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Projet de loi de finances pour 2014 : Conseil et contrôle de l'État

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Conseil et contrôle de l'État ( rapport général - première lecture )

C. UN BUDGET EN DIMINUTION : - 1,8 % EN AE ET - 0,9 % EN CP

Au préalable, votre rapporteur spécial rappelle qu'eu égard à l'importance accordée aux missions de contrôle, d'évaluation et de jugement des comptes publics, le présent programme n'est pas soumis aux contraintes habituelles de régulation budgétaire.

Ce programme, dont près de 87 % des crédits concernent les dépenses de personnel, s'appuie sur une enveloppe de 216,27 millions d'euros32(*) de CP, en diminution de 2 millions d'euros (- 0,9 %) par rapport au budget accordé pour 2013, et de 214,93 millions d'euros en AE (- 4 millions d'euros, soit - 1,8 % par rapport à 2013).

Cette diminution concerne tous les titres de dépenses (hors les dépenses d'intervention, stabilisées à 50 000 euros), y compris les dépenses de personnel.

1. Une diminution « optique » observée sur tous les titres de dépenses...

Au sein du programme, les dépenses en CP hors titre 2 (dépenses de personnel) diminuent de 2,6 % et s'établissent à 28,2 millions d'euros.

Les dépenses de fonctionnement, qui représentent 12,7 % des crédits du programme, diminuent de 2,3 % pour atteindre 27,4 millions d'euros. Au sein de ces crédits de titre 3, 12,3 millions d'euros constituent des crédits immobiliers (correspondant aux locations et aux loyers budgétaires, au chauffage, à l'entretien courant et au nettoyage des locaux), en diminution de 0,95 million d'euros par rapport à 2013.

Les dépenses d'investissement (0,7 million d'euros) diminuent de 13 % en CP.

Seules les dépenses d'intervention restent stables à 50 000 euros inscrits pour prendre en charge les cotisations versées à des organisations internationales de contrôle.

Cette tendance à la baisse concerne également les dépenses de personnel (- 0,7 %, cf. infra).

Néanmoins, cette diminution peut être qualifiée « d'optique » puisqu'elle résulte essentiellement du transfert de crédits au bénéfice du Haut Conseil des finances publiques (HCFP).

2. ...pour l'essentiel imputable à la création du Haut Conseil des finances publiques (HCFP)

Cette diminution globale s'explique par les prélèvements opérés sur le présent programme en vue de doter le nouveau programme 340 « Haut Conseil des finances publiques », crée par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (cf. infra).

En effet, rattaché structurellement à la Cour des comptes, bien qu'indépendant et autonome budgétairement, le Haut Conseil a été créé à moyens constants33(*).

Pour 2014, le prélèvement sur le programme 164 au profit du HCFP s'élève à 0,82 million d'euros, dont 0,37 million d'euros en titre 2 et 0,45 million d'euros répartis sur les autres titres.

Aussi, à « structure constante », c'est-à-dire hors transfert au bénéfice du HCFP, les crédits hors dépenses de personnel du programme « Cour des comptes et autres juridictions financières » sont identiques à ceux demandés en PLF pour 2013. Les crédits de personnel, pour leur part, sont toujours en diminution (- 0,5 %) ce qui témoigne d'un réel effort de stabilisation de la masse salariale des juridictions financières.

3. ... et à la stabilité des moyens humains du programme

En 2014, les dépenses de personnel diminuent de - 0,7 % et s'établissent à 188 millions d'euros, en dépit des contributions d'équilibre au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » (qui pèsent pour un quart des dépenses de personnel) et de diverses mesures catégorielles (la création du grade d'attaché hors classe suite à la mise en oeuvre du corps interministériel des attachés, la poursuite de la revalorisation du statut des magistrats des CRTC). À « structure constante », la diminution constatée est de - 0,5 %. Cette diminution résulte donc d'un pilotage efficace de la masse salariale.

En effet, pour 2014, le plafond d'emplois reste stable à 1 840 ETPT, dont près du tiers (30,7 %) est affecté au profit de la seule action 23 « Contrôle des gestions publiques ».

Il est à noter que les juridictions financières ont entrepris une politique de requalification des emplois en faveur de la fonction de contrôle, en concentrant leurs efforts de recrutement sur les catégories A + et A. Cette tendance est facilitée par les départ d'agents de catégorie B et C intervenus en 2012 et 2013 à la suite du regroupement de 7 CRC dans le cadre de la réforme des juridictions financières.

Les actions 27 (« Pilotage et soutien des juridictions financières »), 21 (« Examen des comptes publics ») et 24 (« Évaluation des politiques publiques ») regroupent 55,3 % des ETPT du programme avec respectivement 22,2 %, 17,6 % et 17,2 % des effectifs.

Vers de nouveaux besoins liés aux missions de certification ?

Depuis la mise en oeuvre de la certification des comptes de l'État et de la Sécurité sociale, en 2006, la Cour s'est engagée dans une politique de recrutements extérieurs d'experts, issus des grands cabinets d'audit, destinée à faire face à ces nouvelles missions.

En effet, la nécessité de disposer d'équipes rapidement opérationnelles a conduit à privilégier le recrutement en contrats à durée déterminée (CDD) de trois ans (éventuellement renouvelables pour deux ans) d'experts disposant d'une qualification professionnelle et de connaissances techniques particulièrement adaptées. Avec la possibilité de transformation des CDD en contrats à durée indéterminée (CDI), ainsi que l'octroi d'une prime annuelle en fonction des performances individuelles, on observe une professionnalisation de la mission de certification. Au 31 juillet 2013, 27 experts extérieurs étaient affectés aux missions de certification des comptes de l'État (10 pour les comptes du régime général de la sécurité sociale).

À l'avenir, ces missions pourraient évoluer avec notamment l'instauration de la certification des comptes de certaines collectivités territoriales, pour lesquelles un renforcement en ETPT du programme serait alors envisageable.

En outre, la mission d'évaluation des politiques publiques (sur la base de laquelle votre commission des finances sollicite désormais la Cour, comme l'avait illustré, l'an dernier, l'enquête au titre de l'article 58-2° de la LOLF relative aux frais de justice34(*)) implique la définition de nouvelles méthodologies et procédures. Dans cette perspective, l'apport des experts extérieurs est sans doute bénéfique afin de développer une nouvelle compétence « métier ».

4. Le faible impact de la réforme des juridictions financières sur le budget du programme

En 2014, l'impact de la réforme est marginal, l'essentiel des dépenses ayant été supporté sur les exercices 2012 et 2013 et financé par redéploiements.

Historique et portée de la réforme

Le projet de loi portant réforme des juridictions financières, voulue par l'ancien Premier président de la Cour des comptes, Philippe Séguin, afin d'instituer un grand organisme public d'audit, d'évaluation et de contrôle et de prendre en compte les effets de la révision constitutionnelle de 2008, reposait sur trois axes principaux : la rénovation des procédures de jugement des ordonnateurs et des gestionnaires publics, la prise en compte des missions non juridictionnelles de la Cour des comptes et la réorganisation institutionnelle des juridictions financières.

Néanmoins, le projet de loi n'ayant pu être examiné en séance publique en raison de l'encombrement du calendrier parlementaire, ses principales dispositions ont été reprises dans la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles précitée. Mais la portée de la réforme a été considérablement limitée en cours de discussion.

Par ailleurs, les dispositions du projet de réforme initial relatives à la certification et aux missions non juridictionnelles avaient, pour leur part, déjà été adoptées dans la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011.

Seul l'axe de réforme relatif à l'organisation structurelle des CRC a donc pu voir le jour, grâce à loi du 13 décembre 2011 précitée, dont l'article 46 prévoit que le siège et le ressort de ces chambres sont fixés par décret en Conseil d'Etat sans que leur nombre puisse excéder vingt.

Le décret n° 2012-255 du 23 février 2012 relatif au siège et au ressort des chambres régionales des comptes a fixé le siège et le ressort des vingt CRC : quatorze en métropole (Arras, Bordeaux, Dijon, Epinal, Lyon, Marseille, Montpellier, Nantes, Noisiel, Orléans, Rennes, Rouen, Strasbourg et Toulouse ), cinq en outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion et Mayotte) et une en Corse (Bastia).

a) Le chiffrage pour 2014

Pour 2014, la restructuration de la cartographie des juridictions financières n'a qu'un faible impact budgétaire, estimé à 0,6 million d'euros, ainsi répartis :

- en ce qui concerne le titre 2, le dispositif d'accompagnement (constitué de la prime de restructuration de service et du complément spécifique de restructuration au titre de la mobilité interne et de l'indemnité de départ volontaire, de l'indemnité d'accompagnement à la mobilité, qui permet le maintien du niveau de rémunération pendant trois ans et/ou de l'aide à la mobilité du conjoint en ce qui concerne la mobilité externe) a bénéficié à 195 collaborateurs (18 % des effectifs totaux des CRTC) et devrait occasionner un coût de 0,27 million d'euros en 2014 ;

- s'agissant des dépenses hors titre 2, elles sont estimées à 0,33 million d'euros, dont l'essentiel porte sur des travaux immobiliers ou informatiques liés au regroupement.

Sur le titre 3, plus précisément, si une économie globale de 0,95 million d'euros est attendue en crédits immobiliers, en raison du regroupement de 7 CRC (fermeture des sièges), celle-ci a été absorbée par les dépenses d'aménagement et de mises aux normes des locaux des CRC regroupées. En outre, une augmentation des frais de déplacement des magistrats et de leurs assistants (2,6 millions d'euros, soit + 0,1 million d'euros par rapport à 2013) est à prévoir dans le cadre des contrôles sur pièce et sur place du fait de l'élargissement du ressort territorial des CRC regroupées.

Votre rapporteur spécial relève que l'essentiel des coûts de la réforme aura donc été supporté sur les exercices 2012 et 2013.

b) Le bilan global de la restructuration territoriale des CRC

Dans son rapport de l'an dernier, votre rapporteur spécial avait souhaité connaître les estimations de la Cour des comptes sur l'impact net de cette réforme.

D'après les informations dont il disposait, le regroupement de sept CRC pouvait avoir un surcoût prévisionnel estimé par la Cour des comptes à 6 millions d'euros en titre 2 pour les années 2012 et 2013, dont 4,6 millions d'euros pour la seule année 2013 au titre de la mise en oeuvre du dispositif financier d'accompagnement des départs volontaires.

S'agissant des travaux immobiliers, la Cour des comptes estimait les dépenses à 6 millions d'euros en CP cumulés sur les années 2012 à 2015, dont un surcoût de 1,9 million d'euros pour 2013.

Au total, en CP cumulés, le surcoût de la réforme pouvait donc être évalué à 12 millions d'euros.

Dans les réponses au questionnaire parlementaire adressé par votre rapporteur spécial au Premier président, un bilan des coûts de la réforme est dressé. Il apparaît que celui-ci est nettement en dessous des estimations formulées l'an dernier puisqu'il s'établit à 7,19 millions d'euros en CP cumulés de 2012 à 2016, comme le détaille le tableau ci-après.

Impact budgétaire de la réforme des CRC

(en million d'euros)

 

Titre 2

Hors titre 2

TOTAL

2012

1,57

1,47

3,04

2013 (prévisionnel)

1,10

1,91

3,01

2014

(prévisionnel)

0,27

0,33

0,60

2015

(prévisionnel)

0,27

0

0,27

2016

(prévisionnel)

0,27

0

0,27

TOTAL

(prévisionnel)

3,48

3,71

7,19

Source : Cour des comptes

Cette réactualisation à la baisse s'explique par le nombre de personnel des juridictions ayant opté pour une mobilité externe, qui s'est finalement avéré plus faible que la prévision. En effet, sur les 195 personnels concernés (51 magistrats et 144 agents, majoritairement de catégories B et C), 95 (44 magistrats et 51 agents) ont choisi de rester au sein des juridictions financières, soit en intégrant la chambre de regroupement, soit en étant affecté dans la chambre de leur choix.

Cette réforme structurelle devrait néanmoins, à terme, engendrer des économies qui semblent pour l'instant encore difficiles à estimer. Lors de son audition par votre rapporteur spécial35(*), le Premier président de la Cour des comptes a estimé que le total des dépenses hors titre 2 induites par la réforme (3,7 millions d'euros) pourrait être rentabilisé en quatre ans.


* 32 Somme à laquelle il convient d'ajouter 1,12 million d'euros au titre des fonds de concours.

* 33 Le décret n° 2013-398 du 13 mai 2013 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance avait ouvert 0,78 million d'euros en AE et en CP au titre des crédits nécessaires au fonctionnement du HCFP pour la fin de l'année 2013, gagés sur les crédits du programme 164.

* 34 Sénat, Rapport d'information n° 31 (2012-2013) d'Edmond Hervé, « Pour une meilleure maîtrise des frais de justice », déposé le 10 octobre 2012.

* 35 Le 16 octobre 2013.