduisant l'accord sur l'avenir de Mayotte du 27 janvier
2000 et approuvé le 9 mai 2000 par 73 % des Mahorais. Mayotte n'est
plus, à compter de cette date, une «
collectivité
territoriale
» au même titre que Saint-Pierre-et-Miquelon,
mais une «
collectivité
départementale
». La nouvelle rédaction de
l'article 199
undecies
A du code général des
impôts distingue donc la collectivité départementale de
Mayotte de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon.
Le présent article vise à clarifier et stabiliser sur le long
terme le dispositif initial. Il se compose de deux volets. Le premier traite
des dispositions en faveur du logement, en modulant notamment le niveau des
bases et des taux de défiscalisation ; le second étend le
champ de la défiscalisation aux souscriptions en numéraire
agrées au capital de sociétés qui ont pour objet
«
le financement par souscription en numéraire au capital
d'entreprises exerçant outre-mer dans les mêmes conditions que
celles prévues au quatrième alinéa du II de l'article
217 undecies
19(
*
)
».
Par ailleurs, le 1° de l'article supprime la référence au
délai d'application du dispositif, à savoir du 1
er
janvier 2001 au 31 décembre 2006. Il convient de noter que ce même
délai se retrouve pour les investissements productifs décrits
à l'article 199
undecies
B du code
général des impôts. Cette question de la prorogation du
dispositif sera étudiée dans le commentaire sur l'article
29
20(
*
)
du présent projet
de loi.
A. LES NOUVELLES DISPOSITIONS EN FAVEUR DU LOGEMENT
Le logement en outre-mer pose des problèmes spécifiques
évoqués dans l'exposé général. La
défiscalisation en outre-mer dans le secteur immobilier possède
un certain nombre de caractéristiques qui la différencient du
droit commun et qu'il convient de souligner. D'une part, elle n'est pas
plafonnée dans le droit existant, sauf pour la construction de
l'habitation principale, et par mètre-carré (sans limite de
surface). D'autre part, il s'agit du seul cas où le propriétaire
d'un logement a la possibilité d'obtenir un avantage du fait de la
construction de sa résidence principale.
Les modifications apportées au dispositif s'organisent autour de trois
points : la conservation du patrimoine, un renforcement de
l'attractivité des investissements, la généralisation du
plafonnement de l'avantage fiscal.
1. Un objectif de conservation du patrimoine
L'extension du dispositif aux travaux de réhabilitation
réalisés par une entreprise portant sur des logements
achevés depuis plus de quarante ans est inscrite
c
du 2° du
présent article, qui insère à l'article
199
undecies
A un nouvel alinéa
e
permettant de compléter la liste.
Le propriétaire de l'immeuble, pour bénéficier de la
réduction d'impôt, doit prendre l'engagement de l'affecter
à son habitation principale ou de le louer nu dans les six mois pour une
durée minimale de cinq ans. Ces conditions sont semblables à
celles déjà en vigueur au
a
et
b
du 2° de
l'article 199
undecies
A qui concernent l'acquisition ou
la construction de logements respectivement pour en faire son habitation
principale ou la louer.
L'objectif fixé est double. Il s'agit d'une part de préserver le
patrimoine bâti ancien, notamment les cases créoles qui subissent
des dégradations rapides ; d'autre part de renforcer l'attrait
touristique de l'outre-mer, la présence de bâtisses
délabrées étant de nature à
détériorer l'image des régions concernées. A titre
d'exemple, on estime qu'un quart des cases créoles de Martinique ont
disparu au profit de logements neufs bénéficiant de la
défiscalisation depuis la loi Pons de 1986.
Cette insertion prend acte du relatif échec des dispositions
précédentes. La Fondation de France, agréée par le
ministère de l'économie et des finances et de l'industrie, a la
possibilité de soutenir des projets à vocation patrimoniale par
le biais d'une réduction d'impôt. Son action s'étend
à l'outre-mer, mais force est de constater que, faute de moyens et
parfois de connaissance suffisante du patrimoine ultramarin, les
réalisations ont été très peu significatives :
sur 900 dossiers agréées en 2002, aucun ne concernait les
départements et les collectivités d'outre-mer.
Le coût estimé par les services du ministère de l'outre-mer
en termes de dépenses fiscales est d'un million d'euros par an ce qui,
pour une réduction de 25 %, correspond à quatre millions
d'euros d'investissement.
2. Un avantage fiscal plus important afin de renforcer l'attractivité
des investissements dans le secteur du logement
Le présent article introduit des différenciations de bases et de
taux selon l'investissement. Cette différenciation est une
nouveauté, le 6° de l'article 199
undecies
A
prévoyant un régime unique quelque soit l'investissement
éligible à la défiscalisation.
Les bases et les taux proposés au 4° du présent article sont
les suivants :
- pour un propriétaire occupant, l'avantage est désormais
étalé sur 10 ans au lieu de 5 ans, pour un taux inchangé
de 25 % ;
- pour un propriétaire loueur, la réduction d'impôt est
portée à 40 %. Elle s'applique dans les mêmes
conditions au prix de souscription de parts ou actions de
sociétés ainsi qu'aux souscriptions au capital de
sociétés civiles autorisées à faire publiquement
appel à l'épargne. Ce taux de 40 % existait
déjà, mais sous réserve du respect de deux
conditions : le contribuable ou la société devait s'engager
à conserver les parts ou actions pour une durée minimale de six
ans, le loyer et les ressources du locataire ne devait pas excéder des
plafonds fixés par décret. Ces conditions permettaient de
privilégier le logement intermédiaire. Elles donnent, dans le
dispositif proposé, droit à une réduction d'impôt de
50 % de la base au
a
du 4° de l'article, avec une modification
de la durée de détention des parts ou actions, qui passe de six
à cinq ans. ;.
- pour un propriétaire occupant ou loueur qui réalise des
travaux de réhabilitation sur des logements de plus de quarante ans, la
réduction d'impôt est de 25 %, étalée sur cinq
ans ;
Le coût de ces hausses de taux de défiscalisation est
estimé à 22 millions d'euros selon le ministère de
l'économie, des finances et de l'industrie.
Certains investissements réalisés dans les départements
d'outre-mer et la collectivité départementale de Mayotte sont
également susceptibles de bénéficier d'une majoration de
la réduction d'impôt. Celle-ci, définie au
c
du
4 concerne deux cas précisément définis :
- une majoration de dix points lorsque le logement est situé dans une
zone urbaine sensible (ZUS), définie au 3° de l'article 42 de
la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour
l'aménagement et le développement du territoire ;
- une majoration de quatre points lorsque des dépenses
d'équipement de production d'énergie utilisant une source
d'énergie renouvelable sont réalisées, la nature de ces
dépenses devant être fixée par un arrêté du
ministre chargé du budget.
3. Un plafonnement généralisé de l'avantage fiscal
calculé par mètre carré
Le dispositif en vigueur prévoit un plafond dans le seul cas
évoqué au
a
du 2° de l'article
199
undecies
A, à savoir une habitation principale. La
limite était de 1.525 euros par mètre carré de surface
habitable.
Le présent article généralise le plafond institué,
tout en conservant le même système de plafonnement par
mètre carré. Le plafond concernerait désormais tous les
investissements réalisés dans le secteur du logement. Le montant
s'établit à 1.750 euros hors taxe par mètre-carré
de surface habitable, et sera révisé par arrêté
chaque année au 1
er
janvier «
dans la même
proportion que la variation de l'indice national mesurant le coût de la
construction publiée par l'Institut National de la Statistique et des
Etudes Economiques
». Cette généralisation et
l'indexation permettent d'assurer une plus grande sécurité
à l'investisseur, notamment dans le secteur locatif. En effet, l'indice
de l'INSEE assure la prise en compte de l'inflation et des coûts de
construction, ce qui réévalue de manière automatique le
plafond.
Le coût estimé de ce relèvement du plafond est de
4 millions d'euros.
B. LES DISPOSITIONS EN FAVEUR DE L'INVESTISSEMENT DES ENTREPRISES
1. Une révision des bases et des taux
Le
a
du 4° du présent article modifie les taux applicables
en cas de souscription au capital de certaines sociétés.
L'article 199
undecies
A prévoit trois cas d'avantage fiscal en
cas de souscription au capital de sociétés :
- les souscriptions en numéraire au capital des sociétés
de développement régional (les SDR) des collectivités
d'outre-mer ;
- les souscriptions en numéraire au capital de sociétés
mentionnées au II
bis
de l'article 217
undecies
(le
nouveau
h
du 2° de l'article 199
undecies
A,
précédemment
f
), sous réserve d'un
agrément préalable du ministre chargé du budget obtenu
dans les conditions normales. Cette disposition concerne les souscriptions aux
augmentations de capital de sociétés.
Le taux de la réduction d'impôt passe de 25 % à
50 %. Cette réduction n'est par nature (puisqu'elle ne concerne pas
le logement) pas cumulable avec les majorations de dix et quatre points
évoquées plus haut.
2. Une nouvelle forme possible pour la défiscalisation des
investissements
Le présent article crée une nouvelle forme juridique permettant
d'investir en outre-mer.
Le
c
du 1° de cet article introduit un
g
dans la liste
figurant au 2° de l'article 199
undecies
A. Cette
insertion rend éligible à la défiscalisation
« les
souscriptions en numéraire, agréées par le ministre
chargé du budget, au capital de sociétés qui ont pour
objet le financement par souscription en numéraire au capital
d'entreprises exerçant outre-mer dans les mêmes conditions que
celles prévues au quatrième alinéa du II de l'article
217 undecies
»
.
Ces sociétés agréées, dites sociétés
de financement de l'outre-mer (SOFIOM) interviennent sous forme d'une
souscription au capital dans le financement des entreprises qui exercent dans
l'outre-mer, dans les secteurs éligibles en application de l'article
199
undecies
B
21(
*
)
. Le présent projet de loi
ajoute, au quatrième alinéa du II de l'article
217
undecies
, une disposition identique dans le cadre de
l'impôt sur les sociétés.
La société financière permet de proposer à des
contribuables plus nombreux que dans le cas d'une SNC un instrument leur
permettant d'investir en toute sécurité dans les entreprises
d'outre-mer. Les mécanismes classiques de la défiscalisation ne
sont en effet intéressants que pour les contribuables dont la cotisation
d'impôt sur le revenu est d'un montant élevé. Des
réseaux bancaires d'envergure pourraient donc proposer des produits
financiers qui permettraient de drainer une épargne plus importante vers
les entreprises d'outre-mer.
Ces souscriptions sont soumises à un agrément du ministre du
budget
22(
*
)
. Le contribuable doit
de plus s'engager à conserver ses parts pendant une durée de cinq
années. L'avantage (réduction d'impôt sur le revenu) est
réservé au contribuable, et non pas à la SOFIOM.
Le coût estimé en termes de dépenses fiscales est de
13 millions d'euros par an.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES.
Le présent article, s'il ne bouleverse pas le dispositif existant, en
renforce de manière sensible les principales caractéristiques et
y apporte des compléments utiles.
La continuité du dispositif existant est de nature à lever les
incertitudes des opérateurs et à renforcer la
sécurité juridique des investisseurs. Par rapport au délai
de cinq introduit par la « loi Paul »
23(
*
)
, la durée de quinze
ans
24(
*
)
envisagée par le
gouvernement apparaît suffisamment importante pour permettre aux
personnes intéressées de planifier leurs investissements.
Il convient par ailleurs de relever trois points positifs :
- la création des sociétés de financement de l'outre-mer
(les « SOFIOM »), est susceptible de démocratiser
l'accès, pour les contribuables, aux avantages des investissements en
outre-mer, et par conséquent, de drainer une épargne plus
importante vers l'outre-mer. Certains réseaux bancaires de grande
envergure auraient d'ores et déjà manifesté leur intention
de proposer ce type de placement. Il conviendra cependant d'en contrôler
les modalités pratiques ;
- les majorations de 10 points et 4 points pour respectivement les
investissements dans les zones urbaines sensibles et les dépenses
d'équipement de production d'énergie renouvelable. On peut
relever que ces majorations ne s'appliquent pas aux anciens territoires
d'outre-mer, la politique de la ville et de l'aménagement du territoire
ne relevant pas, dans leur cas, de la compétence de l'Etat ;
- le relèvement du plafond du prix par mètre carré, de
1.525 euros à 1.750 euros par mètre carré,
étendu à l'ensemble des constructions, prend acte des hausses de
prix constatées dans certains départements. De même, une
réévaluation prévue par la loi, effectuée chaque
année par décret, est judicieuse compte tenu de la durée
d'application du dispositif. On peut cependant relever une légère
incohérence : alors que ce plafond est le même pour
l'ensemble des territoires, les décrets qui fixent le niveau maximal de
ressources pour un locataire dans le logement intermédiaire sont d'un
niveau sensiblement différent par zones. Un même plafond
s'applique donc à des situations différentes ;
- l'étalement sur dix ans de l'avantage fiscal pour les contribuables
qui construisent leur habitation principale est de nature à favoriser
les revenus les plus modestes. En effet, sur une durée de cinq ans, ces
derniers pouvaient ne pas parvenir à imputer sur leur imposition la
totalité de l'avantage, qui ne fait pas l'objet d'un remboursement au
terme du délai.
Pour autant, et sans remettre en cause l'équilibre du dispositif
proposé, votre commission des finances considère que le projet du
gouvernement gagnerait à être enrichi par l'adoption des
amendements qu'elle vous soumet, et ce dans trois domaines :
- le présent projet de loi, rédigé avant la réforme
constitutionnelle du 28 mars 2003, se réfère encore aux
« Territoires d'outre-mer ». Afin d'éviter une
obsolescence trop rapide des dispositions qui nuisent à une bonne
compréhension du droit, et en tenant compte des modifications qui
pourraient être apportées dans le futur à la nature
institutionnelle des anciens territoires, il serait judicieux de ne plus les
désigner en des termes statutaires, comme «
la
collectivité départementale
» par exemple. Votre
commission des finances vous propose donc un
amendement
substituant
à la dénomination juridique une désignation
« géographique ». Ainsi, la
«
collectivité départementale de
Mayotte
» deviendrait «
Mayotte
»,
et «
la collectivité territoriale de
Saint-Pierre-et-Miquelon
» deviendrait
«
Saint-Pierre-et-Miquelon
» ;
- le présent projet de loi ne prévoit pas la codification des
délais de validité des différents articles relatifs
à la défiscalisation. Ceux-ci seraient simplement
précisés à l'article 23 du présent projet de
loi. Pourtant, la bonne intelligibilité de la loi fiscale
nécessite que la durée de validité d'une mesure apparaisse
clairement dans l'article codifié correspondant, comme cela était
le cas jusqu'à aujourd'hui. Votre commission des finances vous soumet un
amendement
en ce sens ;
- une remarque peut être faite à propos des majorations de taux
dans le locatif intermédiaire. Le texte prévoit que le
délai pendant lequel le contribuable qui souscrit au capital de
société doit conserver ses parts passe de six ans à cinq
ans. Or, aucune modification de même nature n'est prévue pour la
durée de la location : le contribuable ou la société
doit louer pendant six ans à des personnes qui en font leur habitation
principale. Il existe donc le risque de voir un contribuable souscrire au
capital d'une société, revendre ses parts au bout de cinq ans, et
se voir réclamer le remboursement de l'avantage fiscal si, avant la fin
de la sixième année, la société ne respecte pas
l'engagement de location. De plus, la question de l'égalité
devant l'impôt pourrait se poser : pour un engagement d'une
même durée (cinq ans) que dans le locatif
« normal », un avantage supplémentaire est
concédé sous forme de majoration de la réduction
d'impôt. Pour toutes ces raisons, votre commission des finances vous
propose de conserver une durée de détention des parts de six ans
par le biais d'un
amendement
. Ainsi, il y a un alignement de
l'obligation de conservation des parts et de la location.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 14
Modification du dispositif de défiscalisation au
titre
de l'impôt sur le revenu.
Commentaire : le présent article a pour objet de
refondre le volet « impôt sur le revenu » de la
défiscalisation en proposant une nouvelle définition des secteurs
d'activité éligibles, en supprimant le plafonnement et en mettant
fin à la distinction entre les selon qu'ils participent ou non à
la gestion du projet. Par ailleurs, il propose de modifier les taux de
rétrocession pour les petits projets.
I. LE DROIT EXISTANT
L'article 199
undecies
B
25(
*
)
du code général des
impôts, en son I, prévoit une réduction d'impôt
sur le revenu pour les contribuables domiciliés en France au sens de
l'article 4 B du même code. Cette réduction porte sur
les investissements productifs neufs et son bénéfice est
conditionné au respect de conditions définies par la
loi
26(
*
)
. Il s'agit du principal
dispositif de défiscalisation en faveur des particuliers. Son coût
global en termes de dépenses fiscales a été estimé
pour 2003 à 150 millions d'euros (coût prévisionnel).
1. L'éligibilité à la réduction d'impôt
L'éligibilité à la réduction d'impôt ne
concerne que les investissements productifs neufs réalisés dans
certains secteurs énumérés par la loi. Le principe est
donc l'exclusion, la défiscalisation ne portant que dans les secteurs
qui possèdent une utilité jugée certaine pour le
développement de l'outre-mer. En application du premier alinéa,
une entreprise n'est ainsi éligible que si elle exerce
«
une activité dans les secteurs de l'industrie, de la
pêche, de l'hôtellerie, du tourisme à l'exclusion de la
navigation de croisière, des énergies nouvelles, de
l'agriculture, du bâtiment et des travaux publics, des transports, de
l'artisanat, de la maintenance au profit d'activités exercées
dans l'un des secteurs mentionnés au présent alinéa, de la
production et de la diffusion audiovisuelles et cinématographiques, des
services informatiques ou réalisant des investissements
nécessaires à l'exploitation d'une concession de service public
local à caractère industriel et commercial qui constituent des
éléments de l'actif immobilisé
».
La réduction d'impôt s'applique également aux travaux de
rénovation d'hôtel et aux logiciels qui sont nécessaires
à l'utilisation des investissements éligibles, lorsque ces
travaux et logiciels constituent des éléments de l'actif
immobilisé.
2. L'assiette et le taux
La réduction d'impôt est fixée à 50 % du
montant hors taxe des investissements productifs, le cas échéant
diminué de la fraction du prix de revient financé par une
subvention publique afin d'éviter un « cumul »
d'avantages. Un taux majoré de 60 % est appliqué si les
investissements sont réalisés en Guyane, à Mayotte,
à Saint-Pierre-et-Miquelon ou à Wallis et Futuna, ainsi que pour
les travaux de rénovation d'hôtel.
3. Un avantage fiscal différent selon les types d'investissement
Une distinction est effectuée entre les contribuables qui exercent
directement l'activité (les « investisseurs
professionnels »), et ceux qui ne participent pas à
l'exploitation (le cas le plus fréquent). Ces derniers sont soumis, en
application du 6
ème
alinéa, à un double
plafonnement :
- le montant de la réduction d'impôt ne peut excéder au
titre d'une année, 50 % de l'impôt dû avant
application de celle-ci et avant imputation de l'avoir fiscal, des
crédits d'impôt et des prélèvements ou retenues non
libératoires ;
- l'excédent éventuel peut être imputé sur
l'impôt dû au titre de l'année suivante exclusivement, dans
limite de 50 % de l'impôt dû au titre de l'année. Ce
montant est diminué, le cas échéant, de la
réduction d'impôt afférente aux investissements outre-mer
de cette même année.
Le 7
ème
alinéa du I prévoit en
revanche un régime d'exception particulièrement favorable pour
les investisseurs « professionnels », c'est-à-dire
pour les contribuables des départements d'outre-mer qui participent
à l'exploitation.
En effet, pour les investisseurs professionnels, si le montant de la
réduction excède l'impôt dû, cet excédent
constitue une créance sur l'Etat d'égal montant, imputable sur
l'impôt sur le revenu dû au titre des années suivantes
jusqu'à la cinquième année inclusivement et remboursable
à l'expiration de cette période dans la limite d'un montant
d'investissement de 1.525.000 euros. Ce régime est d'autant plus
favorable que le plafond s'apprécie à raison de l'investissement
initial, et non pas contribuable par contribuable.
4. Les « montages locatifs »
Enfin, le 11
ème
alinéa du I permet aux assujettis
à l'impôt sur le revenu d'investir dans le cadre d'un contrat de
location. Les investissements sont alors mis à la disposition de
l'entrepreneur local.
En outre, ce même alinéa prévoit, s'agissant des montages
locatifs, qu'au moins 60 % de la réduction d'impôt doivent
être rétrocédés à l'entreprise locataire
(c'est à dire l'exploitant local) sous forme de diminution de loyer et,
le cas échéant, de diminution du prix de cession du bien à
l'exploitant, sous peine de reprise de la réduction d'impôt.
Par conséquent, au moins 60 % de l'avantage fiscal se traduit
par une baisse du prix de pour l'entreprise actionnaire et 40 % sont
partagés entre le « monteur » et l'investisseur.
Le taux de rétrocession a été introduit dans la loi par la
loi de finances pour 2001. Le législateur a considéré que,
dès lors que ce taux était au minimum de 60 %, l'obligation
légale était respectée. Pourtant, en pratique, votre
rapporteur a pu constater que l'administration fiscale conditionnait parfois
l'achat de l'agrément à la fixation d'un taux de
rétrocession supérieur à 60 %. Il s'agit là
d'une interprétation inexacte de la volonté du législateur.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT
A. DE NOUVELLES INCITATIONS FISCALES POUR L'INVESTISSEMENT EN OUTRE-MER
Le champ des bénéficiaires du système d'incitation n'est
pas modifié : ce sont les contribuables domiciliés en France
au sens de l'article 4 B du code général des
impôts.
1. Une redéfinition de la liste des secteurs d'activité
susceptibles de bénéficier de la défiscalisation
Dans le droit existant, seuls les secteurs expressément
désignés dans la loi sont éligibles à la
défiscalisation. Le dispositif proposé par le gouvernement
inverse cette logique, et fait de la défiscalisation la règle,
à l'exclusion de certains secteurs
27(
*
)
. La liste du I de
l'article 199
undecies
B est donc supprimée, et
remplacée au
c
du 1 du présent article par le nouveau
champ «
dans le cadre d'une entreprise exerçant une
activité agricole ou une activité industrielle, commerciale ou
artisanale relevant de l'article 34
28(
*
)
».
Certains secteurs restent toutefois exclus du champ de la
défiscalisation. Cette liste tient compte à la fois des
impératifs communautaires en matière d'aide d'Etat, et de la
constatation par le passé d'abus, notamment dans le domaine de la
navigation de croisière. Se trouvent ainsi placés hors du champ
de la défiscalisation, sur la base de la nomenclature française
des activités (NAF 700) le commerce, la restauration
(à l'exception des restaurants classés), le conseil, la recherche
et développement, l'éducation, la santé et l'action
sociale, les secteurs de la banque, finance et assurance, toutes les
activités immobilières, la navigation de croisière, les
locations sans opérateur à l'exception de la location de
véhicules automobiles et de navires de plaisance, la réparation
automobile, les services fournis aux entreprises, à l'exception des
activités de conditionnement à façon, les activités
de loisirs, sportives et culturelles, à l'exception de la production
audiovisuelle et cinématographique, les activités associatives et
les activités postales.
L'approche retenue va donc dans le sens d'une simplification du droit Les
services du ministère de l'outre-mer assurent que les secteurs qui
bénéficient à l'heure actuelle des avantages offerts ne
sortiront pas de la liste : il n'y a donc pas de
« rétrécissement » du champ d'application,
mais un élargissement. Par exemple, les activités de loisirs
n'étaient précédemment pas éligibles à la
défiscalisation, et ne pouvaient en bénéficier que si
elles étaient rattachées à une activité
touristique. La liste des secteurs exclus contient maintenant de manière
explicite ces activités, mais celles qui avaient été
jugées éligibles ne se verront pas retirer cet avantage, ce qui
est une garantie de sécurité juridique.
Le surcoût induit par l'ouverture à des secteurs non
éligibles a été estimé à 13 millions
d'euros par an.
Secteurs exclus
|
Secteurs d'activité |
N° dans la NAF 700 |
Commentaire |
|
Commerce et réparation automobile |
50 |
Intégralité de la rubrique à 2 chiffres |
|
Commerce de gros et intermédiaire de commerce |
51 |
Intégralité de la rubrique à 2 chiffres |
|
Commerce de détail et réparation d'articles domestiques |
52 sauf 52 7 A à H |
Intégralité de la rubrique à 2 chiffres sauf la réparation d'articles domestiques |
|
Restauration, cafés tabacs
|
53 3 A (sauf restaurants de tourisme classés) ; 55 3 B ; 55 4A |
Les restaurants de tourisme classés restent éligibles |
|
Traiteurs, organisation de réception |
55 5 D |
|
|
Transports par eau (navigation de croisière) |
61 |
La référence 61 couvre tout le « transport par eau » mais seule la navigation de croisière est exclue (pas de référence adaptée dans la NAF) |
|
Postes nationales |
64 1 A |
|
|
Intermédiation financière |
65 |
Intégralité de la rubrique à 2 chiffres |
|
Assurance |
66 |
Intégralité de la rubrique à 2 chiffres |
|
Auxiliaire financiers d'assurance |
67 |
Intégralité de la rubrique à 2 chiffres |
|
Activités immobilières |
70 |
Intégralité de la rubrique à 2 chiffres |
|
Location sans opérateur |
71 sauf 71 1 Z |
Intégralité de la rubrique à 2 chiffres sauf la location de véhicules automobiles et de bateaux de plaisance |
|
Conseils en systèmes informatiques |
72 1 Z |
Le reste de la rubrique à 2 chiffres « activités informatiques » est éligible |
|
Recherche et développement |
73 |
Intégralité de la rubrique à 2 chiffres |
|
Services fournis aux entreprises |
74 sauf 74 7 Z et 74 8D |
74 7Z (activités de nettoyage) et 74 8D (conditionnement à façon) sont éligibles |
|
Education |
80 |
Intégralité de la rubrique à 2 chiffres |
|
Santé et action sociale |
85 |
Intégralité de la rubrique à 2 chiffres |
|
Activités associatives |
90 |
Intégralité de la rubrique à 2 chiffres |
|
Activités récréatives, culturelles et sportives |
92 sauf les 92 1 - et 92 2 |
Sont éligibles dans la rubrique à 2 chiffres les activités liées au cinéma, à la télévision et à la vidéo ; pourront être éligibles les activités liées directement au tourisme hors jeux et casinos |
|
Services domestiques |
95 |
Intégralité de la rubrique à 2 chiffres |
Les
activités administratives sont exclues
a priori
, c'est pourquoi
le tableau des exclusions ne mentionne ni « l'Administration
publique » ni les «
Activités
extra-territoriales
».
2. Un renforcement de l'assise juridique pour les services publics locaux
Le présent article apporte, au 3°, une assise juridique plus claire
aux investissements nécessaires à l'exploitation des concessions
de service public local.
Cette insertion tient compte des besoins très importants
constatés en ce domaine. En effet, la possibilité de
bénéficier des réductions de cotisation d'impôt au
titre des investissements est liée à la possession du bien. Or,
un concessionnaire de service public, par nature, n'est pas propriétaire
d'éléments qui appartiennent au domaine public. Il est donc
proposé de lui reconnaître la possibilité d'appliquer la
déduction prévue lorsqu'il réalise des investissements
dans les secteurs éligibles.
3. Des taux de défiscalisation particulièrement attractifs
pour l'hôtellerie classée
Le taux normal de la réduction d'impôt reste inchangé,
à 50 % du montant hors taxe des investissements
réalisés dans les secteurs éligibles. Il est cependant
majoré, au
c
du 4°, de dix points pour les investissements
réalisés dans le secteur de la production d'énergie
renouvelable.
Le taux de la réduction d'impôt est, dans l'état actuel du
droit, porté à 60 % pour les «
travaux de
rénovation d'hôtel
».
Le présent article, au 5°, précise la notion et augmente le
taux de défiscalisation. Les «
travaux de rénovation
d'hôtel
» deviennent «
les travaux de
rénovation et de réhabilitation d'hôtel
classé
». Cette proposition appelle deux remarques :
- il n'existe
a priori
pas de différence juridique précise
entre les deux termes de «
rénovation
» et
«
réhabilitation
». Il semble toutefois que
l'ajout du terme de «
réhabilitation
»
désigne des opérations moins lourdes que la
«
rénovation
», et élargisse en
conséquence les possibilités d'amélioration des structures
hôtelières existantes ;
- le présent projet de loi désigne expressément les
hôtels classés. De la même manière, les restaurants
« classés » sont éligibles à la
défiscalisation
29(
*
)
.
Cette disposition exclut par là même les petites structures comme
les gîtes ruraux. Deux arguments peuvent être relevés
à ce propos. D'une part, ce sont les structures importantes et donc
« classées » qui sont les plus susceptibles de
créer des emplois. En conséquence, privilégier les
investissements dans ces secteurs se justifie essentiellement par des objectifs
sociaux. D'autre part, l'inclusion des gîtes ruraux et autres petites
structures poserait des problèmes juridiques : il n'existe pas
à l'heure actuelle de classement officiel pour ces catégories.
Pour les investissements dans ces domaines, le taux de la réduction
d'impôt est porté à 70 %, contre 60 % en
l'état actuel du droit.
Il convient de relever que l'accroissement de l'avantage fiscal accordé
aux investissements dans le domaine de l'hôtellerie est par ailleurs
renforcée par les mesures de caractère transitoire mises en place
à l'article 15 du présent projet de loi.
Dans l'ensemble, les mesures prises en faveur de l'hôtellerie pourraient
entraîner un coût supplémentaire de 60 millions d'euros
(sur les 164 millions d'euros de l'ensemble du titre II relatif à
la défiscalisation). Ce chiffre constitue une
« hypothèse haute », puisqu'il part du principe que
75 % du parc existant serait rénové.
4. La fin du plafonnement instauré par la « loi
Paul »
L'article 19 de la loi de finances pour 2001 (la « loi
Paul ») créait une distinction entre contribuables exploitants
directs et les autres au 6
ème
alinéa de
l'article 199
undecies
B du code général des
impôts. Le montant de la réduction d'impôt ne pouvait
excéder 50 % de l'impôt dû pour les contribuables qui
n'exerçaient pas directement. De même, ils ne pouvaient pas
bénéficier du report de l'excédent éventuel, sous
la forme d'une créance sur l'Etat.
Cette disposition présente deux inconvénients relevés dans
le rapport précité de votre rapporteur : elle
pénalise les « gros » projets hôteliers ; elle
réduit le volume d'épargne disponible et concentre ainsi les
investissement sur les projets les moins risqués et les plus rentables.
Le 7° du présent article propose donc la suppression du
6
ème
alinéa, et par conséquent le
déplafonnement pour les contribuables qui ne participent pas
directement à l'exploitation. Cette disposition est donc de nature
à permettre à certains contribuables
« d'effacer » en totalité leur cotisation
d'impôt sur le revenu au titre d'une année.
Le 8°, quant à lui, met fin à la distinction
opérée pour le report d'un éventuel excédent sur
les années postérieures sous forme de créance. Un
contribuable aurait donc la possibilité de conserver des créances
pendant cinq années, et de se voir rembourser au terme de ce
délai dans la limite d'un montant d'investissement de 1,525 million
d'euros (cette limite restant pour sa part inchangée), même s'il
ne participe pas directement à l'exploitation.
5. Un taux de rétrocession diminué pour les petits projets
Le taux de rétrocession désigne la partie de l'avantage fiscal
que l'investisseur doit reverser à l'exploitant local. Plus il est
important, plus l'exploitant est favorisé. Dans le cas inverse,
l'investissement devient plus rentable pour l'investisseur, mais moins
incitatif pour l'exploitant. La détermination du taux
« optimal » est donc un arbitrage complexe. Il semble que
les plus petits projets soient handicapés par un taux de
rétrocession élevé : ils ne trouvent pas
d`investisseurs prêts à les financer.
Le 10° du présent article propose donc de conserver un taux de
60 % dans le cas d'un contrat de location, mais de l'abaisser à
50 % pour les investissements dont le montant par programme et par
exercice est inférieur à 300.000 euros par exploitant.
Les services du ministère des finances, interrogés par votre
rapporteur, estiment que cette mesure permettra de financer des projets qui ne
trouvaient jusqu'à présent pas de financement. En l'occurrence,
le coût estimé est de 5 millions d'euros.
6. Une clarification de la responsabilité des investisseurs
Le 6° du présent article précise que les investissements ne
sont éligibles à la défiscalisation que dans la mesure
où les parts de la société sont détenues
«
directement ou par l'intermédiaire d'une entreprise
unipersonnelle à responsabilité
limitée
» par des contribuables. L'objectif de cet ajout
est d'éviter les structures complexes, où les participations
seraient enchevêtrées et difficilement contrôlables.
B. DES PRÉCISIONS DE NATURE RÉDACTIONNELLE
Ces précisions sont de deux ordres :
- le présent article, comme le fait l'article 13 du présent
projet de loi, actualise le droit en tenant compte du changement de statut de
Mayotte
30(
*
)
au
b
du
1° ;
- une précision est apportée afin de prendre en compte
l'importance du droit communautaire relatif aux aides d'Etat. L'insertion
«
dans les limites définies par les règles
communautaires relatives aux aides d'Etat
»,
réalisée à deux occasions au
a
du 1 et au
a
du 4, n'apporte juridiquement aucun élément nouveau, le respect
des normes communautaires par la loi étant garanti par la combinaison de
l'article 55 de la Constitution et de décisions rendues par les
juridictions nationales et européennes. Le rappel de ce respect des
normes est cependant jugé souhaitable par le gouvernement, pour lequel
il constitue un éclaircissement appréciable dans l'application du
droit national.
Le dispositif proposé serait d'un coût d'environ 79 millions
d'euros. Le présent projet de loi fixe sa durée de
validité à quinze ans, soit jusqu'en 2017
31(
*
)
.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Les dispositions du présent article se situent dans la continuité
des modifications apportées depuis une quinzaine d'années au
régime fiscal de la défiscalisation outre-mer : elles ne
remettent pas en cause le principe de l'aide fiscale, tout en cherchant
l'équilibre optimal entre efficacité et
« moralité ».
A. CERTAINES DES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE REPRENNENT LES
PROPOSITIONS FORMULÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR
Votre rapporteur ne peut que se féliciter de cet état de fait. A
ce titre, on notera les modifications suivantes :
- la règle de l'éligibilité de l'ensemble des
investissements, à l'exclusion des secteurs expressément
désignés. Cette disposition participe de la clarification du
droit et encourage des initiatives dans des domaines qui n'auraient pas
été,
a priori
, jugés prioritaires par le
législateur ;
- la modulation de l'aide fiscale en fonction de la spécificité
du secteur d'activité, évoqué dans le rapport
d'information précité, trouve une première application
avec la rénovation et la réhabilitation d'hôtels
classés, défiscalisées à hauteur de 70 %. En
ce qui concerne l'exclusion de la construction d'hôtel, notre
collègue Philippe Marini rapporteur général de la
commission des finances estimait lors de l'examen de la loi de finances pour
2001
32(
*
)
qu'il convenait de
privilégier la rénovation, et ce pour deux raisons : la
préservation du littoral (éviter le « bétonnage
des côtes ») et la stimulation de l'emploi (il s'avère
que la rénovation est plus intéressante à ce titre que la
construction parce que son contenu en emploi est plus élevé) ;
- l'abrogation du plafonnement de l'avantage fiscal instauré par la
« loi Paul ». Cette disposition avait eu plusieurs
conséquences qu'il convenait de corriger :
a) elle pénalisait les projets hôteliers de grande envergure. Le
plafonnement se combine en effet avec les règles relatives à
l'appel public à l'épargne qui limite le nombre des investisseurs
à quatre-vingt-dix-neuf ;
b) elle réduisait le volume d'épargne disponible pour financer
les investissements outre-mer, concentrant ainsi les financements vers les
projets les moins risqués et offrant la rentabilité la plus forte
;
- le taux de rétrocession (c'est à dire la part de l'avantage
fiscal qui devra revenir à l'exploitant local) est abaissé pour
les petits projets (moins de 300.000 euros) à 50 %. Il
apparaît en effet que le taux de droit commun (60 %) est trop
important pour garantir le financement des projets de petite taille : les
cabinets d'ingénierie financière ne peuvent pas assurer une
rentabilité suffisante, et par conséquent ne propose plus ce type
de placement, au détriment des petites entreprises qui constituent
l'essentiel du tissu économique de l'outre-mer ;
- les investissements réalisés pour l'exploitation des services
publics locaux sont éligibles à la défiscalisation, sous
réserve de ne pas rentrer dans la liste des secteurs
« exclus ».
B. LES PRÉCISIONS NÉCESSAIRES
Votre commission des finances vous soumet
deux amendements
de nature
rédactionnelle :
- le premier reprend les remarques déjà formulées dans le
commentaire de l'article 13 du présent projet de loi à
propos de la dénomination des territoires : il convient de
privilégier le caractère
« géographique » et de tenir compte de la
révision constitutionnelle du 28 mars 2003;
- le second porte sur le rappel des «
limites définies par
les règles communautaires relatives aux aides d'Etat
».
Cette insertion se borne à rappeler une évidence (la
primauté du droit communautaire) et n'a manifestement pas sa place dans
un texte de portée normative.
Le présent projet de loi, dans son ensemble, privilégie les
travaux portant sur les hôtels classés, avec des taux
particulièrement avantageux. On a vu (
cf supra
) la logique
qui détermine ce choix. Deux remarques doivent cependant être
faites, qui détermineront l'efficacité du dispositif :
- un travail de suivi devra être effectué par le ministère
de l'outre-mer, en étroite concertation avec les partenaires locaux,
afin de créer les conditions sociales du développement du
tourisme. Les contacts qu'a pu avoir votre rapporteur avec le ministère
de l'outre-mer montrent que ce dernier est bien conscient de la
nécessité d'une action dans ce sens, dont l'absence
hypothéquerait lourdement l'avenir du secteur ;
- le projet semble écarter des bénéfices de la
défiscalisation les travaux réalisés en vue d'un
classement, ce qui pourrait freiner la rénovation de certaines
structures. Les services du ministère des finances assurent cependant
qu'ils pourraient donner une forme « d'agrément
préalable » qui serait conditionné à l'accession
de la structure au rang d'hôtel classé.
C. AMÉLIORER L'EFFICACITÉ DU DISPOSITIF
1. Tenir compte de la préférence pour la liquidité des
petits exploitants
Votre rapporteur avait proposé dans son rapport précité
sur la défiscalisation une mesure permettant de privilégier les
petits exploitants qui investissent « en direct ». Ces
derniers bénéficient en effet de conditions avantageuses pour
réaliser des investissements, puisque la totalité de la
réduction d'impôt leur est affectée. Cependant,
l'expérience montre que la plupart des projets se font de manière
« externalisée », par l'intermédiaire de SNC
qui réalisent en quelque sorte l'avance des fonds nécessaires
à l'acquisition de l'investissement. Une des raisons qui explique cet
état de fait vient du délai de cinq ans posé par
l'administration pour restituer un éventuel crédit d'impôt
à ces entreprises qui, compte tenu de leur situation financière,
ne sont pas toujours imposables. La trésorerie des petits exploitants
est donc « tendue » dans l'attente du remboursement.
Votre rapporteur préconisait dans son rapport une transposition pour
l'outre-mer du système introduit pour la Corse, à l'initiative de
notre collègue Philippe Marini, par la loi du 22 janvier 2002 et
qui figure à l'article 199
ter
D du code
général des impôts. Les entreprises soumises à
l'impôt sur le revenu auraient le choix entre un remboursement
intégral du crédit d'impôt au bout de cinq ans (le
système actuel, dans la limite de 1,525 million d'euros), ou
bien une « préférence pour la
liquidité » : remboursement partiel au bout de la
troisième année, plafonné à 40 % de la somme,
dans la limite de 700.000 euros.
Votre commission des finances vous soumet un
amendement
introduisant un
tel mécanisme à l'article 199
undecies
B du code
général des impôts, et introduisant ainsi un réel
facteur de souplesse de gestion qui intéressera tout
particulièrement les petits projets.
2. Améliorer la procédure de reprise de l'agrément
En l'état actuel, la défaillance de l'exploitant, où le
changement d'affectation de l'investissement dans les cinq ans qui suivent
l'investissement entraînent la reprise intégrale de l'avantage
fiscal.
Le présent projet de loi, en son article 30, introduit la
possibilité d'une amende pour les exploitants ou monteurs qui se
seraient rendus coupables de manipulation ayant entraîné la
reprise de l'avantage (supportée par les investisseurs, et ce,
même si leur bonne foi ne peut être mise en doute).
En pratique, le ministre du budget a la possibilité de moduler le
montant de la reprise par l'utilisation de l'article 1756 du code
général des impôts, mais uniquement pour les
investissements agréés. Dans les cas où le ministre du
budget envisage la reprise de l'avantage (décision lourde qui peut
représenter des sommes importantes), il serait souhaitable que soit
impliquée la commission consultative créée à
l'article 23 du présent projet de loi. Cette dernière,
composée de représentants des ministères concernés,
pourrait néanmoins utilement éclairer l'administration dans les
cas où la défaillance de l'opérateur résulte d'une
catastrophe naturelle, la reprise de l'avantage étant alors
particulièrement injuste. Un
amendement
prévoit donc la
saisine de cette commission qui rendra un avis sur la reprise.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi modifié.
ARTICLE 15
Dispositif transitoire sur la rénovation et
réhabilitation
hôtelière
Commentaire : le présent article propose la
création d'un dispositif transitoire permettant
d'accélérer la rénovation et la réhabilitation des
hôtels classés par le biais de deux mesures fiscales
particulièrement avantageuses.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article vise à introduire un I
bis
à l'article 199
undecies
B du code
général des impôts, relatif au volet
« impôt sur le revenu » de la défiscalisation.
Ces dispositions, qui prennent acte de l'urgence de rénover les
structures hôtelières notamment aux Antilles, sont de nature
transitoire, afin d'accélérer le rythme des travaux : le
5° précise qu'elles ne seront valables, à compter de la date
d'entrée en vigueur de la loi, que jusqu'au
31 décembre 2008.
Le dispositif proposé s'articule autour de deux points : des
avantages fiscaux particuliers pour la rénovation ou la
réhabilitation d'hôtels classés et loués, en
contrepartie, un taux de rétrocession plus élevé.
A. DES AVANTAGES FISCAUX PARTICULIERS
Le 1° du texte proposé par le présent article pour le
I°
bis
de l'article 199
undecies B
du code
général des impôts en limite le champ d'application aux
hôtels classés et loués qui bénéficient du
taux de réduction d'impôt de 70 % pour des travaux de
rénovation et de réhabilitation
33(
*
)
, entre la date d'entrée en
vigueur de la loi et le 31 décembre 2008. Les conditions sont
celles évoquées à l'article 217
undecies
du code général des impôts dans le cas d'un contrat de
location. Il doit notamment être conclu pour une durée d'au moins
cinq ans. L'avantage supplémentaire est double :
- le retour de la « détunnelisation » : le 1°
bis
du I de l'article 156 du code général des
impôts n'est plus applicable pour la partie des déficits provenant
de ces travaux. Cet article interdit dans le cas général
l'imputation sur le revenu global des déficits provenant des
activités industrielles ou commerciales quand elles ne sont pas
exercées directement par le contribuable. Avec cette disposition, un
contribuable métropolitain pourra dorénavant déduire de
l'ensemble de ses revenus imposables les déficits provenant de ses
investissements outre-mer. Cette mesure dite de
« détunnelisation »
34(
*
)
est particulièrement favorable
aux investisseurs métropolitains, en ce qu'elle leur permet de ne pas
souffrir d'un éventuel déficit du projet soutenu ;
- un régime d'amortissement favorable : les dispositions de
l'article 39 C du code général des impôts ne
s'appliquent pas «
en cas de location ou de réhabilitation
d'un hôtel classé qui a fait l'objet d'une rénovation ou
d'une réhabilitation
». Cet article pose que
l'amortissement admis en déduction de la base imposable ne peut
dépasser un plafond égal au loyer acquis ou à la
quote-part du résultat de la copropriété. Les
investisseurs auraient donc la possibilité de diminuer leur
matière imposable en déduisant sans limite les amortissements de
leurs investissements.
Si ces deux mesures fiscales, qui renforcent un taux de
défiscalisation
35(
*
)
déjà porté à 70 %, sont de nature à
avantager dans des proportions sensibles la rénovation du parc
hôtelier, il n'en demeure pas moins que leur caractère
« exorbitant » justifie un encadrement strict. A ce titre,
la limitation du dispositif dans le temps est certes primordiale, mais le
gouvernement a souhaité ajouter une nouvelle garantie. Ainsi, le
bénéfice des deux avantages est conditionné à
l'obtention de l'agrément préalable (donc, quel que soit le
montant des travaux) du ministre chargé du budget
36(
*
)
.
B. UN TAUX DE RÉTROCESSION MAJORÉ
Le taux de rétrocession de droit commun fixé au dernier
alinéa du I de l'article 199
undecies
B du code
général des impôts est de 60 %. Ce taux correspond
à la part de l'avantage fiscal que l'investisseur devra reverser
à l'entrepreneur local sous forme de diminution de loyer ou de baisse du
prix de cession. Le 4° du présent article porte ce taux à
75 % pour les investissements éligibles à la
réduction d'impôt au taux de 70 %.
La hausse du taux de rétrocession permet de dresser une véritable
contrepartie aux avantages fiscaux accordés pour la rénovation et
la réhabilitation des structures hôtelières.
Le coût estimé de ce dispositif transitoire est estimé
à 20 millions d'euros. Si on y ajoute les mesures de
l'article 14 du présent projet de loi, on peut déterminer
que 80 millions d'euros, soit environ la moitié de l'effort en
faveur de l'investissement (estimé à 164 millions d'euros),
est concentré sur la rénovation et la réhabilitation
hôtelières.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances approuve l'orientation générale
d'un dispositif qui vise à accélérer la rénovation
et la réhabilitation de l'hôtellerie classée
. Elle note
que les deux avantages fiscaux bien particuliers qui sont octroyés ont
à la fois un caractère transitoire et encadré par un taux
de rétrocession plus élevé.
La situation de l'hôtellerie est telle à certains endroits qu'un
dispositif de cette nature est justifié, afin d'agir le plus rapidement
possible. Les travaux réalisés avec ce régime pourront
s'étaler jusqu'en 2013, puisque la date de 2008 concerne l'octroi de
l'agrément.
Les remarques formulées sur l'article 14 du présent projet
de loi s'appliquent également aux dispositions du présent
article. Il n'est pas possible d'ignorer les conditions sociales pour le moins
conflictuelles de certains départements d'outre-mer, et de ne pas
souligner que les efforts consentis en vue de la rénovation du parc
hôtelier doivent trouver leur contrepartie dans une meilleure
concertation des différents acteurs et un climat social plus propice au
tourisme.
Sur le plan technique, dans le dispositif proposé, le taux de
rétrocession s'applique à la somme investie, et non pas à
l'imputation d'éventuels déficits. Une partie significative de
l'avantage fiscal pourrait donc ne pas bénéficier à
l'outre-mer.
Afin de prévenir d'éventuelles dérives de ce type, votre
commission des finances vous propose
un amendement
tendant à
conserver le taux de rétrocession de 60 % de droit commun, mais de
l'appliquer à l'ensemble des avantages fiscaux accordés à
l'investisseur : réduction d'impôt, imputation des
déficits et déduction des amortissements. Une fraction plus large
de l'avantage fiscal profiterait ainsi aux exploitants implantés
outre-mer.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi modifié.
ARTICLE 16
Modification du régime des
agréments
Commentaire : le présent article a pour objet
d'élever le montant d'investissement au-delà duquel un
agrément est nécessaire pour bénéficier des
avantages fiscaux liés à la défiscalisation, et
redéfinit la liste des secteurs pour lesquels un agrément
préalable est nécessaire.
I. LE DROIT EXISTANT
Les avantages de la défiscalisation en outre-mer ont conduit le
législateur à renforcer les dispositifs de contrôle, afin
d'éviter des abus toujours possibles et de s'assurer que l'avantage
fiscal accordé était bien lié à la
réalisation effective d'un investissement outre-mer.
Dans ce cadre, le mécanisme retenu a été, dans certains
cas, celui d'un agrément du ministre du budget. Les conditions dans
lesquelles l'agrément est accordé sont définies à
l'article 217
undecies
du code général des
impôts, auquel renvoient les autres articles de ce code relatifs à
la défiscalisation. L'article 23 du présent projet de loi
modifie les dispositions de l'article 217
undecies
précité relatives à cet agrément.
Le II de l'article 199
undecies
B du code
général des impôts présente les conditions dans
lesquelles un agrément est nécessaire pour
bénéficier de la réduction au titre de l'impôt sur
le revenu pour les investissements productifs.
Il convient de noter que les agréments sont valables «
par
programme et par exercice
». Votre rapporteur avait eu l'occasion
d'interroger le ministère des finances sur le sens de cette formule lors
de la rédaction de son rapport d'information «
Une
défiscalisation efficace pour l'outre-mer
»
37(
*
)
. La réponse suivante lui avait
été donnée :
« L
'exercice est la période qui s'écoule entre eux
arrêtés de comptes d'une entreprise. La durée normale d'un
exercice est de 12 mois ».
«
Un programme d'investissement s'entend des acquisitions de biens
simultanées ou successives sur un ou plusieurs exercices, sous
réserve, dans cette seconde hypothèse, que les investissements
aient une finalité commune (acquisition de plusieurs navires de
pêche, construction d'une usine et des matériels destinés
à l'équiper)
».
Deux hypothèses sont considérées pour définir les
conditions dans lesquelles un agrément est requis :
- l'agrément est nécessaire quand les investissements
éligibles à la défiscalisation ont un montant par
programme et par exercice supérieur à 760.000 euros si le
contribuable participe directement à la gestion
38(
*
)
, à 300.000 euros si le
contribuable n'y participe pas. Le ministère des finances apporte la
précision suivante :
«
Le seuil de l'agrément doit s'apprécier, en
premier lieu, sur l'exercice : pour déterminer si le programme
d'investissement de l'entreprise requiert un agrément, on prend en
compte l'ensemble des investissements réalisés par l'entreprise
au cours d'un même exercice, quelle que soit la nature de ces
investissements
»
.
«
Cependant, face à un programme d'investissement
pluriannuel, on prend en compte le montant de ce programme et l'agrément
est requis, pour le tout, si le seuil de l'agrément est, au total,
dépassé même si le montant des investissements
réalisés sur chacun des exercices est inférieur à
ce seuil
».
Cela pose
de facto
un problème : si une SNC ne finance que
des petits projets, tous d'un montant inférieur au seuil de 300.000
euros, un agrément est requis dès lors que le seuil sera
dépassé, et ce pour chacun des projets. Les délais sont
donc parfois excessifs, pour des investissements d'un faible montant (machine
agricole par exemple).
- l'agrément est nécessaire au premier jour, et ce de
manière préalable, dans certains secteurs limitativement
énumérés par la loi. La liste de ces secteurs dits
« sensibles » a connu plusieurs modifications depuis son
instauration en 1992. Elle reflète une double préoccupation.
D'une part, certains secteurs sont encadrés par les règles
communautaires : l'agrément apparaît alors comme une garantie
aux yeux des instances européennes (cas des transports). D'autre part,
le législateur a souhaité assurer un contrôle
préventif dans des domaines particuliers (cas de la production
audiovisuelle et cinématographique).
Les agréments sont délivrés par le ministre du budget et
instruits par le bureau des agréments, au sein du service juridique de
la direction générale des impôts
39(
*
)
.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article apporte deux modifications au régime actuel,
portant d'une part sur le seuil au-delà duquel un agrément est
requis dans les secteurs « non-sensibles » et, d'autre
part, sur la liste même des secteurs sensibles.
1. Une élévation du seuil
Le montant de 760. 000 euros par programme et par exercice est
élevé à 1 million d'euros. Cette disposition répond
à un double objectif : elle permet aux services du ministère
des finances de se concentrer sur les projets les plus importants (de plus de 1
million d'euros) ; elle relâche par là-même le
contrôle exercé par l'administration dans un souci de
simplification administrative.
Le relèvement du seuil ne concerne cependant que les projets dans
lesquels le contribuable-investisseur participe directement à
l'exploitation du bien, et non pas les financements externalisés. Dans
ce dernier cas, le seuil reste fixé à 300.000 euros. La
distinction opérée entre les investisseurs qui exploitent
directement le bien et les investisseurs « professionnels »
qui pratiquent le montage externalisé traduit à l'origine la
volonté de favoriser l'investissement « en direct »
et de mieux contrôler les conditions du partage de l'avantage fiscal
entre monteurs, investisseurs métropolitains et opérateurs
locaux.
Le texte apporte une précision quant à ce montant. La somme de
300.000 euros s'apprécie au niveau de l'entité juridique
(entreprise, société ou groupement) qui «
inscrit
l'investissement à l'actif de son bilan ou qui en est locataire
lorsqu'il est pris en crédit-bail auprès d'un
établissement financier
». Cet ajout permet de s'assurer
qu'une seule entreprise ne pourra pas cumuler des investissements tous d'un
montant de inférieur à 300.000 euros (ce qui lui permet
d'échapper au contrôle de l'administration) mais dont la somme
dépasserait ce seuil. Cette disposition concerne principalement les SNC
et consolide juridiquement la pratique de l'administration.
Ainsi, comme le relevait votre rapporteur dans son rapport d'information
précité, «
des projets dont la soumission à
l'agrément n'aurait pas été jugée utile s'ils
avaient été réalisés « en
direct » par les entreprises ultramarines doivent tous être
agréés dès lors que leur financement est assuré par
une SNC
.
L'agrément, conçu au départ comme la subordination d'un
avantage fiscal à l'analyse de l'intérêt économique
de l'investissement, est appliqué en fonction d'une logique qui
relève plus du contrôle fiscal que de l'analyse
économique
».
2. Une redéfinition de la liste des secteurs sensibles
Le 2° du présent article propose une nouvelle rédaction pour
le 2. du II de l'article 199
undecies
B.du code général
des impôts Les dispositions établissent la liste des secteurs qui
devaient être soumis à agrément « au premier euro
», sans considération de montant ou d'origine des fonds.
Les modifications apportées sont importantes et tiennent compte de
l'économie d'ensemble du présent projet de loi. Certains secteurs
seraient dorénavant inscrits sur la liste en raisons des règles
communautaires, d'autres pour des raisons particulières.
Comparaison des secteurs sensibles.
|
Liste des secteurs sensibles en droit existant |
Liste proposée par le présent projet de loi. |
|
Construction d'hôtel et de résidences touristiques ou parahôtelières, navigation de plaisance, transports, diffusion et production audiovisuelles et cinématographiques, investissements nécessaires à l'exploitation d'un SPLIC concédé ou affermé, pêche, services informatiques , rénovation d'hôtel ou de résidence à vocation touristique ou parahôtelière. |
Transports, agriculture, pêche maritime et aquaculture, industrie charbonnière et sidérurgie, construction navale, fibres synthétiques, industrie automobile, rénovation et réhabilitation d'hôtel classé ou des entreprises en difficulté, investissements nécessaires à l'exploitation d'un SPLIC. |
Les
modifications, en « positif ou négatif »,
apportées à la liste des secteurs sensibles sont les
suivantes :
- l'agriculture, qui ne figure pas dans le droit existant comme étant un
secteur « sensible », y est ajoutée. Cette insertion
prend acte des exigences communautaires, et donc de la nécessité
de donner des garanties aux institutions européennes dans un domaine
particulièrement « polémique ». La même
remarque peut être faite à propos des entreprises en
difficulté
40(
*
)
;
- à l'opposé, la construction d'hôtel n'apparaît
plus. Ce retrait ne prête cependant pas à conséquence,
puisque les projets immobiliers engagent en général des montants
très supérieurs aux plafonds de 300.000 euros et
760.000 euros au-delà duquel un agrément est de toute
façon requis ;
- la rénovation et la « réhabilitation »
figurent dans le dispositif proposé, pour les hôtels
classés. Si l'ajout du terme
« réhabilitation » devra être
précisé dans la pratique
41(
*
)
, il convient de relever que seuls les
hôtels classés sont concernés, à l'exclusion des
« résidences touristiques ou
parahôtelières ». Cette disposition doit être lue
dans un souci de cohérence avec l'ensemble du projet de loi : la
rénovation et la réhabilitation de ces structures sont
extrêmement favorisées avec des taux de défiscalisation de
70 % et les nouveaux avantages fiscaux créés par l'article
15 du présent projet de loi ; il n'est pas illogique de
contrôler de manière systématique les investissements ainsi
réalisés.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le présent article répond à une volonté d'assouplir
le contrôle de l'administration sur les projets les moins importants,
afin d'accélérer la procédure et de permettre au bureau
des agréments d'exercer sa mission dans de meilleures conditions. La
redéfinition des « secteurs sensibles » qui exigent
un agrément préalable reprend en grande partie le souci de la
Commission européenne de contrôler certains secteurs :
l'agrément agit comme une « garantie » aux yeux des
autorités communautaires.
Les conséquences de la mesure proposée devraient cependant
être limitées car les projets concernés par le seuil dont
le relèvement est préconisé représentent une
fraction réduite des investissements défiscalisés.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 17
Modification du délai de validité du
dispositif
Commentaire : le présent article a pour objet de
supprimer le délai de validité des dispositions de l'article 199
undecies
B du code général des impôts relatives au
volet « impôt sur le revenu » de la
défiscalisation.
Le III de l'article 199
undecies
B du code général des
impôts dispose que ces dispositions s'appliquent entre le
1
er
janvier 2001 et le 31 décembre 2006
42(
*
)
. Seuls les investissements
réalisés entre ces deux dates étaient donc
éligibles à l'ensemble des mesures portant sur la
réduction d'impôt sur le revenu
43(
*
)
.
Les exceptions prévues, au nombre de trois, concernent les
investissements ayant reçu un agrément avant le
1
er
janvier 2001 (mais réalisés durant la
période couverte, d'où l'intérêt de l'exception),
des constructions d'immeubles dont le chantier était déjà
ouvert, et des biens meubles commandés mais non encore livrés si
les acomptes déjà versés représentaient plus de 50
% du prix.
Le présent article propose la suppression de ces délais,
l'article 29 du présent projet de loi fixant une nouvelle période
d'application qui proroge la défiscalisation jusqu'au 31 décembre
2017.
Votre commission des finances considère qu'il convient d'en rester
à la pratique actuelle consistant à inscrire dans chaque article
du code général des impôts les délais, afin de
faciliter l'intelligibilité de dispositifs fiscaux suffisamment
complexes par ailleurs.
En conséquence, votre commission vous propose un amendement qui
insère les délais dans le corps du présent article, avec
les restrictions prévues à l'article 29.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi modifié.
ARTICLE 18
Affirmation du principe de la « double
défiscalisation »
dans certaines collectivités
d'outre-mer
Commentaire : le présent article propose
d'inscrire
dans la loi le principe de la déductibilité de l'assiette de la
défiscalisation éligibles les avantages résultant de la
mise en oeuvre de dispositifs d'aide fiscale propres à la
Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française,
à Wallis-et-Futuna, à Mayotte et à
Saint-Pierre-et-Miquelon.
Le présent article affirme le principe de la « double
défiscalisation » pour la Nouvelle-Calédonie, la
Polynésie française, Wallis-et-Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon
et Mayotte. Il s'agit en réalité d'inscrire dans la loi la
possibilité qui existe déjà dans la pratique pour une
entreprise locale de cumuler l'avantage fiscal de la défiscalisation et
des avantages fiscaux mis en place par ces assemblées locales dans le
cadre de leur compétence fiscale propre.
Le troisième alinéa du I de l'article
199
undecies
B du code général des impôts
précise que le montant de la réduction d'impôt porte sur le
montant hors taxe des investissements, diminué de la partie
financée par des subventions publiques. Il n'est donc pas possible, dans
le cadre général, de bénéficier du double avantage
que constitue une aide publique et une réduction d'impôt :
cela reviendrait à se voir rembourser une somme que l'on a pas
déboursée.
L'administration fiscale considère que les aides fiscales
accordées par certaines collectivités, en particulier la
Polynésie et la Nouvelle-Calédonie, ne s'analysent pas comme des
subventions publiques.
Le présent article valide cette analyse qui, si elle crée une
distorsion de concurrence entre les collectivités, juridiquement en
mesure de mettre en place de telles aides et celles qui ne le peuvent pas, car
elles n'ont pas de compétence fiscale propre, présente l'avantage
de permettre dans ces parties de territoire national la réalisation
d'investissements qui ne pourraient pas être rentables autrement, en
particulier en matière hôtelière.
Il est proposé de préciser que la durée de
validité, mentionnée à l'article 29 du présent
projet de loi, soit inscrite dans le présent article sous forme d'un
renvoi à l'article 199
undecies
B
44(
*
)
du code général des
impôts.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 19
Modification du régime
applicable à la défiscalisation
au titre de l'impôt sur
les sociétés
Commentaire : le présent article modifie le
régime applicable à la défiscalisation au titre de
l'impôt sur les sociétés.
I. LE DROIT EXISTANT
L'article 217
undecies
du code général des impôts
autorise les entreprises qui réalisent des investissements productifs
dans les départements d'outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique,
Réunion) à les déduire de leur base imposable à
l'impôt sur les sociétés, diminuée de la fraction du
prix de revient financée par des subventions publiques.
Cette autorisation est précisée par les différentes
dispositions prévues au I :
- les investissements doivent avoir été réalisés
à l'occasion d'une «
création ou extension
d'activité
», ce qui en écarte notamment les
investissements de renouvellement. Le troisième alinéa ouvre
cependant les mêmes possibilités aux investissements de
maintenance, sous réserve que ce soit dans les secteurs
désignés ci-après, ainsi que dans le domaine de la
production et de la diffusion audiovisuelles et cinématographiques, de
la rénovation d'hôtel ainsi qu'aux logiciels, lorsqu'ils sont
nécessaires à l'utilisation des investissements du secteur
éligible ;
- les investissements sont limités à un certain nombre de
secteurs énumérés : industrie, pêche,
hôtellerie, tourisme (à l'exclusion de la navigation de
croisière), énergies nouvelles, services informatiques,
agriculture, bâtiment et travaux publics, transport et artisanat ;
- les investissements peuvent concerner les services publics locaux dans le
cadre d'une concession ;
- dans le secteur du logement, la déduction est possible pour la
construction ou l'acquisition de logements neufs à usage locatif, sous
une double condition : l'entreprise s'engage à louer l'immeuble
dans les six mois et pour six ans à des personnes qui en font leur
habitation principale ; le loyer ne doit pas excéder un plafond
fixé par décret.
Les investissements peuvent être réalisés par des
groupements d'intérêt économiques (GIE), nationaux ou
européens
45(
*
)
et des
sociétés en nom collectif (les plus présentes pour la
défiscalisation « externalisée ») lorsque les
associés décident d'être assujettis à l'impôt
sur le revenu en proportion de leurs droits. Dans ce cas, la déduction
est pratiquée par chaque associé ou membre dans une proportion
correspondant à leurs droits dans le groupement ou la
société. Comme les associés d'une SNC peuvent
également bénéficier des dispositions des articles
199
undecies
A et B du code général des
impôts, qui permettent de réaliser une réduction de la
cotisation d'impôt sur le revenu, il est prévu que la
déduction opérée sur l'impôt sur les
sociétés ne peut s'appliquer que sur la fraction du prix de
revient qui n'a pas déjà bénéficié de cette
réduction.
L'article 217
undecies
du code général des
impôts
prévoit le cas où l'investissement est
« détourné » de sa vocation, sous forme par
exemple de cession ou de cessation de l'activité. L'avantage est alors
repris par l'administration en totalité. Des dispositions
particulières permettent cependant de tenir compte d'une fusion ou d'un
apport partiel
46(
*
)
, afin de ne
pas interférer avec le libre choix de l'entrepreneur.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose plusieurs modifications du dispositif en
vigueur, qui en renforce la cohérence avec l'ensemble du texte. Il
convient de souligner la symétrie avec les mesures proposées par
l'article 14 du présent projet de loi pour l'impôt sur le
revenu, la volonté du gouvernement étant, à
l'évidence, de rapprocher le plus possible les deux formes de
défiscalisation.
A. LES SECTEURS ÉLIGIBLES À LA
DÉFISCALISATION
Le 1° du présent article propose, au premier alinéa de
l'article 217
undecies précité
, d'aligner la
liste des secteurs éligibles à la défiscalisation sur
celle déjà définie
47(
*
)
à l'article 199
undecies
B précité. L'ensemble du secteur marchand devient donc
éligible, à l'exception de certains domaines limitativement
énumérés par la loi : commerce ; restauration
à l'exception des restaurants de tourisme classés, cafés,
débits de tabacs et débits de boisson ; conseils ou
expertise ; recherche et
développement ; éducation, santé et action
sociale ; banque, finance et assurance ; toutes
activités immobilières ; navigation de
croisière, locations sans opérateur à l'exception de la
location de véhicules automobiles et de navires de plaisance,
réparation automobile ; services fournis aux entreprises,
à l'exception de la maintenance et des activités de nettoyage et
de conditionnement à façon ; activités de
loisirs, sportives et culturelles à l'exception de la production
audiovisuelle et cinématographique ; activités
associatives ; les activités postales.
Cette nouvelle manière de définir les secteurs (une
définition en « creux ») possède des
avantages indéniables : une approche plus
« positive » de la défiscalisation, une nomenclature
établie à partir du système français NAF 700 qui
clarifie le dispositif. Le gouvernement ayant assuré à votre
rapporteur qu'aucun des domaines précédemment éligibles ne
se trouve exclu par du présent projet de loi, le champ d'application est
sensiblement élargi et est susceptible de permettre une diversification
des investissements.
Le coût de cette extension de la liste des secteurs au titre de
l'impôt sur les sociétés a été estimé
à 16 millions d'euros.
Le présent article unifie les différentes dispositions tendant
à privilégier les travaux dans les hôtels classés.
Le 3° propose que les bénéfices de la défiscalisation
au titre de l'impôt sur les sociétés soient, au même
titre que pour l'impôt sur le revenu
48(
*
)
, étendus aux
«
travaux de rénovation et de réhabilitation
d'hôtel classé
». De même, et toujours
dans une optique de symétrie des règles avec les dispositions
relatives à l'impôt sur le revenu, l'assise juridique des
investissements réalisés dans le cadre de l'exploitation de
service public local à caractère industriel et commercial est
affirmée.
La nouvelle rédaction proposée par le
a
du 1° du
présent article pour le premier alinéa du I de
l'article 217
undecies
précité
a pour
effet de supprimer la restriction qui consistait à ne retenir que les
investissements réalisés à l'occasion de la
«
création ou extension d'exploitations
».
Cela permet d'inclure les investissements de renouvellement, qui deviennent
donc éligibles à la défiscalisation au titre de
l'impôt sur les sociétés. A l'opposé, les
investissements de maintenance sont écartés par les dispositions
du 3° du présent article, qui supprime la première phrase du
troisième alinéa du I de l'article 217
undecies
précité Cette suppression ne prête cependant pas à
conséquence. La règle étant en effet
l'éligibilité de tous les investissements, ceux qui concernent la
maintenance sont compris au sein du dispositif.
Le texte proposé par le premier alinéa du I rappelle que le
bénéfice de la défiscalisation doit intervenir dans le
respect des règles communautaires. Cette précision, si elle
n'apporte aucun élément normatif, a été
souhaitée par le gouvernement, pour qui elle apporte un rappel utile qui
en soulignant la prépondérance des règles communautaires
en matière d'aide d'Etat.
Dans le cas du logement locatif intermédiaire, la durée de
location passe de six à cinq ans.
Le 6° précise, pour les logements qui ont
bénéficié du régime de défiscalisation, que
l'avantage fera l'objet d'une reprise si les engagements ne sont pas tenus. Par
conséquent, la société devra louer l'immeuble pour une
durée minimum de cinq ans, et respecter les conditions de nature
réglementaire qui limitent le loyer et les ressources du locataire.
Le 2° du présent article précise que la déduction au
titre de l'impôt sur les sociétés ne peut se cumuler avec
celle déjà effectuée par les sociétés de
type « société de financement de
l'outre-mer » (SOFIOM). Ce type de société
financière, introduite par le présent projet pour l'impôt
sur le revenu à l'article 199
undecies
A
49(
*
)
et pour l'impôt sur les
sociétés à l'article 217
undecies,
bénéficie de l'avantage au moment de la souscription : il
s'agit par conséquent d'éviter une « double
défiscalisation ».
Le b du 1° du présent article apporte pour sa part une
restriction : les investissements ne sont éligibles à la
défiscalisation que dans la mesure où les parts de la
société sont détenues «
directement ou par
l'intermédiaire d'une entreprise unipersonnelle à
responsabilité limitée »
par des contribuables.
L'objectif de cet ajout est d'éviter les structures complexes, une
société en possédant une autre par exemple, qui pourraient
permettre de passer sous le seuil de l'agrément
50(
*
)
.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur se félicite de la simplification induite par le
présent article. En effet, les secteurs éligibles à la
défiscalisation sont désormais définis de la même
manière, par un renvoi à l'article
199
undecies
B du code général des impôts,
dans le cadre de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les
sociétés. Il convient donc de souligner les efforts
réalisés en matière de clarification du droit.
Votre commission des finances vous propose cependant trois modifications.
Un
amendement
permet de supprimer la référence au droit
communautaire, de la même manière qu'à l'article 14 du
présent projet de loi.
Le présent article, au 5°, fait passer la durée de location
d'un immeuble dans le secteur intermédiaire de six ans à cinq
ans. Or il est proposé de conserver le délai de six ans à
l'article 14 du présent projet de loi, qui concerne un contribuable ou
une société imposés sur le revenu. Par conséquent,
votre commission des finances vous propose par le biais d'un
amendement
de conserver une même durée de six ans, dans un souci de
cohérence.
Un
amendement
prévoit la saisine de la commission consultative
mentionnée à l'article 23 du présent projet de loi Cette
commission rendra un avis lorsque la défaillance de l'opérateur
est liée à une catastrophe naturelle. Dans ce cas, en effet, la
reprise de l'avantage apparaît comme particulièrement injuste.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 20
Harmonisation des
dispositions
Commentaire : le présent article a pour objet
d'harmoniser les dispositions du II de l'article 217
undecies
du
code général des impôts
en fonction des
modifications proposées par ailleurs dans le projet de loi.
I. LE DROIT EXISTANT
L'article 217
undecies
du code général des impôts
fixe les règles relatives à la défiscalisation outre-mer
au titre de l'impôt sur les sociétés. Le II expose les
modalités de la déduction d'impôt dans le cas de
souscription au capital d'une entreprise par une personne morale assujettie
à l'impôt sur les sociétés.
Les entreprises mentionnées au I
51(
*
)
ont ainsi la possibilité de
souscrire au capital de diverses structures, et de déduire cette
souscription de leur base imposable à l'impôt sur les
sociétés. Ces sociétés sont de diverses
formes :
- les sociétés de développement régional des
départements d'outre-mer (SDR) ;
- les sociétés qui effectuent, dans les douze mois qui suivent la
souscription, des investissements dans les mêmes domaines que ceux
mentionnés au I
52(
*
)
;
- les sociétés qui réalisent des investissements
productifs dans le secteur de la maintenance au profit d'une des
activités éligibles, ainsi que dans le domaine de la production
et diffusion audiovisuelles et cinématographiques ;
- les sociétés qui réalisent des investissements dans les
secteurs de la rénovation d'hôtel et des logiciels
nécessaires à l'utilisation des investissements éligibles
;
- les sociétés concessionnaires qui investissent dans le domaine
des services publics locaux.
Les sociétés qui bénéficient de souscriptions dans
ce cadre ont la possibilité de construire des immeubles afin d'y exercer
une des activités éligibles (la possibilité de
construction de logements locatifs est prévue au II
bis
du
même article
53(
*
)
). La
société s'engage alors à maintenir l'affectation des biens
pendant cinq années au moins. Si la société ne respecte
pas cet engagement, l'avantage est repris sur les entreprises qui ont
bénéficié de la déduction, à savoir celles
qui ont souscrit au capital.
Il faut relever la très grande symétrie entre les
sociétés définies au I et qui bénéficient
directement de la déduction d'impôt, et celles qui en
bénéficient au II de manière
« indirecte » par le biais de souscriptions au capital.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article harmonise le II de l'article 217
undecies
précité avec les dispositions proposées par l'article 19
du présent projet de loi. Il précise également un point
particulier.
Le
a
du 1° substitue à la notion de «
revenu
imposable
» celle de «
résultat
imposable
» , ce qui est plus cohérent dans le cadre de
l'impôt sur les sociétés.
Les
b, c et d
du 1° remplacent la liste des secteurs susceptibles
de bénéficier de la défiscalisation par les secteurs
«
éligibles en application du
199 undecies B
»
54(
*
)
. La même modification se
trouve au I de l'article 217
undecies
précité Il y a
donc une double identité, d'une part entre les secteurs éligibles
à la déduction d'impôt, que celle-ci soit
réalisée directement par l'entreprise ou indirectement par le
biais d'une souscription au capital ; d'autre part entre les secteurs
éligibles au titre de l'impôt sur le revenu et au titre de
l'impôt sur les sociétés.
Le 2° écarte du bénéfice de la défiscalisation
les investissements productifs dans le secteur de la maintenance (qui ne se
trouvent pas pour autant exclus, puisque ils sont compris dans l'ensemble des
investissements éligibles) ainsi que dans le domaine de la production et
diffusion audiovisuelle et cinématographique. Il précise
également l'éligibilité des travaux de
«
rénovation et réhabilitation
d'hôtel classé
»
55(
*
)
.
Le 3° précise que, dans les secteurs éligibles, la
défiscalisation concerne l'ensemble des investissements
réalisés dans le cadre d'une concession de service public local.
Le 4° étend enfin les possibilités de défiscalisation
aux souscriptions en numéraire au capital de sociétés de
financement agrées, les SOFIOM, comme dans le cadre de l'article
199
undecies
B
56(
*
)
.précité
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article
sans modification
.
ARTICLE 21
Coordination
Commentaire : le présent article a pour objet
d'harmoniser les dispositions du II
bis
de l'article 217
undecies
du code général des impôts avec celles proposées
pour le I du même article
I. LE DROIT EXISTANT
Le II
bis
de l'article 217
undecies
du code général
des impôts fixe les règles relatives aux souscriptions aux
augmentations de capital de société en difficulté
soumises à l'impôt sur les sociétés qui sont
éligibles à la défiscalisation. Un agrément
préalable du ministre chargé du budget est nécessaire,
dans les conditions définies au III de l'article 217
undecies
57(
*
)
.du code
général des impôts. Le montant de l'augmentation de capital
doit permettre aux souscripteurs de détenir plus de 50 % des droits de
vote, et celle-ci ne doit pas avoir été réalisée
par une des personnes qui ont été associées à la
gestion de l'entreprise au cours des cinq dernières années.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article actualise les dispositions du II
bis
de
l'article 217
undecies
en fonction des modifications
apportées à l'éligibilité des investissements par
les articles 14 et 19 du présent projet de loi. Ainsi, la
possibilité de déduire le montant des sommes investies dans les
entreprises en difficulté est affirmée dès que cette
entreprise est par ailleurs elle-même éligible
58(
*
)
à la défiscalisation.
Les conditions aussi bien que la nécessité d'un agrément
préalable ne sont pas modifiées.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article
sans modification
.
ARTICLE 22
Relèvement du seuil de
l'agrément
Commentaire : le présent article propose d'élever le seuil au-delà duquel un agrément préalable est nécessaire afin de bénéficier de la déduction au titre de l'impôt sur les sociétés.
I. LE
DROIT EXISTANT
S'agissant de la défiscalisation au titre de l'impôt sur les
sociétés, l'avantage fiscal prend la forme non pas d'une
réduction d'impôt comme dans le cadre de l'impôt sur le
revenu mais d'une déduction du bénéfice imposable.
Afin d'ouvrir droit à la déduction de base imposable, les
investissements doivent remplir certaines conditions définies dans
l'article 217
undecies
59(
*
)
du code général des
impôts
.
Le législateur a cependant été
conduit à exercer un contrôle quand certains seuils sont
dépassés. Au-delà d'un certain montant d'investissement,
par exercice et par programme, un agrément préalable doit
être accordé par le ministre en charge du budget. Le
mécanisme et le traitement des dossiers sont similaires à ceux
qui ouvrent droit à la réduction d'impôt sur le revenu
(article 199
undecies
B).du code général des
impôts.
Les seuils sont fixées dans le cadre de l'imposition du revenu à
300.000 euros lorsque le contribuable n'exerce pas directement
l'activité, et à 760.000 euros lorsqu'il est lui-même
l'exploitant. C'est ce dernier seuil qui est retenu pour l'imposition des
sociétés. Au-delà d'un programme d'investissement de plus
de 760.000 euros, un agrément préalable est nécessaire.
Cela signifie que l'entrepreneur doit avoir planifié le montant de ses
investissements sur l'année et avoir constaté que ceux-ci
dépasseraient la seuil
60(
*
)
.
Comme dans le cadre de l'impôt sur le revenu, le seuil de
300.000 euros s'applique pour les investissements réalisés
par l'intermédiaire de groupements d'intérêt
économique (GIE) nationaux et européens
61(
*
)
, ainsi que pour les
sociétés en nom collectif (SNC) lorsque les associés
choisissent d'acquitter l'impôt sur le revenu au titre de leurs droits
(article 8 du code général des impôts).
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article harmonise les seuils avec ceux proposés par
l'article 16 du présent projet de loi pour l'impôt sur le revenu.
Ainsi, le montant de 760.000 euros est porté à un million
d'euros, de la même manière qu'à l'article
199
undecies
B.du code général des impôts.
Le présent projet de loi conserve donc l'unité de seuil, quelque
soit la forme de la société et les modalités
d'investissement. Le seuil de 300.000 euros reste inchangé pour les GIE
nationaux et européens, ainsi que pour les sociétés
citées à l'article 8 du code général des
impôts.
L'élévation assouplit la contrainte administrative - relative -
de l'agrément sur les projets les moins importants (inférieurs
à un million d'euros ou 300.000 euros suivant le montage choisi).
Elle permet également de soulager les services du ministère de
l'économie, des finances et de l'industrie en charge de la gestion des
agréments, ce qui devrait lui permettre d'améliorer les
délais de traitement des demandes.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article
sans modification
.
ARTICLE 23
Modification du régime des
agréments
Commentaire : le présent article modifie
à la
fois la liste des secteurs d'activité pour lesquels est requis un
agrément préalable, les modalités de sa délivrance,
et prévoit les cas dans lesquels est interrompu le délai imparti
au ministre du budget pour se prononcer sur les demandes d'agrément.
I. LE DROIT EXISTANT
Le III de l'article 217
undecies
du code général des
impôts définit la notion d'agrément et les conditions de sa
délivrance. Il intéresse à ce titre l'ensemble des
mécanismes de défiscalisation en outre-mer, car les
différents articles du code général des impôts
relatifs à la défiscalisation renvoient à ses
dispositions.
A. LA NÉCESSITÉ D'OBTENIR UN AGRÉMENT
Tous les investissements ne justifient pas un contrôle préalable
de la part de l'administration et l'obtention d'un agrément. Cela
reviendrait à alourdir la procédure et à décourager
les petits projets
. C'est la raison pour laquelle l'agrément n'est
nécessaire que dans un certain nombre de cas
énumérés par la loi. Le principe a été
jugé conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel
dans la décision n° 87-237 DC du 30 décembre 1987, selon
laquelle «
à défaut d'autres critères
fixés par la loi, l'exigence d'un agrément n'a pas pour
conséquence de conférer à l'autorité
ministérielle le pouvoir, qui n'appartient qu'à la loi en
application de l'article 34 de la Constitution, de déterminer le champ
d'application d'un avantage fiscal
».
Deux cas de figure sont possibles : un agrément peut être
requis pour une question de montant, ou bien parce que les investissements sont
réalisés dans certains secteurs :
- l'agrément est jugé indispensable quand le montant de
l'investissement dépasse un certain seuil. Pour la
défiscalisation au titre de l'impôt sur le revenu
62(
*
)
, l'agrément est requis quand le
montant total des investissements par exercice et par programme dépasse
les 300.000 euros si l'investisseur n'exerce pas l'activité lui
même ; et quand il dépasse 760.000 euros s'il participe
à l'exploitation du bien
63(
*
)
. Pour la défiscalisation au
titre de l'impôt sur les sociétés
64(
*
)
, l'agrément est requis lorsque
le montant des investissements dépasse 300.000 euros pour les
groupements d'intérêt économique (GIE) et les
sociétés en nom collectif (SNC) dont les associés ont
choisi d'être imposés sur le revenu ; et lorsqu'ils disposent de
760.000 euros dans les autres cas. Dans toutes ces hypothèses,
l'agrément est exigé de manière préalable. Cette
disposition oblige l'investisseur, et donc l'entrepreneur, à planifier
sur l'exercice l'ensemble de ses projets d'investissements afin d'obtenir dans
les délais l'agrément. Il convient de relever que, dans le cas
des montages « externalisés », la somme
s'apprécie au niveau de la SNC. Par conséquent, dès lors
que le montant total des investissements qu'elle finance dépasse le
seuil, et quel que soit le montant individuel des investissements, chacun
d'entre eux doit être agréé ;
- l'agrément est indispensable, et ce, « au premier
euro », quand l'investissement concerne certains secteurs
« sensibles ». Ces secteurs sont
énumérés par la loi et codifié au III de l'article
217
undecies
du code général des impôts. La
liste est semblable à celle qui concerne l'imposition du
revenu
65(
*
)
de l'article
199
undecies
B du code général des impôts.
B. LA DÉLIVRANCE DE L'AGRÉMENT
L'agrément est accordé par le ministre en charge du budget. Les
dossiers sont traités par le « bureau des
agréments » qui appartient au service juridique de la
direction générale des impôts.
L'agrément n'est accordé que si un certain nombre de conditions
ont été remplies.
Le législateur a ainsi
souhaité encadrer la liberté d'appréciation
discrétionnaire du ministre en charge du budget comme de ses
services
. Il est également prévu de consulter le
ministère de l'outre-mer.
Les conditions sont les suivantes : l'investissement doit présenter
un intérêt économique pour le département, un de ses
buts doit être la création ou le maintien de l'emploi, il doit
s'intégrer dans la politique d'aménagement du territoire et de
l'environnement et enfin l'investissement doit assurer la protection des
investisseurs et des tiers. Le dossier soumis à l'administration doit
comporter des données chiffrées et précises en
matière d'emploi.
Le respect de ces conditions conditionne la délivrance de
l'agrément et le bénéfice des avantages fiscaux, tant en
ce qui concerne l'impôt sur le revenu que l'impôt sur les
sociétés.
L'examen des demandes d'agréments
66(
*
)
conduit l'administration à
effectuer une analyse technique et économique des projets de plus en
plus détaillée. Selon les années, entre 25 et
40 % des demandes reçoivent une réponse négative,
l'administration ayant indiqué à votre rapporteur que ce taux
s'établirait probablement autour de 15 % en 2002.
La gestion de l'agrément est dans certains cas
déconcentrée en application d'un arrêté du ministre
en charge du budget. Un seuil est alors fixé en deçà
duquel l'agrément est délivré au niveau local par la
direction des services fiscaux. Actuellement, les règles de partage sont
régies par un arrêté
67(
*
)
en date du 4 janvier 1994. Ce dernier
stipule que l'agrément est accordé au niveau local lorsque le
montant de l'investissement ne dépasse pas 1.525 millions d'euros.
Dans ce cas, les préfectures sont consultées en lieu et place du
ministère de l'outre-mer. Cependant, l'agrément ne peut
être déconcentré lorsque la demande concerne des
investissements pour des services publics locaux ou des entreprises en
difficulté.
En 2001, 69 % des agréments ont été accordés au
niveau déconcentré, ce taux ayant tendance à rester
stable. Les avantages de la déconcentration sont de deux ordres. Elle
permet aux acteurs locaux de participer au processus d'une part ; elle permet
au bureau des agréments de se concentrer sur les dossiers les plus
importants
68(
*
)
.
A partir de la date de dépôt du dossier, le ministre du budget
dispose de trois mois pour se prononcer. Fait rare, un défaut de
réponse passé ce délai vaut acceptation de sa part, ce qui
oblige les services à assurer une gestion rigoureuse des
demandes
69(
*
)
.
La procédure des agréments, au-delà du contrôle
qu'elle permet à l'administration sur des avantages fiscaux qui ne
doivent pas être détournés de leur vocation
première, est particulièrement
« appréciée » par les instances
communautaires, qui y voient une garantie d'efficacité et de
lisibilité du dispositif mis en place. On rappelle l'attention que porte
la direction de la concurrence aux aides d'État.
Une exception existe quant aux secteurs et aux seuils de l'agrément. Le
troisième alinéa du III de l'article 217
undecies
B
du code général des impôts précise qu' une
entreprise n'a pas l'obligation de demander un agrément, pour un
investissement qui le nécessite
a priori
pourtant au premier
euro, mais uniquement si son programme ne dépasse pas les
150.000 euros et si elle exerce son activité depuis au moins deux
ans. Cette disposition permet de ne pas alourdir la procédure dans des
cas où le montant est faible (moins de 150.000 euros) et où
l'entreprise a déjà eu l'occasion de fournir des garanties
(puisqu'elle exerce dans un secteur dit « sensible »).
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article, sans revenir sur le principe et l'importance de la
procédure d'agrément apporte des précisons et des
modifications au droit existant.
A. UN REMANIEMENT DE LA LISTE DES SECTEURS SENSIBLES
La liste des secteurs soumis au contrôle préalable est
remaniée, dans les mêmes termes que ce qui est proposé
à l'article 16 du présent projet de loi pour le dispositif
relatif à l'impôt sur le revenu de l'article 199
undecies
B
du code général des impôts :
Comparaison des secteurs sensibles.
|
Liste des secteurs sensibles en droit existant |
Liste proposée par le présent projet de loi |
|
Construction d'hôtel et de résidences touristiques ou para hôtelières, navigation de plaisance, transports, diffusion et production audiovisuelle et cinématographique, investissement nécessaires à l'exploitation d'un SPLIC concédé ou affermé, pêche, services informatiques, rénovation d'hôtel ou de résidence à vocation touristique ou parahôtelière. |
Transports, agriculture, pêche maritime et aquaculture, industrie charbonnière et sidérurgie, construction navale, fibres synthétiques, industrie automobile, rénovation et réhabilitation d'hôtel classé ou des entreprises en difficulté, investissements nécessaires à l'exploitation d'un SPLIC. |
B.
UNE CLARIFICATION DES CONDITIONS DE DELIVRANCE DE L'AGRÉMENT
Le présent article propose une nouvelle rédaction pour le 1°
du III de l'article 217
undecies
du code général des
impôts destiné à clarifier les conditions à remplir
pour obtenir l'agrément. Ces dernières seraient dorénavant
divisées en quatre catégories, et leur caractère cumulatif
est souligné (même s'il était déjà
appliqué en pratique).
Ces conditions seraient dorénavant que le projet :
«
a) Présente un intérêt
économique pour le département dans lequel il est
réalisé ; il ne doit pas porter atteinte aux
intérêts fondamentaux de la Nation ou constituer une menace contre
l'ordre public ou laisser présumer l'existence de blanchiment
d'argent ;
«
b) Poursuit comme l'un de ses buts principaux la
création ou le maintien d'emplois dans ce département ;
«
c) S'intègre dans la politique d'aménagement
du territoire et de l'environnement ;
«
d) Garantit la protection des investisseurs et des
tiers.
»
L'ajout par rapport au droit existant selon lequel le projet ne
«
doit pas porter atteinte aux intérêts fondamentaux
de la Nation ou constituer une menace contre l'ordre public ou laisser
présumer l'existence de blanchiment d'argent
» conforte
juridiquement la pratique de l'administration et s'inscrit dans la politique de
lutte contre le terrorisme et ses sources de financement.
Par ailleurs, deux compléments utiles sont apportés :
- l'octroi de l'agrément est subordonné au respect par le
bénéficiaire direct ou indirect de ses obligations fiscales. Cela
permet d'éviter le cas de figure, qui se serait déjà
produit, où une personne dépose des demandes d'agrément
juridiquement fondées selon les critères, tout en ayant par
ailleurs commis des irrégularités de nature fiscale ;
- le bénéficiaire de l'avantage fiscal s'engage à
autoriser les agents des services fiscaux à vérifier sur place
les modalités de réalisation et d'exploitation de
l'investissement aidé, y compris dans les collectivités
d'outre-mer où l'Etat n'est plus compétant en matière
fiscale.
La rédaction proposée supprime l'obligation d'accompagner la
demande d'agrément de «
données chiffrées en
matière d'emploi
». Dans son rapport d'information
précité, votre rapporteur avait souligné les
inconvénients de cette obligation : caractère
inadapté à certains investissements utiles mais peu
créateurs d'emplois, insécurité juridique pour
l'investisseur si la conjoncture le conduit à créer moins
d'emplois que prévu.
C. L'INSERTION D'UN DÉLAI
Dans l'état actuel du droit, le ministre du budget dispose d'un
délai de trois mois pour répondre à une demande
d'agrément. Passé ce cap, l'agrément est tacite. Le bureau
des agréments n'hésite pas à proroger ce délai en
demandant des informations complémentaires ou en signalant à la
personne intéressée que son dossier est incomplet.
La rédaction proposée par le présent article pour le
2° du III de l'article 217
undecies
du code général
des impôts ramène à deux mois le délai de traitement
des demandes d'agrément pour les dossiers examinés par les
services déconcentrés. Par ailleurs, elle prévoit trois
cas dans lesquels ce délai peut être interrompu :
- lorsque les dossiers doivent être notifiés à la
Commission européenne pour qu'elle vérifie leur
compatibilité avec le droit communautaire. La Commission
européenne ne disposant pas de délai pour se prononcer, il
pouvait en résulter dans le droit actuel un dépassement du
délai de trois mois indépendant de la volonté des services
fiscaux ;
- lorsque l'administration sollicite un complément d'information au
demandeur de l'agrément. Il s'agit de conforter juridiquement la
pratique actuelle, selon laquelle l'administration considère que l'envoi
d'une demande de ce type a pour effet de proroger le délai de trois mois
;
- lorsque l'administration propose au demandeur de l'agrément de saisir
une commission consultative. Cette commission consultative, dont la
composition, les attributions et le fonctionnement seraient définis par
décret, est une innovation du présent article. Le texte
proposé ne précise pas quel serait le rôle de cette
commission, ni les cas dans lesquels sa saisine serait proposée au
demandeur de l'agrément. Selon les informations recueillies par votre
rapporteur, il s'agirait de proposer la saisine de la commission dans tous les
cas pour lesquels l'administration envisagerait de proposer au ministre du
budget de rejeter la demande d'agrément. Le présent article ne
fixe pas de délai dans lequel cette commission devrait se prononcer.
Dans l'esprit du gouvernement, le fait que le délai soit
«
interrompu
» (et non
«
suspendu
») signifie que, dès que le cours
normal de la procédure a été affecté soit par une
notification à la Commission européenne, soit par une demande de
renseignement supplémentaire, soit par une proposition de saisine de la
commission consultative, l'administration dispose d'un nouveau délai de
trois mois lorsque la procédure reprend son cours normal. Si le
délai avait été suspendu, l'administration n'aurait
disposer à compter de la reprise du cours normal de la procédure
(réponse de la Commission européenne, réception des
renseignement demandés, avis de la commission consultative) que du
délai restant à courir à la date de la suspension.
D. LE RELÈVEMENT DU SEUIL DE L'AGRÉMENT POUR CERTAINES
ENTREPRISES
Dans le droit actuel, le dernier alinéa du III de l'article 217
undecies
du code général des impôts prévoit
que l'agrément, même pour les secteurs sensibles avec un
agrément « au premier euro », n'est pas
nécessaire lorsque l'entreprise exerce depuis deux ans au moins son
activité et réalise un investissement inférieur à
150.000 euros.
Ce seuil est porté par le présent article à 300.000 euros.
L'exonération de l'obligation d'obtenir un agrément est
étendue au cas où l'entreprise n'est que locataire de ses
investissements.
Il s'agit donc un assouplissement du contrôle administratif sur les
investissements réalisés dans les secteurs sensibles.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le présent article apporte des clarifications appréciables au
régime de délivrance des agréments, même si le
reproche d'opacité souvent formulé à l'égard de
cette procédure résulte plus de la pratique de l'administration
que de la législation.
Les modifications apportées aux conditions de délivrance de
l'agrément permettent à la fois de mettre le droit en
conformité avec la pratique et de remédier à des vides
juridiques, en particulier en matière de contrôle de la
moralité fiscale du demandeur de l'agrément. Votre rapporteur
avait souligné ces lacunes dans son rapport d'information
précité.
Le droit est également mis en conformité avec la pratique en
inscrivant explicitement dans la loi qu'une demande d'informations
complémentaires par l'administration interrompt le délai de trois
mois dans lequel l'agrément doit être accordé ou
rejeté.
Dans son rapport d'information précité, votre rapporteur avait
par ailleurs alerté le gouvernement sur l'urgence de rendre compatibles
les délais d'examen des demandes d'agrément par le ministre du
budget avec l'obligation de notifier certaines demandes aux autorités
communautaires. Il faut se féliciter que cette remarque ait
été prise en compte.
Le dispositif proposé peut cependant être amélioré
sur deux points :
- autant il ne paraît pas opportun de modifier la pratique actuelle,
éprouvée, consistant à donner à nouveau trois mois
à l'administration pour examiner une demande d'agrément à
compter de la date de réception de renseignements
complémentaires, autant il apparaît
nécessaire de
préciser que le délai de trois mois n'est que
« suspendu » en cas de notification à la Commission
européenne ou de saisine de la commission consultative
.
Il importe en effet que ces procédures n'aient pas pour effet de
retarder dans des proportions trop importantes la date de délivrance de
l'agrément. La suspension ne devrait pas être de nature à
poser des problèmes pratiques à l'administration fiscale
chargée d'instruire les dossiers. S'agissant de la notification à
la Commission européenne, celle-ci devrait intervenir peu de temps
après le dépôt d'une demande d'agrément, et donc
laisser à l'administration un délai important pour examiner sur
le fonds la demande après réception de l'avis de la Commission
sur sa conformité avec le droit communautaire. S'agissant d'un cas de
saisine de la commission consultative, il est vraisemblable que les services
fiscaux proposeront généralement au ministre du budget de suivre
son avis. Dès lors, un nouveau délai de trois mois à
compter de la réception de l'avis de la commission serait superflu.
Votre commission des finances vous soumet ainsi un
amendement
tendant
à suspendre le délai de trois mois en cas de notification
à la Commission européenne et de saisine de la commission
consultative.
-
la procédure de saisine de la commission consultative
mériterait d'être précisée
. D'après les
informations recueillies par votre rapporteur, cette commission devrait
être composée de représentants du ministère de
l'économie, des finances et de l'industrie ainsi que du ministère
de l'outre-mer. Pour des raisons tenant au secret fiscal, elle ne serait pas
ouverte à des personnalités extérieures à
l'administration.
Dès lors, la création dans la loi d'une commission
composée d'agents de l'Etat qui pourraient, même sans texte, se
réunir dans le cadre d'une réunion de travail
interministérielle ne paraît pas absolument indispensable.
Néanmoins, l'intervention de cette commission chargée de se
prononcer sur les dossiers pour lesquels les services fiscaux envisagent,
après avoir pris l'avis du ministère de l'outre-mer, de proposer
au ministre du budget une décision de rejet de la demande est
jugée par le gouvernement de nature à améliorer la
transparence de la procédure et à permettre un examen des
demandes tenant mieux compte de l'intérêt socio-économique
des projets pour lesquels l'agrément est demandé.
Dans lors que la commission doit être créée, il est
nécessaire de préciser son rôle et les procédures
dans les quelles elle s'inscrit. Votre commission des finances vous soumet un
amendement
indiquant que :
- la commission est saisie pour émettre un avis sur les demandes
d'agrément ;
- un refus d'agrément ne peut être opposé à une
demande si l'administration n'a pas proposé au demandeur de saisir la
commission ;
- la commission doit rendre son avis dans un délai de deux mois.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 24
Dispositions de
coordination
Commentaire : le présent article a pour objet de
tirer les conséquences sur les dispositions du IV
bis
de
l'article 217
undecies
du code général des impôts de
différentes dispositions proposées par le présent projet
de loi.
I. LE DROIT EXISTANT
Le troisième alinéa du IV
bis
de l'article
217
undecies
du code général des impôts expose
les conditions dans lesquelles l'avantage fiscal de l'article
217
bis
du code général des impôts peut
être repris par l'administration.
L'article 217
bis
du code général des impôts, par
ailleurs modifié dans le présent projet de loi à l'article
26, permet aux entreprises qui exercent outre-mer, ou pour des résultats
provenant d'exploitations situées en outre-mer, de ne retenir pour le
calcul de l'assiette de l'impôt sur les sociétés que les
deux-tiers du montant normal. Cette déduction de la base n'est pas
cumulable avec celle de l'article 217
undecies
précité
, à savoir au titre des investissements
déduits de la base imposable. Cette disposition, prévue au
premier alinéa du IV
bis
, est en fait particulièrement
favorable aux entreprises.
Ainsi, si l'on prend l'exemple d'une base fiscale de 100 et d'un montant
d'investissement éligible à la défiscalisation de 50, il
existe deux possibilités :
- dans la première, le montant de la base et le montant des
investissements sont soustraits, puis comptés pour deux-tiers : on
arrive à une base de 33,3 (c'est-à-dire 2/3 de (100-50)) ;
- dans la seconde, on compte deux-tiers de la base hors investissement (soit
66,3), et on y soustrait les montant des investissements, soit 50 : on
arrive à 16,3 de base taxable.
La seconde hypothèse, la plus favorable, est celle retenue par
l'administration.
Le deuxième alinéa du IV
bis
de l'article 217
précité précise que si un investissement ayant
bénéficié des mesures de défiscalisation est
cédé ou cesse d'être affecté à l'exploitation
de l'entreprise utilisatrice, l'administration doit rapporter l'avantage sur
l'exercice au cours duquel l'évènement se réalise. Cette
mesure se double d'une majoration égale au montant de l'avantage
indûment perçu par le taux de l'intérêt de
retard
70(
*
)
.
Toutefois, il n'y a pas lieu d'appliquer cette disposition si les
investissements sont transmis dans un certain cadre
71(
*
)
. La société peut ainsi
réaliser une fusion ou bien un apport partiel d'actifs sans se voir
appliquer la sanction de la reprise de l'avantage. Le législateur a
cependant introduit une restriction qui oblige l'entreprise nouvellement
détentrice des biens à en maintenir l'exploitation dans un
domaine «
mentionné au I
», à savoir
les secteurs d'activité qui, dans l'état actuel du droit, ouvre
les possibilités de défiscalisation. L'entité
concernée prend alors l'engagement devant l'administration de respecter
la vocation de l'investissement, le non-respect de cet engagement avant la fin
du délai restant à couvrir entraînant la reprise de
l'avantage dans les conditions de droit commun.
Cette précision permet, quand la destination de l'investissement ne
change pas, de laisser l'entreprise choisir la forme qu'elle estime la plus
à même d'assurer son développement.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose de substituer les mots
«
mentionnée au I
» par le mot
«
éligible
». Cela ne change en rien la
nature du dispositif, puisque les activités éligibles restent
définies au I, mais contribue à clarifier l'état du droit.
Ainsi, une entreprise qui réalise une opération de fusion ou
d'apport partiel d'actif ne se verrait pas retirer l'avantage et appliquer la
majoration si les investissements contribuent toujours au développement
d'une activité éligible.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances vous propose un
amendement
prévoyant la saisine de la commission consultative dans les cas
où la défaillance de l'opérateur résulte d'une
catastrophe naturelle. Un dispositif identique est proposé pour les
articles 14 et 19 du présent projet de loi.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 25
Coordination
Commentaire : le présent article harmonise la rédaction du V de l'article 217 undecies du code général des impôts avec les dispositions du présent projet de loi relatives à la défiscalisation dans le domaine de l'hôtellerie.
I. LE
DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article, par coordination avec les mesures
présentées, propose, au V de
l'article 217
undecies
du code général des
impôts, de remplacer les mots «
rénovation
d'hôtel
» par les mots «
rénovation
et
réhabilitation d'hôtels classés
».
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le dispositif proposé laisse subsister, dans le corps de l'article du
code général des impôts, un délai qui se trouve
être annulé par l'article 29 du présent projet de loi.
Afin de rectifier cet oubli d'une part, et de contribuer à
l'intelligibilité du texte, votre commission des finances vous propose
un amendement qui actualise la durée de validité du dispositif
pour l'article 217
undecies
précité.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article
ainsi modifié
.
ARTICLE 26
Extension de l'abattement d'un tiers de la base imposable
à l'ensemble des secteurs éligibles
Commentaire : le présent article étend
les
bénéfices de l'abattement d'un tiers de la base imposable
à l'impôt sur les sociétés à l'ensemble des
secteurs éligibles.
I. LE DROIT EXISTANT
L'article 217
bis
du code général des impôts
instaure un régime particulier pour le calcul de l'impôt sur les
sociétés dans les départements d'outre-mer. Ce
régime s'applique aux «
résultats provenant
d'exploitation situées dans les départements
d'outre-mer
», ce qui signifie que la société peut
avoir son siège social aussi bien en métropole : seule sera
alors prise en considération pour ce régime la fraction du
résultat provenant des départements d'outre-mer.
Dans le cadre de ce régime, ces résultats ne sont alors
imposés qu'à hauteur de deux-tiers, soit un abattement de la base
d'un tiers. Le taux reste toutefois celui de droit commun applicable à
l'ensemble des sociétés imposées en France, soit 33,33 %.
L'abattement s'applique par ailleurs aussi bien aux bénéfices
qu'aux pertes. Par conséquent, un déficit réalisé
en outre-mer ne peut s'imputer qu'à hauteur des deux-tiers de son
montant.
Cependant, toutes les entreprises ne sont pas susceptibles de
bénéficier de cet avantage. Les II et III de l' article en
limitent la portée à certains secteurs bien définis.
Ces secteurs sont les suivants : agriculture, industrie,
hôtellerie, tourisme, pêche, énergies nouvelles,
bâtiment et travaux publics, transport, artisanat, maintenance au profit
d'activités industrielles, production et diffusion audiovisuelles et
cinématographiques.
Cette liste est largement comparable à celles des
articles 199
undecies
B et 217
undecies
I du
code général des impôts qui définissent les
investissements éligibles respectivement à la
défiscalisation au titre de l'impôt sur le revenu et de
l'impôt sur les sociétés. Dans ce dernier cas, l'abattement
n'est pas applicable pour le calcul de la déduction pratiquée
à raison des investissements effectués à compter du
1
er
janvier 1999, ni pour la détermination des
résultats provenant de l'exploitation de ces investissements.
Ce dispositif est donc particulièrement avantageux pour les
activités exercées en outre-mer.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose d'étendre le régime de
l'abattement d'un tiers à l'ensemble des secteurs
éligibles
72(
*
)
au titre de
l'article 199
undecies
B du code général des
impôts.
Cet article supprime également des dispositions devenues
obsolètes dans l'article 217
bis
du code général
des impôts
.
Cet élargissement présenterait un certain nombre
d'avantages :
- la simplification des procédures, la liste des secteurs exclus
reposant sur la nomenclature française NAF 700 ;
- une plus grande lisibilité du dispositif par un alignement
général de tous les secteurs éligibles à la
défiscalisation, que ce soit au titre de l'impôt sur le revenu ou
de l'impôt sur les sociétés, un même article
rassemblant dorénavant l'ensemble des dispositions (article
199
undecies
B du code général des
impôts).
Il convient de relever que cette disposition est indépendante du
mécanisme de défiscalisation des investissements
73(
*
)
.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances vous propose un
amendement
permettant
d'inscrire, dans le texte de l'article 217
bis
du code
général des impôts, la durée de validité du
dispositif, soit jusqu'au 31 décembre 2017.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi modifié.
ARTICLE 27
Principe de la double
défiscalisation applicable à certains
territoires
Commentaire : le présent article actualise la
terminologie utilisée à l'article 217
duodecies
du
code général des impôts et réaffirme la règle
dite de la « double-défiscalisation »
appliquée dans certains territoires.
I. LE DROIT EXISTANT
L'article 217
duodecies
du code général des
impôts stipule que les bénéfices investis dans les
territoires d'outre-mer, dans la collectivité territoriale de Mayotte et
dans celle de Saint-Pierre-et-Miquelon peuvent bénéficier du
régime prévu à l'article 217
undecies
74(
*
)
précité
.
Le régime de ces collectivités à statut particulier est
donc aligné sur celui appliqué dans les départements
d'outre-mer en ce qui concerne l'impôt sur les
sociétés
75(
*
)
.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article prend acte de l'évolution institutionnelle de
l'outre-mer et affirme le principe de « double
défiscalisation ».
A. UNE PRISE EN COMPTE DES ÉVOLUTIONS INSTITUTIONNELLES
L'article propose de réaliser une double substitution :
- la Nouvelle-Calédonie, autrefois comprise dans la catégorie des
Territoires d'outre-mer (TOM) par l'article 74 de la Constitution de 1958, est
devenue, à la suite des accords de Nouméa, une
collectivité territoriale de la République à statut
particulier au titre des articles 76 et 77 de la Constitution, ajoutés
par la révision constitutionnelle du 20 juillet 1998 qui a
institutionnalisé l'accord de Nouméa du 5 mai 1998. La loi
organique du 19 mars 1999 précise ainsi que «
la
Nouvelle-Calédonie succède au territoire d'outre-mer de la
Nouvelle-Calédonie dans l'ensemble de ses droits, biens et
obligations
». Le présent article propose donc une
actualisation des termes et précise que les mesures fiscales
s'appliquent en «
Nouvelle-Calédonie
».
- Mayotte, autrefois «
collectivité
territoriale
», est devenue une « collectivité
départementale » en vertu de la loi du 11 juillet 2000
entérinant l'accord entre le gouvernement et les forces politiques
mahoraises. Le présent article propose donc de remplacer la
«
collectivité territoriale de Mayotte
» par
les termes «
collectivité
départementale
».
Le statut de Saint-Pierre-et-Miquelon reste celui d'une collectivité
territoriale.
B. L'AFFIRMATION DU PRINCIPE DE « DOUBLE
DÉFISCALISATION ».
Le présent article apporte une précision relative à
l'application des dispositions de défiscalisation au titre de
l'impôt sur les sociétés de l'article 217
undecies
du code général des impôts, précision que l'on
retrouve pour l'impôt sur le revenu
(article 199
undecies
B du code général des
impôts) à l'article 16 du présent projet de loi.
La Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, Wallis et
Futuna et Saint-Pierre-et-Miquelon possède un statut particulier au
regard des mesures fiscales. Sauf mention expresse, la fiscalité
française ne leur est en effet pas applicable (principe dit de
« spécialité législative »). Comme les
anciens territoires d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie n'acquittent
pas l'impôt sur le revenu ou l'impôt sur les
sociétés, les montages sont nécessairement
« externalisés », la base fiscale sur laquelle
s'applique la réduction ou la déduction devant se trouver en
métropole ou dans un département d'outre-mer.
Le présent article stipule que les aides octroyées par ces
collectivités «
dans le cadre de leur compétence
fiscale propre
» sont sans effet sur le montant des
dépenses éligibles retenues pour l'application de l'article
217
undecies du code général des impôts.
Par
conséquent, une subvention accordée dans ce cadre pourra
bénéficier de la déduction prévue à
l'article 217
undecies
76(
*
)
du code général
des impôts. Cela revient à une « double
défiscalisation » : l'assujetti (en métropole)
pourra déduire de son impôt sur le revenu sur le revenu ou sur les
sociétés des sommes d'origine publique, à l'opposé
de la règle générale
77(
*
)
. Pour autant, il convient de souligner
que certains de ces territoires pratiquaient déjà ce
mécanisme, ou du moins s'en approchaient, comme la
Nouvelle-Calédonie avec la « loi Flosse » en vigueur
depuis 1995.
Le présent article élève donc au niveau législatif
la « double défiscalisation » pour les territoires
concernés.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
De la même manière que pour la modification proposée par
l'article 18 du présent projet de loi, votre commission des
finances se félicite de cette mesure particulièrement
respectueuse des compétences fiscales propres de ces territoires.
Il est proposé d'apporter deux modifications à cet article. Le
premier
amendement
actualise le droit applicable outre-mer, en tenant
notamment compte de la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003.
Le second
amendement
propose d'insérer dans le texte de l'article
217
duoderies
la durée de validité du dispositif, sous
forme de renvoie à l'article 217
undecies
du code
général des impôts.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi modifié.
ARTICLE 28
Possibilité pour les conseils généraux
d'exonérer les contribuables de certaines
taxes
Commentaire : le présent article insère
dans
le code général des impôts un article 1594 I
bis
et
un article 1840 G
duodecies
qui donnent aux conseils
généraux des départements d'outre-mer le pouvoir
d'exonérer de certaines taxes, sous conditions, l'acquéreur d'un
immeuble.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Les départements se sont vus affecter en 1984 le produit de deux
taxes : le droit d'enregistrement et la taxe de publicité
foncière. Ces deux taxes frappent les ventes d'immeubles dans
différentes conditions, et s'appliquent sur une base qui est celle de la
valeur de la transaction, sauf si cette dernière est inférieure
à la valeur vénale (c'est-à-dire si les contractants ont
conclu à un prix inférieur à celui constaté par
l'administration pour les immeubles comparables).
Ces deux taxes sont réglées par l'acquéreur de l'immeuble
au moment de la vente
78(
*
)
:
- le droit d'enregistrement est perçu à un taux de 3,6 %, avec la
possibilité de l'abaisser
79(
*
)
à 1 %, sur les ventes
d'immeuble de plus de cinq ans, ou de moins de cinq ans s'ils ont
déjà fait l'objet d'une vente ;
- la taxe de publicité foncière est perçue au taux de 0,6
% sur les ventes d'immeubles neufs, ou qui n'ont pas encore fait l'objet d'une
vente
80(
*
)
.
La formalité de l'enregistrement, au-delà de son incidence en
termes de recettes, permet de donner au niveau juridique une date certaine
à l'acte de vente.
L'incidence de ses diverses taxes qui frappent la cession d'immeubles a
été souligné dans le cas général :
elles s'analysent au niveau économique comme un frein à la
mobilité. Elles concourent cependant à la préservation
d'un certain degré d'autonomie fiscale des collectivités locales.
Le I du présent article propose de donner aux conseils
généraux des départements d'outre-mer le pouvoir
d'exonérer de ces taxes certains acquéreurs. Pour obtenir cette
exonération, ces derniers doivent s'engager à affecter
l'immeuble, dans un délai de quatre ans, et pour une durée de
huit ans au minimum à l'exploitation d'un hôtel classé. Les
départements ont ainsi une option qui leur est ouverte afin d'encourager
l'utilisation ou la construction d'hôtel. Comme dans l'ensemble du
présent projet de loi, les structures classées sont ici
privilégiées par rapport aux autres.
La procédure suivie est celle de droit commun développée
à l'article 1594
E. Les collectivités qui
décident d'utiliser cette faculté qui leur est offerte doivent le
notifier aux services fiscaux avant le 31 mars, pour une application du
dispositif au 1
er
juin de l'année.
Le II du présent article ajoute un article 1840 G
duodecies
au
code général des impôts qui précise le régime
à appliquer quand l'acquéreur qui a
bénéficié des dispositions précédentes
(exonération de droit d'enregistrement ou de taxe de publicité
foncière) ne remplit pas ses obligations.
Dans ce cas, le montant de la taxe de publicité foncière ou du
droit d'enregistrement qui n'a pas été perçu doit
être restitué. Cette restitution doit être effectuée
dans le mois suivant, il s'y ajoute un droit supplémentaire de 1 %.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
L'exposé des motifs du présent projet de loi indique que
l'objectif poursuivi par le présent article est
«
d'encourager l'activité hôtelière dans
les
départements d'outre-mer
».
Les exonérations proposées sont à la libre décision
des assemblées locales, qui en supportent le coût. L'autonomie
fiscale est donc préservée et les marges de manoeuvre des
assemblées locales s'en trouvent accrues.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 29
Durée de validité du
dispositif
Commentaire : le présent article fixe la
durée
de validité du dispositif global de défiscalisation
proposé par le présent projet de loi. Cette durée serait
de quinze ans, soit jusqu'au 31 décembre 2017.
I. LE DROIT EXISTANT
Les articles 199
undecies
A, 199
undecies
B, et 217
undecies
du code général des impôts fixent les
modalités de la défiscalisation
81(
*
)
en outre-mer au titre de l'impôt
sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés.
Les différents articles fixent également une limite dans le temps
à ces dispositions, au 1
er
janvier 2006
82(
*
)
. Ce délai a été
introduit par l'article 19 de la loi de finances pour 2001, dite
« loi Paul ».
La durée choisie doit répondre à plusieurs
impératifs. Notamment, elle doit être suffisamment longue pour
permettre aux investisseurs de prendre connaissance du dispositif et d'en faire
bénéficier l'outre-mer, sachant qu'il y a un laps de temps entre
le moment où l'investissement est décidé, et celui
où il est réalisé. Pour autant, il est nécessaire
de donner au législateur les moyens de modifier le dispositif à
intervalles périodiques.
En outre, il convient de tenir compte des règles communautaires. La
Commission européenne, qui considère la défiscalisation
comme une aide d'Etat, ne l'autorise que dans la mesure où elle a
vocation à n'être que temporaire.
Les modifications législatives du régime de la
défiscalisation outre-mer, depuis 1986, ont donc toujours pris soin
d'instaurer une date limite dans les dispositifs de défiscalisation.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose de porter à quinze ans la durée
de validité du dispositif, soit la période courant entre la date
de publication de la présente loi et le 31 décembre 2017.
Les investissements et les souscriptions doivent avoir été
réalisés avant cette dernière date pour pouvoir
bénéficier des différentes réductions et
déductions proposées.
Un certain nombre d'exception sont cependant prévues :
- si la demande d'agrément est parvenue à l'administration avant
la date d'entrée en vigueur de la loi. Cette précision est
importante, puisque les investissements en question ont toutes les chances
d'être réalisés après la publication de la loi,
compte tenu des délais de traitement du dossier et de mise en oeuvre.
Ainsi, une demande d'agrément présentée avant
l'entrée en vigueur de la loi mais connaissant une issue favorable
postérieurement à sa publication ouvrirait, malgré tout
droit à un avantage fiscal dans le cadre de la « loi
Paul » et non de la présente loi ;
- si les immeubles ont fait, avant la date de publication l'objet d'une
déclaration d'ouverture de chantier ;
- des biens corporels meubles commandés, mais non encore livrés,
si la commande a été accompagnée du versement d'acomptes
égaux à 50 % du prix.
Ces exceptions sont celles déjà formulées dans le
dispositif existant au V de l'article 217
undecies
du code
général des impôts et traduisent la volonté
d'éviter un « effet d'aubaine ». En l'occurrence, si
la décision d'ouvrir le chantier ou de demander un agrément se
justifiait dans l'ancien dispositif, il n'y a aucune raison de supposer qu'il
n'aurait pas été fait dans le nouveau, à des conditions
certes plus avantageuses.
Une autre exception concerne le I
bis
de l'article
199
undecies
B du code général des impôts
introduit par le présent projet de loi
83(
*
)
. Cet article contient des dispositions
fiscales extrêmement favorables pour la rénovation et la
réhabilitation d'hôtel classé, notamment la
détunnelisation. Sa durée d'application s'achève le
31 décembre 2008. Il convient cependant de relever que cette date
ne concerne que la délivrance de l'agrément, et non pas la fin
des travaux, ce qui en repousse le délais pour l'achèvement en
2013.
La mention des délais n'est pas prévue dans le corps des articles
du code général des impôts comme l'ancien dispositif, mais
dans le présent article qui constitue un « article
général » récapitulant les délais
applicables aux différents aspects de la défiscalisation. Le
gouvernement estime que ce mode de présentation est de nature à
améliorer la lisibilité du dispositif.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission vous propose la suppression du présent article. En
effet, les modifications proposées aux articles 13, 17, 25, 26 et
27 du présent projet de loi permettent d'insérer dans le texte du
code général des impôts les délais de
validité du dispositif.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 29
Evaluation de l'impact du
dispositif de défiscalisation
Commentaire : le présent article additionnel
propose
qu'un rapport soit remis tous les trois ans au Parlement permettant
d'apprécier l'impact socio-économique de la
défiscalisation.
Lors de la rédaction de son rapport d'information consacré
à la défiscalisation
84(
*
)
, votre rapporteur a constaté
que, si elle n'était pas susceptible de corriger l'ensemble des
déséquilibres de l'outre-mer, la défiscalisation se
révélait utile, sinon indispensable, pour éviter une
dégradation de la compétitivité de ces économies,
qui font face à des handicaps structurels spécifiques.
Il n'en reste pas moins que ce diagnostic est difficile à étayer.
Les services de l'Etat ne se sont en effet pas souvent préoccupés
de l'évaluation de l'impact économique et social de la
défiscalisation, une telle évaluation n'ayant au reste jamais
été demandée par le législateur.
La collecte des données de nature économique outre-mer est, en
général, pauvre et tardive. Ainsi, le groupe de travail
interministériel qui s'est réuni en 1998 pour évaluer le
dispositif de défiscalisation n'a pu travailler que sur des
données antérieures à 1994.
L'information économique est d'ailleurs souvent inexistante. Comme le
relevait votre rapporteur dans son rapport d'information précité,
«
l'information économique relative à l'outre-mer
est par ailleurs souvent inexistante. Pour l'élaboration du
présent rapport, votre rapporteur a demandé au ministère
de l'outre-mer de lui fournir des données relatives à
l'évolution du taux d'investissement des entreprises outre-mer.
L'information n'a pu lui être communiquée. Dans les
différents rapports de l'inspection générale des finances,
ou des groupes de travail qu'elle a « piloté »,
celle-ci insiste sur les difficultés méthodologiques auxquelles
elle se heurte, et qui sont dues autant à la fiabilité relative
de l'information statistique qu'aux entreprises ultramarine qui prennent
souvent des libertés avec leurs obligations déclaratives en
matière fiscale. Le groupe de travail de 1998 a exclu du champ de son
étude les territoires d'outre-mer, pour lesquels aucune information
n'existe, mais aussi la Guyane
»
.
Compte tenu de l'importance des dépenses fiscales engagées par le
présent projet de loi (qui élèveront le coût de
l'ensemble du dispositif à plus de 550 millions d'euros par an), le
législateur devrait disposer, à intervalles périodiques,
de rapports permettant d'apprécier l'impact socio-économique des
différents dispositifs de défiscalisation.
Votre commission des finances vous propose donc un amendement portant article
additionnel tendant à prévoir le dépôt d'un rapport,
tous les trois ans, devant le Parlement. Dans son esprit, ce document
consisterait en une actualisation des données fournies par la mission
interministérielle de 1998, en conservant la méthodologie alors
retenue.
Afin de garantir la qualité du document, il vous est proposé
que le premier rapport soit remis en 2006, le délai de trois ans devant
être mis à profit par l'administration pour organiser un circuit
efficace de collecte et de traitement des données nécessaires.
Ce travail d'organisation sera mené concomitamment et dans le même
esprit que la préparation de la mise en oeuvre de la loi organique du
1
er
août 2001 relative aux lois de finances.
Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE 30
Dispositif de sanctions en cas de fausses
informations
Commentaire : le présent article instaure un
dispositif de sanction pour les personnes qui ont fourni de fausses
informations permettant d'obtenir un avantage fiscal.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose d'insérer un nouvel article 1756
quater
au code général des impôts introduisant des
sanctions fiscales pour les personnes «
qui ont fourni
volontairement de fausses informations
».
Dans l'état actuel du droit, s'il s'avère qu'un projet
d'investissement qui a bénéficié des régimes
favorables des articles 199
undecies
A et B ou de l'article 217
undecies
et
duodecies
du code général des
impôts ne répond pas aux conditions d'octroi de l'agrément,
l'administration effectue la reprise de l'avantage fiscal. Cette reprise peut
s'effectuer durant un délai de cinq ans. Cette mesure est sans
préjudice d'éventuels recours de droit commun, notamment en
matière civile ou pénale.
En pratique, ce schéma fait reposer la plus grande partie du risque sur
l'investisseur, c'est à dire dans la grande majorité des cas un
contribuable métropolitain qui a confié son capital à un
cabinet spécialisé. Le contribuable peut, avant l'expiration du
délais de cinq ans, se voir réclamer l'intégralité
de l'avantage perçu sans que sa bonne foi soit mise en cause
85(
*
)
.
Or, il s'avère que le retrait de l'avantage ne résulte souvent
pas de la mauvaise foi de l'investisseur, mais de celle du monteur ou de
l'entrepreneur. L'objectif du présent article proposé est donc de
créer un mécanisme sanctionnant plus durement la volonté
de tromper et l'administration, et l'investisseur.
Le présent article vise ainsi à mieux répartir les risques
et à sanctionner les personnes éventuellement coupables de
fausses informations. Cette disposition est sans préjudice des sanctions
de droit commun : il s'agit donc bien de renforcer et de définir
des sanctions fiscales.
Les personnes visées par cette proposition sont
de facto
les
intermédiaires financiers (monteurs) et les entrepreneurs locaux pour
lesquels, jusqu'à présent, il n'existait pas de sanction fiscale
spécifique. Pour « tomber sous le coup » des
sanctions prévues, ils doivent avoir donné à
l'administration de fausses informations ; par exemple, assurer que tel
investissement servirait dans un secteur éligible (une condition pour
bénéficier de la défiscalisation), et le détourner
de ce but. Cette disposition concerne principalement les cas où un
agrément du ministère est requis, les informations contenues dans
le dossier devant être respectées
86(
*
)
. Le présent article
prévoit cependant de manière explicite que la sanction s'applique
dans les mêmes conditions si un agrément n'est pas requis. Son
champ d'application est alors particulièrement large : il concerne
les «
agissements, manoeuvres ou omissions ayant conduit à
la remise en cause des ces aides pour autrui
».
Concrètement, la sanction proposée est une amende
fiscale
87(
*
)
égale au
montant de l'avantage fiscal indûment obtenu.
Ainsi, supposons un montage mettant en jeu un investisseur, un monteur
spécialisé et un entrepreneur local. La réduction
d'impôt est de 50. La gain net pour l'investisseur est de 12, 30 pour
l'entrepreneur (avec une rétrocession de 60 % ) et 8 pour le monteur.
S'il s'avère que l'entrepreneur a fourni de fausses informations qui
vident le projet de son intérêt pour l'économie locale, une
interprétation « stricte » du texte peut conduire
l'administration à lui réclamer 50 d'amende fiscale (la
totalité de l'avantage), en plus des 30 qu'il aura perçus. Le
chiffre est semblable pour le monteur : il devra acquitter 50 d'amende.
Ces dispositions sont renforcées par le fait que, les renseignements
étant inexacts et le projet non-éligible, l'investisseur devra,
également, restituer l'avantage qu'il a lui-même obtenu.
Le présent article permet donc en théorie de donner une plus
grande sécurité juridique à l'investisseur, en
sanctionnant de manière large les fausses informations qui leur sont
fournies
88(
*
)
.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances se félicite de l'institution d'un
mécanisme permettant de prémunir les investisseurs contre les
risques de malversation. Il semble que l'application de ce dispositif donnera
à l'administration le pouvoir de sanctionner la personne ou la
société qui a réellement commis l'infraction par le biais
d'une amende fiscale particulièrement dissuasive. Il convient toutefois
de souligner que l'administration supporterait la charge de la preuve dans tous
les cas, ce qui est rendu plus facile par les dispositions introduites par
l'article 32 du présent projet de loi.
Cela étant, votre commission des finances vous propose un
amendement
qui vise à permettre à l'administration de moduler le montant
de l'amende. Une application stricte du texte proposé pourrait en effet
conduire certains cabinets spécialisés, engagés sur peu de
projets mais avec des montants très importants, à être mis
en faillite, alors même que la malversation serait d'ampleur
limitée. Par conséquent, il convient de définir le
«
montant de l'avantage fiscal indûment obtenu »
comme étant le plafond de l'amende.
Dans ce cas de figure, votre commission des finances propose un
amendement
permettant de solliciter l'avis de la commission consultative
définie à l'article 23 du présent projet de loi, afin
de permettre à l'administration de prendre la décision la plus
« juste » possible.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi modifié.
ARTICLE 31
Sanctions pénales
applicables
Commentaire : le présent article définit
le
régime juridique des sanctions pénales applicables aux personnes
coupables d'avoir fourni à l'administration des renseignement inexacts
au vue de l'obtention d'un agrément.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
L'article 1741 du code général des impôts dispose que les
personnes qui ont tenté de se soustraire au paiement total ou partiel de
l'impôt sont passibles de sanctions de nature pénale, sous forme
d'amende et d'emprisonnement.
Cette sanction pénale se cumule avec les sanctions purement
fiscales : majoration ou amende fiscale
89(
*
)
.
L'article 1743 du code général des impôts, en ses
différents alinéas, élargit le champ d'application de
l'article 1741 précité à un ensemble de délits,
notamment le faux en écriture, qui relèvent par conséquent
du même dispositif de sanction.
Le présent article propose de ranger sous ce régime la fourniture
d'informations inexactes en vue de l'obtention d'un agrément
90(
*
)
.
Le présent article propose donc de renforcer les dispositions de
l'article 30 du présent projet de loi, qui prévoit un
mécanisme d'amende fiscale pour les informations inexactes. Ces deux
articles clarifient le régime de sanction, et permettent
in fine
d'assurer une meilleure sécurité juridique à
l'investisseur, qui ne dispose pas la plupart du temps d'autres informations
que celles fournies par le cabinet spécialisé.
Cet ensemble est complémentaire avec d'autres dispositions du projet,
notamment la fin de l'avantage accordé à l'investisseur
« professionnel » sur les montages
décentralisés (article 14 du présent projet de loi). Comme
l'architecture d'ensemble du projet facilite et rend plus incitatif pour le
contribuable les investissements en outre-mer, il peut sembler logique de
renforcer les garanties qui lui sont offertes.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Comme pour l'article 30 du présent projet de loi, votre commission des
finances se félicite de voir le mécanisme de sanction clairement
défini.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 32
Possibilité de contrôle des investissements
réalisés
Commentaire : le présent article permet aux
agents
mandatés par le directeur général des impôts de
vérifier la réalité des investissements qui ont ouvert
droit aux possibilités de défiscalisation.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article complète les dispositions des articles 30 et
31 du présent projet de loi en permettant un contrôle sur place
des investissements réalisés.
En effet, le dispositif de sanction ne peut avoir d'application que dans la
mesure où l'administration possède les moyens légaux de
vérifier la réalisation, l'affectation et la conservation des
investissements. Ce contrôle ne peut se faire uniquement sur
pièce, ou sur la foi de simples témoignages. Dans l'état
actuel du droit, il est possible à l'administration de mener ces
contrôles, notamment dans les départements d'outre-mer. La
question aurait cependant pu se poser pour les anciens territoires d'outre-mer
qui disposent de compétences fiscales propres. Or les contribuables qui
bénéficient des réductions et déductions sont
imposés en métropole.
Il est donc apparu souhaitable
d'élever au niveau législatif la possibilité de
contrôle, et ce quelque soit le lieu concerné.
Le présent article ouvre par conséquent la possibilité
pour le directeur général des impôts d'envoyer des agents
de son administration effectuer un contrôle sur place du respect de
l'intégralité des conditions qui ont permis à
l'investissement en question de bénéficier des avantages fiscaux.
Cette mesure conforterait ainsi l'ensemble du dispositif de sanction.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances note que le présent article s'inscrit dans
la logique des articles 30 et 31, dont il est un indispensable
complément.
Cependant, il convient de souligner deux points :
- d'une part, les agents mandatés ne pourront pas, pour des raisons
matérielles, contrôler l'intégralité des
investissements agréées ;
- d'autre part, les anciens territoires d'outre-mer, qui possèdent
l'autonomie fiscale, pourraient s'opposer à une visite des agents
mandatés par la direction générale des impôts. Il
semble cependant que, dans le cas d'investissements agréées, et
qui par conséquent ont ouvert droit à un avantage
spécifique au titre des impôts sur le revenu ou sur les
sociétés, les agents aient la possibilité d'effectuer un
contrôle sur place dans la mesure où leur pouvoir se limite
à vérifier, non pas l'entreprise en tant que telle, mais
simplement les conditions d'utilisation de l'investissement en question.
Votre commission des finances vous propose donc d'adopter le présent
article sans modification.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.