Projet de loi de finances pour 2004 : Aide au développement

2. L'exercice 2003

La régulation au titre de l'exercice 2003 a été jusqu'à présent massive et a commencé très tôt, dès début février. Les annulations et gels de crédits ont affecté le budget des affaires étrangères jusqu'à une hauteur de 284 millions d'euros (régulation maximale entre avril et juillet), soit 15 % des crédits hors rémunérations et engagements internationaux. Ce dispositif sans précédent représente en septembre 2003 un surcroît de régulation de plus de 150 millions d'euros par rapport à 2002, et a contribué à désorganiser la gestion de certains chapitres. La régulation a connu jusqu'à présent cinq étapes :

- le 3 février 2003, le ministre du budget a notifié la création d'une « réserve d'innovation » (pour les dépenses ordinaire) de 16,8 millions au titre de l'APD, et d'une « réserve de précaution » pour les dépenses d'investissement de 74,9 millions d'euros, soit 91,7 millions au total. Cette réserve de précaution ne pouvait être mobilisée que pour couvrir des dépenses non prévues au titre de l'APD, et le reliquat après financement de ces éventuelles dépenses non prévues pouvait être librement utilisé. Ces réserves constituaient donc un gel de crédits éventuellement mobilisable. Le ministre du budget précisait également que « le montant global des mises en réserve sera réexaminé, conformément à ce que le Premier Ministre a indiqué, à la fin du premier semestre » et que le ministère des affaires étrangères « aurait la faculté de procéder à des redéploiements de crédits mis en réserve, sans naturellement en réduire le montant ni affecter des dépenses obligatoires ». Le ministère a ainsi procédé en particulier à la mise en réserve de 6 % des crédits de fonctionnement du ministère, en majeure partie sur les moyens de fonctionnement en administration centrale ;

- le 15 mars 2003 a été publié un premier décret d'annulation de crédits de 5,3 millions d'euros en autorisations de programme et de 31,4 millions d'euros en crédits de paiement, essentiellement sur les crédits de fonctionnement ;

- la notification, le 15 avril, d'un gel de 133,8 millions d'euros de crédits de reports , dont 103 millions d'euros d'obligation de reports imposée en 2002, a suscité l'incompréhension du ministère car elle n'avait fait l'objet d'aucun avertissement préalable , y compris lors de la conférence de reconduction quatre semaines plus tôt ôté d'un coup (confer lettre du ministre du Budget, gel suivi d'annulations ou de dégels, renégociés en septembre). Ce durcissement inattendu et précipité, qui englobait de surcroît les crédits figurant à l'état H et un fonds de concours dédié aux catastrophes naturelles), a ôté toute pertinence à la gestion fondée depuis le 3 février sur une double régulation semestrielle. Les effets de ce gel ont été quasiment immédiats sur les chapitres relatifs aux subventions d'investissement pour les actions extérieures (68-80) et aux crédits du FSP (68-91), qui s'est trouvé en cessation de paiement dès le mois de mai . L'effet s'est révélé d'autant plus préjudiciable à la gestion du FSP que ce dernier était structurellement en difficulté depuis 2 ans, compte tenu notamment de la couverture insuffisante des AP par les CP ;

- à partir du mois de juin, la perspective d'une extension des cessations de paiement a motivé un dégel progressif de 37 millions d'euros durant l'été ont progressivement été dégelés (2 notifications de dégel en juillet et août 2003. Cette mesure a permis au FSP d'éviter une « banqueroute », selon les termes du ministère, mais n'a pas concerné le chapitre 42-37 relatif aux autres interventions de politique internationale, dont le gel a été maintenu a hauteur de 60 % ;

- le nouveau décret d'annulation pris le 15 octobre 2003 a porté sur un total de 67 millions d'euros, dont plus de 40 millions d'euros pour l'APD ^{59( * )} . Sur la demande de dégel de 2,4 millions d'euros adressée en octobre 2003 au profit du chapitre 68-80, seuls la moitié ont pu être obtenus.

Au total, la régulation s'est révélée particulièrement sévère pour certains chapitres majoritairement ou intégralement comptabilisés au titre de l'APD : la coopération militaire et de défense (chapitre 42-29) avec près 15 % d'annulations, les contributions volontaires à des fonds multilatéraux (ce qui ne contribuera pas à améliorer la position française au sein des bailleurs), les subventions d'investissement à l'action extérieure et à l'aide au développement. Le FSP et l'AFD sont au final relativement épargnés, mais au prix de difficultés très sérieuses pendant plusieurs mois, et vraisemblablement d'une perte de crédibilité auprès de nos partenaires.

Régulation des crédits d'APD après dégels et annulations à fin octobre (en millions d'euros)
	Crédits ouverts en LFI 2003	Total crédits gelés après dégels		Total crédits annulés		Total régulation maximale (gels et annulations)
		Montant	En % des crédits ouverts	Montant	En % des crédits ouverts	Montant	En % des crédits ouverts
37-95 : établissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger	51,4	1	2 %	4,5	8,7 %	5,5	10,6 %
41-43 : concours financiers	123,5	3,2	2,6 %	0		3,2	2,6 %
42-13 : appui à des initiatives privées ou décentralisées	34,1	4,2	12,3 %	0		4,2	12,3 %
42-14 : subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle	165,1	0		5,2	3,1 %	5,2	3,1 %
42-15 : coopération culturelle, scientifique et au développement	531,7	18,5	3,5 %	32,5	6,1 %	51	9,6 %
42-26 : transport et dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire	16,8	1,5	8,6 %	0		1,5	8,6 %
42-29 : coopération militaire et de défense	93,5	7	7,5 %	13,8	14,7 %	20,8	22,2 %
42-31 : contributions obligatoires	678,8	6,6	1 %	0		6,6	1 %
42-32 : contributions volontaires	85,9	9	10,5 %	5	5,8 %	14	16,3 %
42-37 : autres interventions de politique internationale	25,9	15	58,1 %	0,6	2,4 %	15,7	60,5 %
68-02 : participation de la France au FED	496	50,6	10,2 %	0		50,6	10,2 %
68-80 : action extérieure et aide au dvpt - subventions d'investissement AP	4,8	0,5	10,4 %	0		0,5	10,4 %
CP	4,4	5	114,1 %	0		5	114,1 %
68-91 : Fonds de solidarité prioritaire AP	190	19	10 %	0		19	10 %
CP	112	0					0 %
68-93 : dons destinés à financer des projets mis en oeuvre par l'AFD AP	190	19	10 %	0		19	10 %
CP	137	13,7	10 %	0		13,7	10 %
TOTAL APD AP	384,8	38,5	10 %	0		38,5	10 %
CP	2.556,1	135,3	5,3 %	61,6	2,4 %	196,9	7,7 %
TOTAL MAE AP	443,6	50,8	11,5 %	0		50,8	11,5 %
CP	4.117,5	151,5	3,7 %	98,4	2,4 %	249,9	6,1 %
Source : ministère des affaires étrangères N.B : les chapitres mentionnés ne concernent pas intégralement l'APD, mais figurent ceux du budget du ministère qui y contribuent le plus.

III. LE BUDGET D'AIDE AU DEVELOPPEMENT DU MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L'INDUSTRIE

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINEFI) est le second ministère contributeur en termes de crédits budgétaires concourant à la coopération avec 950,62 millions d'euros, soit une diminution de 5,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2003, mais le premier en termes de gestion et de contribution globale puisqu'une part importante de ses crédits transitent par les comptes spéciaux du Trésor et figurent donc hors budget, ainsi qu'il a été exposé précédemment. En 2003, le ministère devrait ainsi verser 3,13 milliards d'euros (hors AFD) en faveur de l'aide au développement au sens du CAD, dont 1,9 milliard d'euros au titre des allègements et rééchelonnements de dette. Cette contribution représente le double de celle du ministère des affaires étrangères.

Votre rapporteur spécial prend acte de certains progrès et d'une meilleure réactivité du ministère dans le respect des délais organiques de réponse au questionnaire budgétaire. La date limite du 9 octobre n'a certes pas été tenue (le courrier d'accompagnement du ministre est daté du 20 octobre), mais la comparaison avec le ministère des affaires étrangères s'est inversée par rapport à 2002. Suite à une sensibilisation initiée en amont du questionnaire, le MINEFI a en outre consenti un effort de transparence (mais pas toujours de clarté) sur le recensement des quatre principaux types de créances de la France sur les Etats étrangers ^{60( * )} .