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Projet de loi de finances rectificative pour 2010 : Rapport

13 décembre 2010 : Budget (quatrième loi de finances rectificative pour 2010) - Rapport ( rapport - première lecture )

B. - Autres dispositions


ARTICLE 3

Ratification d'un décret relatif à la
rémunération de services rendus par l'Etat

Commentaire : le présent article ratifie le décret n° 2010-1295 du 28 octobre 2010 modifiant le régime des redevances pouvant être perçues par l'Etat pour la réalisation de certaines prestations par les services de police et de gendarmerie.

I. LE DÉCRET N° 2010-1295 DU 28 OCTOBRE 2010

A. LES PRESTATIONS VISÉES

Les interventions de la police et de la gendarmerie s'exercent principalement dans trois contextes différents :

1) le régime de droit commun, soit la mission régalienne de sécurité et de paix publique, financée par l'impôt ;

2) les prestations extérieures aux missions de sécurité51(*),. L'administration peut facturer ces prestations aux bénéficiaires sur la base d'un contrat, en application du décret du 12 mars 2008 ;

3) une catégorie intermédiaire que sont les interventions au cours desquelles la police et la gendarmerie exercent des prérogatives de puissance publique mais qui ne peuvent être rattachées aux obligations normales incombant à la puissance publique.

Ce troisième régime, introduit par la loi d'orientation et de programmation de la sécurité de 1995, vise une grande quantité de manifestations d'envergure locale ou nationale. Il s'agit notamment de manifestations sportives, d'événements culturels, musicaux ou récréatifs nécessitant la mise en place d'un service d'ordre. Les prestations fournies dans ce cadre font l'objet de conventions entre les bénéficiaires du concours des forces de l'ordre et le représentant de l'Etat dans le département52(*) ou le ministre de l'intérieur lorsque la prestation est d'envergure nationale. Ces prestations donnent lieu à facturation d'office.

B. UN RÉGIME JURIDIQUE RÉCEMMENT RÉNOVÉ

Jusqu'en 2010, les interventions détachables des obligations normales incombant à la puissance publique reposaient sur deux textes distincts. Pour la gendarmerie, la facturation des services d'ordre relevait du décret n° 83-927 du 21 octobre 1983 fixant les conditions de remboursement de certaines dépenses supportées par les armées. Pour la police, le dispositif relevait du décret n° 97-199 du 5 mars 1997 relatif au remboursement de certaines dépenses supportées par les forces de police et de son arrêté de tarification.

Ce double régime posait deux difficultés. Tout d'abord, les règles de tarification étaient différentes selon les forces de police. Ensuite, les tarifs étaient fixés bien en deçà des coûts supportés par l'administration. A la suite de l'intégration de la gendarmerie au ministère chargé de l'intérieur, une mission a été confiée à l'Inspection générale de l'administration en vue d'émettre des propositions sur les conditions d'exercice des missions de sécurisation des manifestations diverses réalisées par les forces de sécurité intérieure au profit de tiers. Les objectifs recherchés étaient de réduire l'engagement des forces de sécurité intérieure, d'améliorer la contribution des bénéficiaires des prestations et de mieux coordonner les interventions, tout en assurant l'intégration de la gendarmerie dans le dispositif de facturation du ministère.

A l'issue de ces travaux, le décret n° 2010-1295 du 28 octobre 2010 - qui fait l'objet de la présente demande de ratification - procède à une refonte du régime juridique applicable à ces interventions. Il institue tout d'abord un tarif unique forfaitaire, déterminé par arrêté, pour la mise à disposition des personnels de gendarmerie et de police. Fixé à 12,33 euros de l'heure en 2010, ce tarif sera porté à 13,95 euros en 2011, 16 euros en 2012, 18,45 euros en 2013 et 20 euros53(*) en 2014.

Comme l'indique le tableau qui suit, le décret permet d'actualiser la liste des tarifications en vigueur par l'ajout de prestations nouvelles comme la mise à disposition de moyens aéroportés et par une meilleure prise en compte des frais réels des personnels (dépenses d'alimentation et d'hébergement des forces de sécurité.

Il harmonise enfin les conditions de remboursement en retenant le principe d'un conventionnement préalable entre le représentant de l'Etat et l'organisateur de la manifestation afin de définir les modalités techniques et financières du concours de la force publique, et étend l'obligation d'assurance du bénéficiaire des prestations de sécurité, qui préexistait pour la gendarmerie nationale, au régime commun police-gendarmerie.

Modalités de calcul des remboursements dus par
les bénéficiaires des prestations de la police et de la gendarmerie nationale

Prestations payantes réalisées par les forces de police et de gendarmerie

Détermination du remboursement
demandé au bénéficiaire des prestations

Mise à disposition d'agents

(Effectifs)×(Nombre d'heures)×(coefficient multiplicateur

Escortes

(Nombre de kilomètres parcourus)×(Taux kilométrique)×(Nombre de véhicules)

+

(Effectifs)×(Taux horaire)×(Nombre d'heures)

Toute distance parcourue inférieure à 20 kilomètres est facturée à la valeur de 20 kilomètres

Mise à disposition de véhicules*

Vedette fluviale ou maritime

762 euros

Poids lourd, véhicule de transport en commun

534 euros

Véhicule automobile d'un PTAC n'excédant pas 3,5 t

305 euros

Cyclomoteurs, motocyclette

152 euros

Embarcations pneumatiques

50 euros

Carburant

Au coût réel

Moyens aéroportés

3 190 euros par heure de vol

Mise à disposition de matériels ou d'équipements spéciaux

Barrières

2,25 euros par barrière et période de 48 heures

Matériels divers (signalisation ou protection)

152 euros par période de 24 heures

Remorquage de véhicules immobilisés ou accidentés

Poids lourd, véhicule de transport en commun

534 euros par véhicule

Véhicule automobile d'un PTAC n'excédant pas 3,5 t

305 euros par véhicule

Cyclomoteurs, motocyclette

152 euros par véhicule

Acheminement, alimentation et hébergement des personnels

Remboursement des frais supportés par les services

* Par période de 24 heures et hors carburant.

Source : arrêté du 28 octobre 2010 paru au Journal officiel du 30 octobre 2010.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ ET LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'article 4 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances dispose que « la rémunération de services rendus par l'Etat peut être établie et perçue sur la base de décrets en Conseil d'Etat pris sur le rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Ces décrets deviennent caducs en l'absence d'une ratification dans la plus prochaine loi de finances ».

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, vise ainsi à ratifier le décret n° 2010-1295 du 28 octobre 2010. Faute d'une telle ratification, l'Etat ne serait donc plus en mesure de fournir et de facturer les prestations décrites ci-avant.

Selon les informations transmises à votre rapporteur général, les rémunérations en cause sont annuellement comprises entre 10 et 15 millions d'euros. Ces chiffrages sont cependant fournis à titre indicatif, dans la mesure où les données relatives à la gendarmerie nationale demeurent extrêmement lacunaires, et ce en dépit de son rattachement au ministère chargé de l'intérieur. Par ailleurs, aucune statistique relative au nombre de manifestations concernées et à son évolution n'était disponible au stade de l'instruction du présent article. Votre rapporteur général s'attachera donc à obtenir ces informations auprès du Gouvernement lors de son examen en séance.

Evolution des rémunérations perçues

(en millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 4
(Art. 7 de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009)

Rectification des conditions du partage de la trésorerie du compte de commerce « Opérations industrielles et commerciales des directions départementales et régionales de l'équipement »

Commentaire : le présent article propose de réviser les modalités de partage de la trésorerie du compte de commerce « Opérations industrielles et commerciales des directions départementales et régionales de l'équipement », dont la clôture est prévue pour le 31 décembre 2011.

I. LES CONSÉQUENCES FINANCIÈRES DU TRANSFERT AUX DÉPARTEMENTS DES PARCS DE L'ÉQUIPEMENT

A. LES PARCS DE L'ÉQUIPEMENT ET LE COMPTE DE COMMERCE AFFÉRANT AVANT LA RÉFORME DE 2009

1. Les missions des parcs de l'équipement

Assimilés à des « éléments du service public » des anciennes directions départementales de l'équipement54(*), les parcs de l'équipement constituent des outils de coopération entre l'Etat et les départements dans le domaine routier.

Exécutées en régie, les opérations réalisées par les parcs prennent la forme de prestations de services d'entretien et de gestion d'équipements professionnels, de travaux routiers et de fournitures de matériaux produits ou acquis en vue de la revente.

Les domaines principaux d'intervention des parcs sont :

1) l'exploitation et l'entretien des routes (entretien des chaussées, de la signalisation et des glissières de sécurité, des dépendances, fauchage, curage des fossés, déneigement, salage, maintenance et développement du réseau radio, des dispositifs électriques et électromagnétiques de surveillance du trafic ...) ;

2) la location et la maintenance sur les véhicules et les engins (camion, tracteurs, hélicoptères, saleuses, chasse-neige, balayeuses, élagueuses, équipements de réalisation de signalisation...) ;

3) le contrôle et l'analyse de la qualité des matériaux et liants utilisés pour les chaussées, l'analyse des sols, les essais sur routes ;

4) la vente de produits et de matériaux (agrégats et liants hydrocarburés) ;

5) pour l'ensemble des régions, les activités industrielles et commerciales de diffusion d'informations routières effectuées par les directions de l'équipement.

2. Le compte de commerce « Opérations industrielles et commerciales des directions départementales et régionales de l'équipement »

Les prestations et fournitures ainsi réalisées par les parcs de l'équipement sont facturées par ceux-ci selon un barème actualisé annuellement.

Pour retracer ces opérations financières, l'article 69 de la loi de finances pour 1990 a créé un compte de commerce55(*) « Opérations industrielles et commerciales des directions départementales et régionales de l'équipement ».

Le ministre chargé de l'équipement est l'ordonnateur principal du compte de commerce. L'essentiel des prestations fournies étant réalisé à l'échelon départemental, le compte est divisé en sous-comptes dont le préfet est ordonnateur secondaire ou, par délégation, le directeur départemental de l'équipement.

B. LES CONSÉQUENCES DE LA LOI DU 26 OCTOBRE 2009

L'article 1er de la loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers, prévoit le transfert de ces parcs aux départements et à certaines collectivités56(*). Le transfert devait intervenir dès l'année 2010 et au plus tard le 1er janvier 201157(*).

Au 1er janvier 2010, 31 parcs de l'équipement ont ainsi été transférés aux départements. Les 68 restants le seront au 1er janvier 2011.

La même loi dispose que les modalités de partage de la trésorerie de chaque parc de l'équipement seront, lorsque cette trésorerie est positive, prévues par une loi de finances. Les articles 18 et 19 de la loi précitée du 26 octobre 2009 en posent les grands principes :

1) La trésorerie doit être positive « après déduction des dettes et des créances » et après prise en charge, par le compte de commerce, du « coût de remise en état des terrains utilisés par le parc ». Ce coût correspond essentiellement aux opérations de dépollution rendues nécessaires par certaines activités fortement polluantes auxquelles se livrent les parcs (production d'enrobés notamment). Le transfert s'apparentant à une cession, un diagnostic de pollution est rendu obligatoire par l'article L. 125-7 du code de l'environnement.

2) Le reliquat disponible est ensuite partagé entre l'Etat et la collectivité, cette dernière recevant une part calculée « au prorata des facturations ayant donné lieu à paiement au parc par la collectivité dans les facturations totales pendant les trois années précédant le transfert ». Ainsi, si un département a été le donneur d'ordre de prestations correspondant à 60 % des montants facturés au cours des trois années précédant le transfert, il recevra 60 % de la trésorerie disponible

Schéma récapitulatif des modalités de partage de la trésorerie des parcs

Trésorerie du parc

+ créances non recouvrées

- dettes non apurées

- coûts éventuels de dépollution

= Solde > 0

Versement à la collectivité au prorata de sa part, en tant que donneur d'ordre, dans les factures émises par le parc au cours des trois années précédant le transfert.

Reliquat à l'Etat

Source : commission des finances

B. LES MODALITÉS RETENUES POUR LA CLÔTURE DU COMPTE

Conformément aux dispositions de la loi précitée, l'article 7 de la loi du 30 décembre 2010 de finances rectificative pour 2009 a précisé les modalités de clôture du compte de commerce « Opérations industrielles et commerciales des directions départementales et régionales de l'équipement », ainsi que celles du partage des trésoreries des parcs, lorsque celles-ci sont positives.

1. La clôture du compte

L'article 7 de la loi de finances rectificative pour 2009 prévoit ainsi la clôture, au 31 décembre 2011, du compte de commerce. En pratique, chaque sous-compte départemental fera l'objet d'une clôture au gré des transferts des parcs, jusqu'à la date butoir du 31 décembre 2011.

2. Les modalités de calcul et de versement de la trésorerie disponible aux départements

En conséquence des articles 18 et 19 de la loi précitée du 26 octobre 2009, ce même article précise les modalités de calcul et de versement de la trésorerie disponible aux départements.

Il est prévu que la trésorerie disponible est calculée après déduction :

1) des dettes et des créances inscrites dans la comptabilité des parcs de l'équipement à la date de leur transfert. L'article précise en outre que les dettes non apurées et les créances non recouvrées au 31 décembre 2011 sont reprises au sein du budget de l'Etat ;

2) du coût de la remise en état des terrains résultant des diagnostics de dépollution qui doivent être effectués avant le transfert des parcs.

Il est précisé que, « le versement de la part de trésorerie revenant aux collectivités sera effectué en deux fois : un premier versement équivalent à 50 % de la trésorerie sera attribué, à titre d'avance, au 30 juin de l'année du transfert du parc à la collectivité ; le solde de la trésorerie sera versé au plus tard au 31 décembre 2011 ».

La commission consultative sur l'évaluation des charges prévue par l'article L. 1211-4-1 du code général des collectivités territoriales doit être consultée avant la clôture du compte de commerce sur ces modalités de partage des trésoreries disponibles.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA PRISE EN COMPTE DES DETTES ET DES CRÉANCES CONSTATÉES ENTRE LA DATE DU TRANSFERT DU PARC ET LA CLÔTURE DU COMPTE DE COMMERCE

A. LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES LORS DU TRANSFERT DES 31 PREMIERS PARCS DE L'ÉQUIPEMENT

Au cours de la première vague de transferts, le ministère chargé de l'écologie s'est heurté à une difficulté : la constatation de dettes non apurées et de créances non recouvrées par les parcs de l'équipement postérieurement à leur transfert, soit après le 1er janvier 2010.

Selon le ministère chargé de l'écologie, l'émission ou l'arrivée tardive de certaines factures (téléphone, eau, gaz, remboursement de sinistres par les assurances, ...) n'a en effet pas permis une évaluation exhaustive de l'ensemble des dettes et des créances des parcs à la date de leur transfert.

Compte tenu de la rédaction de l'article 7 de la loi précitée de finances rectificative pour 2009, qui prévoit que sont uniquement prises en compte les dettes et créances inscrites dans la comptabilité des parcs à la date de leur transfert, il était impossible d'opérer les écritures comptables correspondantes. Une instruction ministérielle au contrôleur budgétaire et comptable du ministère chargé de l'écologie a donc été nécessaire pour le règlement de ces factures.

B. LA MODIFICATION PROPOSÉE DES RÈGLES DE PARTAGE DES TRÉSORERIES DES PARCS DE L'ÉQUIPEMENT

Afin d'éviter des difficultés similaires lors du prochain transfert, le présent article propose de rectifier les règles de partage des trésoreries des parcs entre l'Etat et les collectivités afin de prendre en compte, en amont, les dettes et créances constatées entre la date du transfert du parc (soit le 1er janvier 2010 ou le 1er janvier 2011) et la date de clôture du compte de commerce (soit le 31 décembre 2011).

Selon les données du ministère chargé de l'écologie, le solde des dettes non apurées et des créances non recouvrées par les 31 parcs transférés au 1er janvier 2010 s'élève à un peu plus de 300 000 euros. Par extrapolation aux 68 parcs qui seront transférés le 1er janvier 2011, ce solde dettes-créances pourrait être, pour ce second transfert, de l'ordre de 700 000 euros.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général prend acte de ce dispositif qui diminuera, à due concurrence, le montant de la trésorerie à partager entre l'Etat et les collectivités.

Selon les informations transmises par le ministère chargé de l'écologie, en prenant en compte ces dettes et créances, la situation de trésorerie pour l'ensemble des parcs, avant prise en compte des travaux de dépollution, sera de 58,7 millions d'euros au 31 décembre 2011. Cette situation correspond au solde du total des trésoreries positives à partager, soit 77,4 millions d'euros, et des trésoreries négatives, soit 18,7 millions d'euros.

Le total des trésoreries positives à partager, déduction faite des travaux de dépollution (estimés à 5,4 millions d'euros), sera donc de 72 millions d'euros : la part revenant aux départements sur ce total sera de 50 millions d'euros, la part revenant à l'Etat sera de 22 millions d'euros.

Doivent néanmoins être déduits, de la part revenant à l'Etat, les trésoreries négatives des parcs (18,7 millions d'euros), ainsi que les frais de dépollution de ces mêmes parcs (soit 1,7 million d'euros)58(*). La part revenant à l'Etat s'élèvera donc à 1,6 million d'euros.

Cependant, comme le souligne le ministère chargé de l'écologie, ces données sont provisoires, dans la mesure où les coûts de dépollution sont encore assez indéterminés. Les relances pour fiabiliser ces estimations sont en cours.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 51 Telles que la haie d'honneur des policiers au Festival de Cannes ou la participation de la musique de la Garde Républicaine dans une émission télévisée.

* 52 Ou le préfet de police dans les départements où ce dernier est responsable de la sécurité et de l'ordre publics.

* 53 Le tarif de 35 euros de l'heure correspond aux coûts salariaux moyens augmentés des coûts moyens de fonctionnement des services majorés d'un forfait de 10 % correspondant aux frais de structure. Ce mode de rémunération des dépenses de personnel est complété par des forfaits de mise à disposition de matériels.

* 54 Article 2 de la loi n° 92-1255 du 2 décembre 1992 relative à la mise à la disposition des départements des services déconcentrés du ministère de l'équipement et à la prise en charge des dépenses de ces services.

* 55 Selon l'article 22 de la LOLF, « Les comptes de commerce retracent des opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale. Les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses de ces comptes ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d'entre eux a un caractère limitatif. Sauf dérogation expresse prévue par une loi de finances, il est interdit d'exécuter, au titre de ces comptes, des opérations d'investissement financier, de prêts ou d'avances, ainsi que des opérations d'emprunt ».

* 56 Collectivité territoriale de Corse, départements et régions d'outre-mer, à l'exception de la Guyane.

* 57 Les transferts de services auront lieu au 1er janvier 2010 ou au 1er janvier 2011 au plus tard. Le transfert des parcs de l'équipement nécessite la conclusion d'une convention entre le représentant de l'Etat dans le département et le président du conseil général afin de définir la consistance du service ou de la partie de service à transférer, ainsi que le nombre et la nature des emplois à transférer.

* 58 L'article 7 de la loi de finances rectificative pour 2009 prévoit en effet que les dettes non apurées et les créances non recouvrées au 31 décembre 2011 sont reprises au sein du budget de l'Etat.