C. LA BAISSE DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES S'EXPLIQUE EN GRANDE PARTIE PAR LA MONTÉE EN CHARGE DES MESURES FISCALES
1. La prolongation de la TVA à taux réduit pour la rénovation des logements
La
directive européenne du 22 octobre 1999 a autorisé les Etats
membres à appliquer à titre expérimental jusqu'au 31
décembre 2002 un taux réduit de TVA à certains services
à forte intensité de main-d'oeuvre.
Mis en place en 2000 pour une période expérimentale de trois ans
pour développer l'emploi et lutter contre le travail au noir, ce
régime a permis aux neuf Etats membres qui en ont fait la demande
d'appliquer des taux réduits de TVA sur une liste de services
énumérés à l'annexe K de la directive
précitée.
La France a fait pleinement usage des facultés offertes par la directive
puisqu'elle a décidé d'ouvrir le bénéfice du taux
réduit à trois secteurs dont
les travaux
d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien
portant sur les locaux à usage d'habitation achevés depuis plus
de deux ans
. Cette mesure est entrée en vigueur le 15 septembre
1999.
La directive du 22 octobre 1999 faisait obligation à tout Etat-membre
qui en utilise les facultés
de mener une évaluation
,
à l'issue de l'expérimentation, en termes de créations
d'emplois et d'efficience. Cette évaluation devait concrètement
se traduire par la remise d'un rapport à la Commission
européenne, avant le 1
er
octobre 2002.
La France a remis son rapport le 8 octobre 2002.
Ce rapport conclut que, s'agissant des services à domicile, la baisse de
la TVA a permis d'augmenter le chiffre d'affaires du secteur de
130 millions d'euros entre 2000 et 2001 et de créer 3.000 emplois.
Concernant le logement privé, le secteur de la rénovation aurait
enregistré une progression de 14 % de son chiffre d'affaires entre
1999 et 2001 et une augmentation de l'emploi de 8,6 %. La réduction
du taux de la TVA aurait augmenté le chiffre d'affaires annuel de 1,3
à 1,5 milliard d'euros et le nombre d'emplois salariés
créé aurait été de 40.000 à 46.0000, parmi
lesquels un tiers proviendrait de la régularisation de travail au noir.
Enfin, 75 % de l'avantage fiscal aurait été
répercuté sur les prix.
Les évaluations du rapport remis par la France à la Commission
européenne, octobre 2002
Impact sur les prix : des incertitudes
S'agissant des
travaux d'entretien et d'amélioration des
logements
, le calcul a été fait à l'aide de l'indice
des prix de l'entretien-amélioration calculé par le
ministère de l'équipement (IPEA). Le rapport conclut à une
éventuelle répercussion dans les prix à la consommation la
première année mais que cette répercussion aurait
été ensuite captée par les producteurs par une
augmentation de leurs marges.
Effet sur la croissance du secteur : 1,3 à 1,5 milliard d'euros
pour le logement
Les autorités françaises ont utilisé deux approches pour
le
logement
: une analyse des déclarations périodiques de
TVA et un modèle économétrique. La première
approche estime la demande supplémentaire adressée au secteur de
la construction à 1,5 milliard d'euros en 2001. La deuxième
méthode explique l'évolution de l'activité du secteur
entretien et amélioration par l'évolution du PIB, des prix hors
taxes du secteur et une composante saisonnière. Tout ce qui n'est pas
expliqué par ces variables est considéré comme provenant
de la mesure TVA. L'impact de la mesure est alors chiffré à 1,3
milliard d'euros.
Effets sur l'emploi : 40.000 à 46.000 pour le logement ;
3.000 pour les services à domicile
S'agissant du
logement
, une première évaluation de l'effet
de la baisse de la TVA est effectuée à l'aide d'un modèle
macro-économique (METRIC) qui estime à 40.000 le nombre d'emplois
nouveaux générés à long terme Un autre
évaluation utilise le ratio d'emplois par chiffre d'affaires. Il s'agit
de lier le nombre d'emplois créés à l'augmentation du
chiffre d'affaires. L'hypothèse émise est qu'il faut une
augmentation du chiffre d'affaires de 45.735 euros pour une nouvelle embauche.
Cette méthode amène donc à un nombre d'emplois
créés plus élevé (46.000).
Lutte contre le travail au noir : un tiers du surcroît de chiffre
d'affaires
S'agissant des travaux effectués dans les logements, un tiers du
surcroît de chiffre d'affaires est, a priori, attribué à
l'effet de la mesure sur la diminution de l'économie souterraine. Cette
appréciation semble cependant purement empirique, ne pouvant être
étayée par un modèle...
Source : rapport de la Commission européenne SEC 2003-622
La Commission européenne a publié son rapport
9(
*
)
, accompagné d'un document de
travail
10(
*
)
, le 2 juin 2003.
Le rapport de la Commission européenne estime que, s'agissant des
objectifs poursuivis par la réduction du taux de TVA, à savoir le
fait d'augmenter l'emploi et de réduire l'économie souterraine,
«
l'examen attentif des résultats de l'expérience ne
permet pas d'affirmer que ces deux objectifs ont été
atteints
».
Dans l'ensemble, les conclusions du rapport sont peu favorables à la
prolongation de l'expérience. La Commission européenne a
toutefois adopté, le 23 juillet 2003, une proposition de modification de
l'annexe H de la directive du 17 mai 1977.
La proposition de la Commission fait de l'annexe H la seule base juridique pour
déroger au taux normal. Dès lors, tous les autres régimes
seraient supprimés et les domaines correspondants
bénéficiant d'un taux réduit qui le justifient
intégrés dans une nouvelle annexe H modifiée.
Pour ce qui concerne les services ayant fait l'objet d'une
expérimentation, et malgré un rapport peu concluant, les domaines
dans lesquels la France a choisi d'appliquer le taux réduit de TVA
seraient pérennisés.
Ainsi, l'annexe H
regrouperait trois régimes applicables dans le
domaine du logement en une seule catégorie
, qui couvre la livraison,
la construction, la transformation, la rénovation, la réparation,
l'entretien et le nettoyage de logements, ainsi que la location de logement
dans le cas où cette prestation n'est pas exonérée.
Cette proposition, si elle était adoptée, pérenniserait la
faculté d'appliquer des taux réduits à la
rénovation et la réparation de logements privés et,
d'autre part, au lavage de vitres et au nettoyage de ces mêmes logements.
Ainsi, l'article 12 du présent projet de loi de finances
pérennise la mesure de TVA à taux réduit en faveur de la
rénovation du logement, sous condition de l'accord de l'Union
européenne.
Il sera en effet nécessaire qu'un accord
intervienne avant la fin de l'année
sur la modification de l'annexe
H de la directive du 17 mai 1997.