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N° 74

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 2004

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2005, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 29

SERVICES DU PREMIER MINISTRE :

I. - SERVICES GÉNÉRAUX

Rapporteur spécial : M. François MARC

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM.Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jegou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 1800, 1863 à 1868 et T.A. 345

Sénat : 73 (2004-2005)

Lois de finances.

SOMMAIRE

Pages

SYNTHÈSE DES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 5

PREMIÈRE PARTIE : UN BUDGET DE PLUS DE 0,8 MILLIARD D'EUROS, EN DIMINUTION À PÉRIMÈTRE CONSTANT 7

I. DE FORTES ÉVOLUTIONS EN APPARENCE DES CRÉDITS DES SERVICES GÉNÉRAUX DU PREMIER MINISTRE 10

A. RÉTROSPECTIVE : DES VARIATIONS IMPORTANTES DES CRÉDITS DEPUIS 2001... 10

B. ... MAIS UNE LÉGÈRE DIMINUTION DES PRINCIPAUX POSTES DE DÉPENSE À PÉRIMÈTRE CONSTANT 12

1. Les crédits d'assistance et de solidarité 12

2. Une baisse des crédits de 1,5 % à périmètre constant 15

II. UN RESSERREMENT DES DÉPENSES EN 2005 16

A. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS PAR TITRE : LA MAÎTRISE DES DÉPENSES 16

1. Les interventions publiques : une diminution de moitié due au transfert des remboursements des exonérations de redevance audiovisuelle 16

2. La diminution des crédits d'action sociale inscrits au titre III 17

a) La baisse des crédits du titre III reflète des mesures d'économie 17

b) L'augmentation des emplois budgétaires 18

3. Le recul des crédits d'investissement 19

B. LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES : DES DOTATIONS EN LÉGÈRE BAISSE 21

1. L'évolution générale des crédits 21

2. La légère diminution des crédits du Médiateur de la République 23

a) La quasi-stabilité des dépenses, traduction de l'atteinte d'un palier dans le développement de l'institution 23

b) La mise en oeuvre de la réforme budgétaire : la question des personnels et de la définition des objectifs et des indicateurs de performance 24

C. LES SUITES DONNÉES AUX CONTRÔLES BUDGÉTAIRES CONDUITS PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 25

1. La Documentation française : la poursuite de la mise en oeuvre du plan de consolidation 26

2. Le Conseil supérieur de l'audiovisuel 27

DEUXIÈME PARTIE : LES ENJEUX DE L'ÉVOLUTION DU BUDGET DES SERVICES GÉNÉRAUX DU PREMIER MINISTRE DANS LE CADRE DE LA RÉFORME BUDGÉTAIRE 29

I. L'ACCÉLÉRATION DE LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 29

A. LA DÉFINITION DE LA NOUVELLE NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE : UN EXERCICE RENDU DIFFICILE PAR L'HÉTÉROGÉNÉITÉ DES MISSIONS ET DES SERVICES 29

1. Un regroupement au sein d'une même mission des crédits participant de la direction de l'action gouvernementale 29

2. La gestion des programmes : la désignation des responsables de programme et la réflexion sur les budgets opérationnels de programme 32

B. LA DÉFINITION EN COURS DES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE 33

1. Le principe : inscrire l'action de l'Etat dans une démarche de performance 33

2. Des objectifs et des indicateurs adaptés aux missions exercées par les différents services du Premier ministre 34

3. Un besoin de renforcement du contrôle interne de gestion 35

C. LA PRÉPARATION DU PASSAGE À LA LOLF : LES EXPÉRIMENTATIONS 35

1. La préfiguration de la future action soutien du programme « Coordination du travail gouvernemental » 35

2. Les autres expérimentations en cours : la justification des dépenses au premier euro et la délégation de gestion 35

II. LA GESTION BUDGÉTAIRE : DES REPORTS ÉLEVÉS 35

A. DES ÉCARTS IMPORTANTS ENTRE LES DOTATIONS EN LOI DE FINANCES INITIALE ET LES CRÉDITS OUVERTS 35

1. Des crédits ouverts supérieurs à ceux votés en loi de finances initiale pour 2003 35

2. Une gestion budgétaire en 2003 ayant affecté la totalité des autorisations de programmes ouvertes en loi de finances initiale 35

B. L'AMÉLIORATION DU TAUX DE CONSOMMATION DES CRÉDITS 35

1. Un taux de consommation des crédits désormais supérieur à 90 %... 35

2. ... mais traduisant des disparités selon les chapitres budgétaires 35

III. LA POURSUITE DE LA MISE EN oeUVRE DE LA RÉFORME DES FONDS SPÉCIAUX 35

A. L'ANCIEN RÉGIME DES FONDS SPÉCIAUX 35

1. Les fonds spéciaux concernaient en partie des dépenses non liées à la sécurité 35

2. Des fonds spéciaux donnant lieu à une procédure de vérification 35

B. LA RÉFORME OPÉRÉE EN 2002 35

1. La réduction du périmètre des fonds spéciaux 35

2. L'instauration d'une commission de vérification des fonds spéciaux 35

a) La commission de vérification des fonds spéciaux 35

b) Les apports du Sénat à la réforme 35

c) La mise en place de la commission de vérification 35

C. UNE LÉGÈRE AUGMENTATION DES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2005 35

1. Des besoins habituellement sous-évalués 35

2. Les crédits demandés pour 2005 sont vraisemblablement de nouveau insuffisants 35

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE 35

EXAMEN EN COMMISSION 35

SYNTHÈSE DES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Une légère diminution des crédits à périmètre constant

1. Les crédits inscrits au budget des services généraux du Premier ministre dans le présent projet de loi de finances s'élèvent à 829,8 millions d'euros, soit une baisse de 28,3 % imputable au transfert du remboursement des exonérations de redevance audiovisuelle au budget des charges communes. Cette clarification, conforme aux demandes constantes de votre rapporteur spécial, doit être saluée.

2. Parmi les autres changements de périmètre, il convient d'observer la création d'un chapitre d'aides à la modernisation et au transport postal de la presse d'information politique et générale, doté de 114 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances.

3. A périmètre constant, les crédits sont en légère baisse : ils s'élèvent à 706,1 millions d'euros, soit une diminution de 1,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004.

Sur quatre ans (2001-2005), les crédits proposés n'augmentent que de 1,5 %, soit une progression annuelle de 0,4 %.

4. Le resserrement des crédits concerne principalement les moyens des services (544 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005, en diminution de 40 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale).

Les fortes variations des crédits en exécution montrent au contraire une légère progression des crédits ouverts en 2003

5. Le taux de consommation des crédits s'est nettement amélioré, ayant atteint 94,2 % en 2003, contre moins de 80 % juqu'en 2000.

6. Le niveau élevé des reports (143 millions d'euros de 2002 à 2003) a conduit, en 2003, à des ouvertures de crédits (1,156 milliard d'euros) supérieures aux dotations en loi de finances initiale (1,109 milliard d'euros).

7. La majoration, grâce aux reports, des crédits votés en loi de finances initiale est cependant atténuée par des annulations de crédits importantes : 39 millions d'euros en 2003, 29 millions d'euros au cours des 9 premiers mois de l'année 2004.

L'accélération de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances

8. Conformément aux observations de votre rapporteur spécial, le projet de mission unique « Direction de l'action du gouvernement » réunissant l'ensemble des services du Premier ministre identifie un programme regroupant les dépenses relatives à la fonction publique et à la réforme de l'Etat, et exclut les crédits relevant des dépenses de communication.

9. La définition des objectifs et des indicateurs de performance du programme « Coordination du travail gouvernemental » apparaît moins avancée que les expérimentations préparant le passage à la LOLF.

Une sous-évaluation chronique des fonds spéciaux en loi de finances initiale

10. La très légère augmentation des dotations du chapitre 37-91 relatif aux fonds spéciaux (37,7 millions d'euros, soit + 0,9 %) n'apparaît pas suffisante pour réduire sa sous-dotation en loi de finances initiale.

11. Les crédits du chapitre 37-90, créé en loi de finances initiale pour 2004 afin d'assurer le fonctionnement de la commission de vérification des fonds spéciaux, n'avaient encore fait l'objet d'aucune consommation au 31 août 2004.

L'article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe une date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances.

A cette date, 100 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

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