F. L'EXÉCUTION BUDGETAIRE DES CRÉDITS DE COOPÉRATION EN 2002 ET 2003
Il est manifeste que l'aide au développement a largement pâti de l'aléa exogène de la régulation budgétaire au cours de ces deux exercices. De manière général, la régulation, par les obligations de report et les dégels tardifs qu'elle implique, a également conforté une caractéristique budgétaire majeure du ministère comme des crédits de coopération qu'il gère : les crédits ouverts modifient si profondément les dotations initiales 57( * ) , eu égard au faible poids des mesures nouvelles votées en LFI, que l'autorisation parlementaire perd une bonne partie de son sens.
1. L'exercice 2002
La
régulation budgétaire au cours de l'exercice 2002 s'est
révélée d'une ampleur inaccoutumée et a
affecté la quasi-totalité des chapitres
58(
*
)
. Elle a connu trois
étapes :
- la régulation « républicaine » du 25
février, en fixant des plafonds d'engagement par titre et
catégorie de dépense, s'
est traduite par le gel de 311,08
millions d'euros de dépenses ordinaires,
s
oit 23,4 % des
crédits des titres III et IV, et 146,05 millions d'euros (soit
47,6 %) d'autorisations de programme ;
- ce dispositif a été levé le 12 août pour
être remplacé par une de « mise en
réserve » de crédits - nuance essentiellement
rhétorique - qui s'est traduite, pour l'ensemble du ministère,
par des gels de crédits de paiement à hauteur de 146,5 millions
d'euros et des obligations de reports sur 2003 à hauteur de 103,4
millions d'euros. Les chapitres budgétaires les plus concernés
par l'APD ont été affectés à hauteur de
respectivement 115,1 millions et 41,5 millions d'euros. Des mesures de
dégel ont été obtenues par le ministère en
novembre, de sorte que le gel effectif s'est finalement élevé
à 74,2 millions d'euros pour le ministère, dont 56,1 millions
d'euros pour les chapitres de la coopération, et les reports à
101 millions pour le ministère, dont 70,6 millions d'euros au titre de
la coopération ;
- la loi de finances rectificative pour 2002 a conduit en fin d'exercice
à l'annulation de 121,2 millions d'euros de crédits de paiement
et de 24 millions d'euros d'autorisations de programme, ainsi qu'à
98,4 millions d'euros de reports sur 2003 pour l'ensemble du budget. Cette
régulation s'est révélée particulièrement
sévère pour deux chapitres emblématiques de la
coopération. La Cour des comptes, dans une note sur l'exécution
du budget du ministère sur l'exercice 2002, relève ainsi que
le chapitre 42-15 (coopération internationale et
développement) a en particulier subi en 2002 un blocage de 49 millions
d'euros et une obligation de reports de 13 millions d'euros, qui ont rendu ses
crédits indisponibles à hauteur de 11,4 % de ses ressources
(17 % hors crédits affectés aux rémunérations des
coopérants) ; ces report ont été intégralement
maintenus et l'annulation en fin d'exercice s'est élevée à
près de 39 millions d'euros, soit 7,6 % des crédits ouverts
en LFI pour 2002.
De même, les crédits du chapitre 42-29
(coopération militaire et de défense) ont été
rendus indisponibles à hauteur de 21 % des ressources (gel de 8,8
millions d'euros et obligation de reports de 18,5 millions d'euros), et
l'annulation finale s'est révélée supérieure au
blocage avec 11,8 millions d'euros.
Au total, la Cour indique que les gels
comme les annulations de crédits de paiement de l'exercice 2002 ont
été quatre fois supérieurs à ceux de l'exercice
précédent.
Cette régulation, si elle apparaît
justifiée par le dérapage du déficit budgétaire, a
toutefois créé dès l'été de graves
difficultés de gestion pour les opérateurs de l'APD que sont le
FSP et l'AFD.
Votre rapporteur spécial tient également à souligner la
gestion désastreuse des crédits du FED en 2002
:
après une dotation notoirement insuffisante en LFI (218,5 millions
d'euros) et malgré des reports surabondants à hauteur de 285,7
millions d'euros (donc supérieurs à la dotation initiale), les
crédits disponibles n'ont permis de répondre qu'aux deux premiers
appels de fonds, et n'ont pas donné les moyens d'honorer la
totalité de la troisième tranche du FED, appelée
début juillet. La demande de décret d'avance formulée par
le ministère n'ayant pas eu de suite, cette défaillance a
suscité des
intérêts de retard
. La situation n'a
été rétablie qu'avec la loi de finances rectificative du 6
août 2002 et l'ouverture de 137 millions d'euros de crédits. Les
PLF pour 2003 et 2004 ont opportunément évité cet
écueil en incluant un calibrage adéquat des crédits du FED.