2. La dispersion au sein des « ministères techniques »
On
constate que les ministères dont le poids en matière de
coopération est croissant depuis cinq ans sont ceux de
la recherche,
de la culture et de l'intérieur
.
A contrario
la contribution
des ministères de l'agriculture et de l'équipement tend à
diminuer. En outre l'implication effective des ministères n'est pas
nécessairement à la mesure de leur participation
financière, comme en témoigne le rôle du ministère
de la justice.
La plupart des ministères ont mis en place au sein de leur
administration centrale des services, voire parfois des directions,
spécifiquement chargés de l'action internationale
. Le
coût des services centraux des ministères techniques au titre de
l'APD devrait s'élever à 5,43 millions d'euros en 2004 (soit
une hausse de 4 % par rapport à la LFI pour 2003), et celui des
services déconcentrés et délégations auprès
d'organisations intergouvernementales à 29,2 millions d'euros
(27,3 millions d'euros en LFI pour 2003), dont les deux tiers au titre des
services déconcentrés du SCTIP et 15 % au titre de ceux de
l'enseignement supérieur.
a) Le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche
Le
ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la
recherche demeure le premier des ministères techniques impliqués
puisqu'il contribue à hauteur de 205,7 millions d'euros, mais
l'essentiel de ces crédits recouvre les subventions accordées
à quelques grands organismes de recherche
, en particulier le Centre
de coopération internationale en recherche agronomique pour le
développement, CIRAD, et l'Institut de recherche pour le
développement, IRD. L'Institut national de recherche agronomique (INRA)
bénéficie de 2,16 millions d'euros de crédits de
paiement au titre de l'APD, et l'Institut national de la santé et de la
recherche médicale (INSERM) de 2,8 millions d'euros, en hausse de
30,4 % par rapport à 2003.
Le CIRAD
, organisme scientifique spécialisé en agriculture
des régions tropicales et subtropicales et créé en 1985,
est un EPIC qui emploie 1.853 personnes, dont 1.021 cadres (37 % sont
expatriés), dans une cinquantaine de pays. D'après le
ministère, les missions principales du CIRAD sont :
« -
de contribuer au développement rural des régions
chaudes par des recherches et des réalisations expérimentales,
principalement dans les secteurs agricole, agroalimentaire, forestier et de
l'élevage ;
« - d'apporter son concours, à la demande des gouvernements
étrangers, aux institutions nationales et régionales de recherche
dans ces domaines ;
« - d'assurer l'information scientifique et technique des milieux
scientifiques, économiques et culturels concernés ;
« - de participer à la formation à la recherche et par
la recherche de Français de l'étranger ;
« - de contribuer à l'élaboration de la politique
nationale dans ses domaines de compétences, notamment par l'analyse de
la conjoncture scientifique internationale et par la formalisation de
réponses aux grands enjeux internationaux de
développement ».
Le budget annuel du CIRAD, d'environ 178 millions d'euros en 2003, provient
pour les deux tiers de la subvention du Budget civil de recherche et
développement, et pour un tiers de ressources contractuelles provenant
de bailleurs de fonds publics et privés. Les crédits du CIRAD
comptabilisés au titre de l'APD s'élèvent à 128,4
millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004,
soit une
augmentation de 13,6 % par rapport à la loi de finances initiale
pour 2003
9(
*
)
et de
2 % par rapport au projet de loi de finances pour 2003
10(
*
)
.
Le CIRAD a lancé en 2003 un nouveau chantier qui a pour ambition
d'élaborer une politique internationale afin de renouveler les
partenariats et de mieux définir l'agenda de recherche. Quatre
thèmes sont plus particulièrement étudiés :
les orientations géopolitiques de la stratégie scientifique du
CIRAD, les instruments de coopération scientifique, le renforcement des
capacités humaines et institutionnelles des partenaires du Sud, et les
outils d'aide à la décision géopolitique. Le Centre
poursuivra en 2004 ses efforts dans la mise en place de pôles de
compétence en partenariat, et en particulier de « pôles
d'excellence » dans les pays de la ZSP, en association avec l'IRD et
le CNRS. Le CIRAD réorganise également sa présence
à l'international en nommant des « représentants
régionaux » plus responsabilisés et étudie la
possibilité de
représentations conjointes
avec l'IRD et/ou
l'INRA. Enfin le Centre est impliqué dans la mobilisation de la
communauté scientifique française en vue de formuler une
« offre française » destinée à
répondre efficacement aux nouveaux programmes de recherche qui sont
lancés à l'échelle mondiale.
Votre rapporteur spécial demeure circonspect sur l'utilisation des
crédits du CIRAD, et constate que l'importante hausse de la dotation de
cet organisme en 2004 n'est pas suffisamment justifiée par le
ministère. A cet égard, il sera attentif aux résultats du
contrôle que la Cour des comptes mène depuis mai 2003. Votre
rapporteur tient également à souligner la nécessité
de fusionner autant que possible les représentations à
l'étranger d'organismes exerçant leurs missions dans des domaines
communs, en l'espèce la recherche agronomique. Il souhaite que la
concertation entre le CIRAD, l'IRD et l'INRA aboutisse très rapidement,
car il est à tout le moins troublant que l'on entretienne des
organisations coûteuses et compartimentées en période de
difficultés budgétaires.
L'IRD
est un organisme de recherche dédié à la
coopération et au développement dont l'activité,
d'après le ministère, repose majoritairement sur trois missions
depuis la réforme engagée en 1998 :
«
- la recherche scientifique stricto censu, dont la
qualité est validée par des instances d'évaluation qui ont
été renouvelées et largement ouvertes sur
l'extérieur ;
« - l'appui et la formation des partenaires du Sud en cherchant
à faire émerger et à retenir des équipes locales,
en formant des chercheurs qui ont vocation à retourner dans leur pays
d'origine ;
« - la valorisation et l'expertise. Le développement, en
cours, de l'expertise collégiale permet de rassembler les
éléments de réponse aux questions posées par les
partenaires du Sud ou par d'autres interlocuteurs du
développement »
.
L'IRD
bénéficie en 2003 d'un budget global de
192,3 millions d'euros, dont 15 % proviennent de ressources externes.
Une part très majoritaire (69 %) de ses dépenses est
affectée au personnel, près de 15 % au « soutien
de base aux unités » et 0,7 % à l'immobilier et
à l'équipement.
Les crédits budgétaires retenus
au titre de l'APD s'élèvent dans le projet de loi de finances
pour 2004 à 61,6 millions d'euros, soit une quasi stabilité par
rapport à 2003
.
Le département de soutien et de formation des communautés
scientifiques du Sud de l'IRD finance des actions de soutien aux individus
(bourses de thèse, de formation continue et d'échanges
scientifiques de courte durée), d'appui direct aux équipes de
recherche (conseil et soutien financier) et de soutien institutionnel (aide
pluriannuelle contractualisée avec une ou plusieurs institutions du Sud
en vue de construire des équipes et laboratoires, de monter des
filières d'enseignement et de renforcer les réseaux
scientifiques). Le département expertise et valorisation monte
progressivement en puissance et contribue au développement d'expertises
collégiales, à des opérations plus traditionnelles de
valorisation de la recherche, à des contrats de conseil, à l'aide
à la création d'entreprise, à la constitution d'un
portefeuille de brevets et à la mise en oeuvre progressive d'une
démarche de qualité. L'Institut devrait supprimer 5 emplois nets
en 2004, et
ses effectifs à l'étranger (titulaires et agents
locaux) sont de 692 personnes
11(
*
)
.
Votre rapporteur spécial considère que l'activité de
l'IRD doit également faire l'objet d'un suivi attentif, et que le
contrôle en cours de la Cour des comptes sera sans doute riche
d'enseignements... Il semblerait que certaines missions du CIRAD et de l'IRD ne
soient pas clairement différenciées, et n'aient pas non plus
l'efficacité escomptée, puisque l'on constate que les chercheurs
français sont peu présents dans les colloques internationaux sur
l'aide au développement et que les universités font
également preuve d'un manque d'implication. Votre rapporteur estime
cependant que la mission de formation des équipes de recherche des pays
en développement est importante, dans la mesure où elle participe
du co-développement et du maintien ou du retour dans leur pays d'origine
de chercheurs susceptibles de faire profiter leur pays de leurs nouvelles
compétences.
Il convient enfin de rappeler que le ministère de la jeunesse, de
l'éducation nationale et de la recherche est impliqué dans l'APD
au titre de l' «
écolage
»,
c'est-à-dire de la prise en charge du coût des études
supérieures en France des étudiants venant de pays
éligibles à l'APD. Ces crédits sont comptabilisés
par le CAD mais ne font pas l'objet d'une imputation sur les crédits
concourant à la coopération. Le ministère ne fournit
cependant guère d'explication sur la hausse importante de ce coût,
et donc du volume d'APD, qui est passé de 451,2 millions d'euros en 2001
à 648,5 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004.