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Proposition de loi relative à l'accueil et à la prise en charge des mineurs isolés étrangers

5 février 2014 : Mineurs étrangers ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Mercredi 5 février 2014

La commission procède à l'examen du rapport de M. René Vandierendonck et du texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 154 (2013-2014) relative à l'accueil et à la prise en charge des mineurs étrangers.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Le phénomène des mineurs isolés étrangers est apparu à la fin des années 1990. L'absence de définition juridique de cette population le rend difficile à appréhender. Le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) n'évoque les mineurs que pour interdire leur éloignement, que ce soit au titre d'une obligation de quitter le territoire français - à l'article L. 511-4 - ou d'une expulsion - à l'article L. 521-4. Lorsqu'il était ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, Éric Besson avait reconnu qu'un mineur ne pouvait être considéré comme en situation irrégulière dans la mesure où le CESEDA ne lui faisait pas obligation de détenir un titre de séjour.

La matière est gouvernée par des conventions internationales - qui priment la loi -, dont celle relative aux droits de l'enfant adoptée par l'Assemblée générale des Nations unies le 20 novembre 1989. Seuls les États-Unis, la Somalie et le Soudan du Sud ne l'ont pas signée. Son article 22 stipule notamment que « lorsque ni le père, ni la mère, ni aucun autre membre de la famille ne peut être retrouvé, l'enfant se voit accorder, selon les principes énoncés dans la présente Convention, la même protection que tout autre enfant définitivement ou temporairement privé de son milieu familial pour quelque raison que ce soit ». La prise en charge des mineurs isolés étrangers découle de ces engagements. Elle est assurée par les départements, compétents en matière d'aide sociale à l'enfance (ASE). Si les auteurs de cette proposition de loi la remettent en cause, c'est en raison de la très forte concentration géographique de ces mineurs, de l'existence de trafics et des coûts de cette prise en charge.

La loi du 5 mars 2007 - votée par M. Arthuis - a réparti les compétences entre l'État et les départements. Valérie Pécresse, rapporteure du texte, regrettait initialement que le projet de loi n'abordât pas la prise en charge des mineurs isolés. La députée socialiste Patricia Adam a déposé un amendement complétant l'article L. 112-3 code de l'action sociale et des familles (CASF), disposant que « la protection de l'enfance a également pour but de prévenir les difficultés que peuvent rencontrer les mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille et d'assurer leur prise en charge ». Mme Pécresse a reconnu en séance que cet amendement apportait « une première réponse de principe à la question des mineurs isolés étrangers ».

Or, aux termes de l'article L. 121-1 du CASF, la politique d'action sociale incombe aux départements. L'article L. 228-3 du même code dispose que « le département prend en charge financièrement au titre de l'action sociale à l'enfance, les dépenses d'entretien, d'éducation et de conduite de chaque mineur : confié par l'autorité judiciaire en application des articles 375-3, 375-5 et 433 du code civil à des personnes physiques, établissements ou services publics ou privés ; confié au service de l'aide sociale à l'enfance dans les cas prévus au 3° de l'article L. 222-5 ». D'aucuns ont interprété l'article L. 228-5 du CASF comme faisant supporter à l'État les dépenses de prise en charge des mineurs isolés étrangers. Le rapport de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) de 2005 conteste cette interprétation : « l'application de cet article, à la discrétion du gouvernement, ne peut qu'être réservée à des situations exceptionnelles d'urgence humanitaire dans le pays d'émigration. On ne saurait s'appuyer sur ce texte pour affirmer une compétence générale de l'État ».

Afin de compenser la mise en oeuvre par les départements de la réforme de la protection de l'enfance, l'article 27 de la loi, à l'initiative du Sénat, avait créé un fonds national de protection de l'enfance, géré par la Caisse nationale d'allocations familiales. Le Conseil constitutionnel, par une décision du 25 mars 2011 rendue sur une question prioritaire de constitutionnalité, a jugé cet article conforme à la Constitution. En effet, si la loi de 2007 a modifié les conditions d'exercice de l'aide sociale à l'enfance par les départements définies par les lois de décentralisation de 1982 et 1986, elle n'a pas élargi le champ de ses bénéficiaires ni créé de nouvelles prestations sociales. Bref, elle n'a ni transféré ni élargi de compétences. Ce fonds n'a pas été mis en place avant le décret du 17 mai 2010.

En définitive, les départements ont une triple compétence : dans la mise à l'abri des mineurs, sitôt repérés par l'aide sociale à l'enfance ou une association agréée - l'article L. 223-2 du CASF n'imposant la saisine de l'autorité judiciaire qu'à l'issue d'un délai de cinq jours ; dans l'évaluation et l'orientation des mineurs, visant à s'assurer de leur minorité, présumée, et de leur isolement ; dans l'accueil des mineurs à plus long terme après décision judiciaire de placement définitif.

Le phénomène des mineurs isolés étrangers se caractérise par sa très forte concentration dans certains départements. Celle-ci s'explique soit par la géographie 
- frontière, présence d'un aéroport international -, soit par la présence de communautés étrangères et la tradition d'accueil et d'ouverture de certains territoires. Une douzaine de départements ont accueilli entre le 1er juin et le 31 décembre 2013 plus de la moitié des arrivées spontanées de jeunes évalués mineurs et isolés.

M. Yves Détraigne. - Quels sont ces départements ?

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Paris, Seine-Saint-Denis, Nord, Bouches-du-Rhône, Haute-Garonne, Rhône, Bas-Rhin, Loiret, Essonne, Gironde, Moselle, et Val-d'Oise, auxquels s'ajouterait le Val-de-Marne.

Les départements, au premier rang desquels la Seine-Saint-Denis, en appellent à l'État depuis le milieu des années 1990 pour les aider à financer cette dépense. J'ai assisté à des échanges entre Claude Bartolone et Charles Pasqua, l'un évoquant la dérive des coûts de l'aide sociale à l'enfance, l'autre les rentrées fiscales générées par Roissy. Le premier rapport sur ces questions a été réalisé par le préfet Bertrand Landrieu. Il proposait de créer un « sas d'accueil, d'évaluation et d'orientation », organisé au plan régional et piloté par l'État afin d'assurer la coordination interministérielle des différents services mobilisés - y compris ceux du ministère des affaires étrangères, afin de dialoguer avec les pays d'origine. Ce rapport préconisait en outre de distinguer cette plateforme d'accueil des solutions d'hébergement afin d'« éviter les ghettos pour mineurs étrangers », mais laissait entière la question de la répartition des frais entre l'État et les départements.

Le rapport remis en 2005 par l'IGAS reprenait l'idée d'une fonction spécifique d'évaluation-orientation, distincte de la mission de l'hébergement assurée par les services de l'aide sociale à l'enfance. Cette fonction spécifique serait exercée au moyen de plateformes ou « réseaux coordonnés de compétences » réunissant divers partenaires au niveau départemental ou régional et permettant d'établir, en quelques semaines ou mois, un bilan complet de la situation du mineur assorti de propositions d'orientation. Cette phase d'évaluation-orientation de trois à quatre mois relèverait de la compétence de l'État, seul susceptible de coordonner les différents services.

Le troisième et dernier rapport ayant fait avancer le traitement de cette question date de mai 2010. Il a été réalisé par notre collègue Isabelle Debré, nommée parlementaire en mission auprès du Garde des Sceaux. Il distingue trois phases de prise en charge : pour la période de cinq jours de mise à l'abri, il propose de créer dans chaque département un dispositif de mise à l'abri, immédiat, à court terme, en dehors de toute saisine préalable d'un juge du siège, financé par l'État, adapté et ajustable aux besoins locaux ; pour la phase d'évaluation et d'orientation, de 6 semaines à 4 mois, il incite au développement dans chaque département d'un dispositif d'évaluation et d'orientation ; enfin, l'accueil à long terme se ferait dans les dispositifs de droit commun, dans le respect de l'intérêt de l'enfant.

Le rapport de Mme Debré reprend également la proposition du préfet Landrieu de plateformes opérationnelles territoriales pour coordonner les actions de mise à l'abri, d'évaluation et d'orientation. L'État financerait ces actions, tandis que reviendrait au département la responsabilité de financer l'accueil à long terme, au moyen d'un droit de tirage sur un fonds dédié au sein du fonds national de la protection de l'enfance. À la suite de ce rapport, le Premier ministre a confié au ministère de la justice une mission de coordination de l'ensemble des acteurs impliqués dans la prise en charge des mineurs isolés étrangers. La direction de la PJJ a ainsi mis en place une direction de projet dédiée en janvier 2011.

Face à la dégradation de la situation dans son département, le président du conseil général de Seine-Saint-Denis, Claude Bartolone, a pris un arrêté suspendant l'accueil des mineurs isolés étrangers à compter du 1er septembre 2011, qui a servi de modèle à d'autres arrêtés, tous annulés par le juge administratif ou en passe de l'être. Le ministre de la justice de l'époque, Michel Mercier, a alors pris une mesure d'urgence : la répartition par le procureur de la République des mineurs isolés étrangers identifiés en Seine-Saint-Denis dans vingt et un départements du bassin parisien, sur le fondement des informations centralisées par la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ).

L'État et l'Assemblée des départements de France ont signé le 31 mai 2013 un protocole qui s'inspire en partie du rapport de Mme Debré et étend le mécanisme instauré par M. Mercier. Il poursuit un triple objectif : limiter les disparités entre les départements en termes de flux d'arrivée des jeunes, garantir la protection des intérêts et le respect des droits des mineurs, harmoniser les pratiques des départements lors de la période de mise à l'abri, d'évaluation et d'orientation. La clé de répartition retenue pour atteindre le premier objectif repose sur la part de population de moins de 19 ans dans chaque département, et ne fait aucune référence au nombre de mineurs déjà pris en charge par l'aide sociale à l'enfance. Le protocole crée en outre une cellule nationale placée auprès de la direction de la PJJ, chargée du suivi des flux d'arrivée de jeunes isolés étrangers. La base statistique ne permet pas encore aux juges des enfants de savoir ce que sont devenus les mineurs sortis du système d'aide sociale à l'enfance.

Le protocole précise par ailleurs la répartition des charges financières entre l'État et les départements. L'État prend désormais à sa charge le financement de la période de mise à l'abri, d'évaluation et d'orientation dans la limite de cinq jours et sur la base d'un remboursement forfaitaire de 250 euros par jeune et par jour. À l'issue de cette phase, la prise en charge financière du mineur relève du département.

Cela fait quinze ans que l'on parle de ce problème, mais les solutions sont très récentes. Le protocole prévoit une évaluation du dispositif au bout de douze mois, ainsi que la mise en place d'un comité de suivi opérationnel et un rapport conjoint des inspections générales dépendant de chacun des ministres signataires du protocole.

Pourquoi tant d'émotion ? D'abord car les bases statistiques sont très faibles. Pour établir le protocole, on a raisonné sur des flux d'entrée évalués à 1 500 personnes. Ce sont en réalité 4 020 mineurs isolés étrangers qui sont attendus sur la base des premiers chiffres recueillis. 40 % ont été orientés dans d'autres départements que celui dans lequel ils sont arrivés. Ils ne représentent que 3 % à 4 % de ceux pris en charge par l'ASE. Mieux vaut raisonner par structure d'âge : la plupart ont seize ou dix-sept ans, tranche d'âge dans laquelle les structures d'accueil sont saturées.

La proposition de loi de Jean Arthuis recentralise les compétences : l'article 1er met à la charge de l'État les frais de prise en charge dans les centres provisoires d'hébergement régionaux ou interrégionaux, créés par son article 5, et les frais de prise en charge des mineurs isolés étrangers confiés, en application d'une mesure judiciaire d'assistance éducative, à un service départemental de l'aide sociale à l'enfance. L'article 2 limite simultanément la compétence des départements à la seule phase de mise à l'abri, réduite à 72 heures, à l'instar du dispositif prévu par le CASF pour le recueil des jeunes fugueurs ; une fois le délai écoulé, le procureur ordonnerait le placement provisoire du mineur isolé étranger. L'exposé des motifs du texte l'inscrit dans la filiation des rapports précédents, mais il s'en écarte sensiblement.

La proposition de loi crée en outre un fichier alimenté par des données biométriques, semblable au système Eurodac. Les données statistiques sont certes insuffisantes, mais je doute que les critères de finalité précise et de proportionnalité des moyens à cette finalité, établis par la loi « Informatique et libertés », soient ici réunis.

À cela s'ajoute une difficulté juridique de fond : la proposition de loi désigne les mineurs isolés étrangers par référence au premièrement de l'article L. 511-4 et à l'article L. 521-4 du CESEDA, ce qui fait entrer dans le champ de la proposition de loi tous les mineurs étrangers, qu'ils soient ou non accompagnés d'un adulte titulaire de l'autorité parentale. Or les différences de traitement impliquées par la mise en place de centres dédiés à l'accueil et l'évaluation de mineurs isolés étrangers ne seraient justifiées que par la nécessité d'évaluer la minorité et le statut des jeunes présents sur le territoire français. Je n'ose pas croire que M. Arthuis admette cette différence de traitement sur le fondement d'un critère de nationalité, ce qui violerait les engagements internationaux de la France, en particulier le principe de non-discrimination à raison de la nationalité posé à l'article 18 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

Au surplus, la proposition de loi ne tient pas compte des nécessaires compensations financières imposées par l'article 72-2 de la Constitution.

Jean-Pierre Michel a été chargé par le Premier ministre d'un rapport sur la PJJ, qui donne raison à Mme Debré : le principe d'une prise en charge en matière d'hébergement par les services départementaux de l'aide sociale à l'enfance devait être conservé, et la phase d'évaluation et d'orientation centralisée autour d'une ou plusieurs plateformes de coordination et d'accueil, et financée par l'État.

Je suis hostile au texte dans sa rédaction actuelle, mais désireux de faire oeuvre constructive : je propose par conséquent son renvoi en commission, non pour l'enterrer, mais pour nous donner le temps de la réflexion. D'abord, car les trois inspections remettront leur rapport le 15 avril prochain : ce sera la première évaluation des flux réels de mineurs isolés à destination de notre pays. De plus, le comité de suivi opérationnel du protocole de mai 2013 ne s'est réuni que deux fois depuis son installation. Ensuite, parce que la CNIL, tout en reconnaissant les lacunes des statistiques existantes, a émis les plus expresses réserves sur le système biométrique. Enfin, la définition exacte des compétences des départements prévue dans le projet de loi de décentralisation servira de fondement à nos discussions. En effet, si l'aide sociale à l'enfance est une compétence obligatoire des départements, ce n'est pas le cas pour les jeunes majeurs.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Merci pour cette présentation très approfondie. Nous prenons acte de votre proposition de renvoi en commission, parfaitement justifiée et non dilatoire. Si M. Mohamed Soilihi avait été parmi nous, il n'aurait pas manqué de souligner la situation particulière de Mayotte, qui compte autant de mineurs isolés que le reste de la France.

M. Michel Mercier. - Ils ne sont pas tous aussi isolés qu'on le dit...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Certes, mais il faut mentionner cette situation particulière.

M. Jean-Pierre Michel. - Je veux adresser mes félicitations à notre rapporteur pour ce travail exhaustif.

La PJJ, sur laquelle j'ai rendu un rapport, est chargée de coordonner les actions des pouvoirs publics. Je me suis rendu dans l'Aisne, la Seine-et-Marne et le Nord : même parmi les conseils généraux de bonne volonté et dépourvus d'animosité envers les étrangers, la situation est insupportable. La prise en charge des mineurs isolés étrangers rogne les crédits de l'aide sociale à l'enfance. Les mineurs leur sont envoyés au bout de cinq jours, alors que les départements n'ont pas les moyens de se charger de l'évaluation. L'interprétariat, lorsqu'il y en a, est parfois assuré par l'épicier du coin. L'évaluation osseuse de l'âge, peu fiable sur des organismes ayant subi des privations, a été abandonnée au profit d'un dialogue avec le jeune, technique à laquelle tous les fonctionnaires ne sont pas rompus. De plus, 40 % des mineurs, d'après la PJJ, ne souhaitent pas rester en France, et préfèrent gagner les États-Unis, le Royaume-Uni ou l'Allemagne. Doit-on financer leur prise en charge ?

Les propositions de Mme Debré étaient de bon sens : créer une plateforme régionale financée par l'État pour l'accueil des mineurs au-delà de cinq jours, évaluer leur âge, leur volonté d'intégration et assurer l'interprétariat, avant de les répartir dans les départements. La position du rapporteur est juste : attendons le rapport des trois inspections générales et le projet de loi de décentralisation.

M. François Zocchetto. - Cette proposition de loi ne procède pas d'une initiative isolée, ni du hasard, mais d'un travail de longue haleine, dans la lignée des rapports précédents. Nous nous faisons les porte-paroles d'une situation préoccupante. Sur le terrain, tous les acteurs savent que les filières d'immigration clandestine se développent. Dans la Mayenne, tous les jeunes que j'ai rencontrés ont le même parcours : ils arrivent à Roissy
- avec une étonnante facilité, je le note au passage - sans papiers, ils sont livrés à eux-mêmes ou suivent l'adresse que leur a laissée leur passeur. Car ces mineurs sont exploités par des mafias. N'encourageons pas le phénomène : cela nuirait à la cohésion sociale de notre pays, et porte préjudice avant tout à ces jeunes eux-mêmes.

La situation de l'aide sociale à l'enfance est sérieuse. Les personnels sont dévoués et compétents, mais dépassés par la situation, contraints qu'ils sont de prendre en charge des gens d'âge incertain, déracinés du fait de leur parcours tragique. Dans les foyers règne la confusion la plus totale : rixes, grèves de personnel... Cette proposition de loi est l'occasion de faire remonter un ras-le-bol. Ce n'est pas un simple problème financier de président de conseil général. Notre devoir de législateur est de nous emparer sans délai de ce problème pour y apporter des solutions.

J'ai bien conscience que ce texte est imparfait, mais nous devons engager la discussion parlementaire dès à présent. La navette aboutira à un texte solide et rapidement applicable. Je connais les qualités du rapporteur, mais ne partage pas ses conclusions : je regrette que notre commission ne s'empare pas de ce texte pour le faire ensuite voter par le Sénat, premier concerné puisqu'il comporte de nombreux présidents de conseils généraux, avant que l'Assemblée nationale ne le parachève. Je suis défavorable à un renvoi en commission.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis étonné que le président de la commission des finances n'ait pas opposé l'article 40 de la Constitution à cette proposition de loi. Si nous n'étions pas à une époque où l'État a organisé sa propre insolvabilité, la solution serait simple : il s'agit d'une compétence souveraine de régulation des flux, qui relève de l'État et n'a rien à voir avec l'aide à l'enfance organisée par les départements. La question est surtout financière : qui doit payer ? Il est vrai que certains départements de la région parisienne, ou Mayotte, font face à des dépenses importantes en ce domaine. Il est non moins vrai que la présence d'un aéroport comme celui de Roissy a des avantages substantiels pour une collectivité territoriale. Certains de ces problèmes concernent tous les départements, toutefois. Cela dit, je ne sache pas que la Seine-Saint-Denis ait été complètement exclue des transferts de ressources... Et, si la richesse est créée par les métropoles avant de ruisseler alentour, celles-ci n'ont qu'à l'utiliser !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Cela me rappelle le dernier numéro de 36 000 communes...

M. Pierre-Yves Collombat. - Ce problème est bien réel, mais je crois que les départements peuvent y faire face. Il conviendrait toutefois, plutôt que de mettre en place une solution spécifique, de réfléchir dans le cadre de la problématique de la péréquation des ressources entre départements, et entre les départements et l'État, afin que les ressources de chaque entité correspondent à ses tâches. Je soutiendrai donc la position du rapporteur.

M. Jean-Pierre Vial. - Je félicite le rapporteur pour la qualité de son travail. Je suis d'accord avec M. Zocchetto. Élu d'un département frontalier, je sais ce que c'est que l'arrivée de jeunes via des filières, qui nous met dans une situation délicate : comment les identifier ? Comment vérifier leur âge ? Le directeur d'un des établissements qui les accueille me disait récemment être convaincu qu'un de ses pensionnaires était déjà majeur depuis longtemps... Le rapporteur a fait état de difficultés d'obtenir des informations auprès du ministère de l'intérieur. Que deviennent ces mineurs une fois qu'ils ont franchi le cap de la majorité ?

M. Michel Mercier. - Merci au rapporteur pour son travail de qualité. Ce sujet étant difficile et propice à l'accumulation de non-dits, il faut dire les choses. Je le connais bien, pour y avoir été confronté comme membre du gouvernement et comme élu local. Le nombre de mineurs isolés qui arrivent sur notre territoire augmente, dans des proportions difficiles à quantifier. Lorsque M. Bartolone, président du conseil général de Seine-Saint-Denis, a annoncé qu'il n'allait plus les accueillir, il a bien fallu les répartir... Ils sont nombreux à Paris. La Seine-Saint-Denis accueille le deuxième plus gros contingent, non, comme on pourrait le croire, à cause de l'aéroport, mais en raison de l'existence de communautés. Dans le département que je représente, ils sont également nombreux : là encore, la présence d'un aéroport est moins en cause que la tradition chrétienne d'accueil, que font vivre de nombreuses associations. De même, le département d'Ille-et-Vilaine en reçoit un plus grand nombre que les autres départements bretons, car il est plus imprégné de tradition chrétienne.

Que ce soit l'État ou le département qui prenne ce dossier en charge, les établissements d'accueil sont les mêmes : ceux-ci ont d'ailleurs souvent déjà une double habilitation et une double tarification. Dans mon département, ils sont tous pleins, et nous devons louer trois hôtels, pour que ces jeunes aient un hébergement et de quoi manger. La question de la responsabilité est double : il y a le financement - et le fonds de la CNAF ne suffira certainement pas - et sa répartition, qui renvoie à la maladie de la péréquation dont souffre ce pays. Nous venons de voter la création de deux fonds de péréquation : que n'en avons-nous profité pour régler ce problème ?

Au fond, qui autorise l'arrivée sur notre territoire de ces mineurs, et leur permet d'y rester ? C'est l'État. Il est vrai qu'il ne peut renvoyer des mineurs. Mais aussi, nous ne connaissons pas leur âge : j'ai emmené M. Collomb il y a quelques jours assister à l'arrivée de mineurs isolés étrangers. Il en arrive absolument tous les jours. Ils savent dire « mineur » dans notre langue : nous sommes incapables, faute de preuves, de leur répondre « majeur » ! Les travailleurs sociaux sont à l'oeuvre, mais n'en savent pas plus. Cet accueil coûte sept millions d'euros par an à mon département, le Rhône - ce qui n'est pas beaucoup par rapport aux 50 millions d'euros que l'État nous prend pour la péréquation. La question financière existe bien, donc, mais n'est pas essentielle : il ne s'agit pas de sommes astronomiques. Qui est responsable de la présence de ces jeunes sur le sol français ? Les conventions internationales lient l'État, pas les collectivités territoriales. Celui-ci ne peut donc être absent. Il pourrait, par exemple, se charger de vérifier l'âge de ces personnes.

Le rapporteur nous dit que ceux qui n'ont pas voté la loi de 2007 vont la voter aujourd'hui à sa demande. À long terme, l'accueil de ces mineurs restera une compétence du département, à condition que l'on puisse être sûr qu'ils sont mineurs. L'État doit le certifier. Il faut parler de cette problématique. Il est vrai que, dans mon département, si nous publiions le nombre de mineurs accueillis et le coût de cet accueil, cela profiterait au Front national. Le Parlement doit donc être le lieu où parler franchement de ce problème. C'est pourquoi je souhaite que le rapporteur puisse défendre ses positions en séance, qu'il y donne tous les chiffres qu'il a rassemblés, et qu'il y dise, aussi, où ces jeunes sont les plus nombreux : en Seine-Saint-Denis, mais aussi, plus curieusement peut-être, en Ariège.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Le rapport comprendra une carte détaillée.

Mme Éliane Assassi. - C'est un sujet particulièrement sensible. Nous devrions nous demander pourquoi tant de mineurs étrangers quittent leur pays pour venir dans le nôtre, plutôt que de nous interroger sur leur destination en France, qui est naturellement plus fréquemment la Seine-Saint-Denis que la Creuse. Qu'ils soient ou non livrés à des réseaux mafieux, il s'agit d'enfants en souffrance. Que préconise cette proposition de loi ? Un glissement de la protection de l'enfance vers le contrôle migratoire, et la création d'un fichier spécifique, pour des enfants ! Le droit international préconise de faire bénéficier ces mineurs du droit commun. Le Défenseur des droits a récemment rappelé que les mineurs isolés étrangers devaient « être considérés comme des enfants, bénéficiant à ce titre de la protection prévue par les dispositions nationales et internationales applicables à cette population particulièrement vulnérable, avant d'être appréhendés comme étant de nationalité étrangère ».

Le vrai problème est de savoir comment donner à l'aide sociale à l'enfance les moyens de faire face à ses missions. La Seine-Saint-Denis est le département qui accueille le plus grand nombre de mineurs isolés étrangers. Leur prise en charge par l'ASE coûte des millions d'euros au conseil général, où M. Bartolone n'a pas été le seul à tirer l'alarme. Or les solutions proposées par ce texte ne sont pas les bonnes.

Le rapporteur propose un renvoi en commission. Mais nous sommes en commission ! Tous les groupes s'étaient pourtant mis d'accord pour laisser les initiatives parlementaires suivre leur cours. C'est le monde à l'envers ! Respectons le principe voulant qu'une proposition de loi fasse son chemin jusqu'au vote et ne scions pas la branche sur laquelle nous sommes assis !

M. Christian Cointat. - Très bien !

Mme Éliane Assassi. - Je suis pour la démocratie : si un groupe dépose une proposition de loi, celle-ci doit aller jusqu'à la séance publique à moins d'être retirée. Je ne suis pas d'accord avec ce texte, mais j'exige un débat.

M. Christian Cointat. - Bravo !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il y aura, de toute façon, un débat, car curieusement, au Sénat, le vote sur les motions de procédure vient après la discussion générale.

M. Alain Richard. - Je suis favorable au renvoi en commission, afin que nous puissions examiner dans quelle mesure la France est légalement contrainte d'accepter ces gens. Nous parlons en effet d'un détournement criminel du droit par des réseaux mafieux, dont ces enfants sont le jouet.

Mme Éliane Assassi. - Pas tous !

M. Alain Richard. - Aucun n'arrive en France par le simple jeu de contacts familiaux. Ces circuits correspondent à ce que le droit pénal appelle du trafic de personnes humaines. Allons-nous considérer que nous n'y pouvons rien ? Ou observerons-nous comment d'autres pays, non moins démocratiques que le nôtre, traitent ce problème de criminalité organisée ? Est-ce le rôle d'une République que de laisser prospérer de tels trafics ?

Mme Éliane Assassi. - Ces propos m'étonnent. Comment généraliser ainsi ? Certains enfants sont la proie de réseaux mafieux, je l'ai dit. Pas tous ! En Seine-Saint-Denis, la majorité n'est pas dans ce cas. Nous les connaissons, nous leur rendons visite, nous assistons à leur arrivée à l'aéroport. Beaucoup réussissent à l'école. Ne nous faites pas croire qu'il ne s'agit que de petits esclaves : cessons de propager les idées reçues et les fantasmes!

Mme Esther Benbassa. - Il est en effet réducteur de penser que les mineurs n'arrivent en France que par l'entremise de réseaux mafieux. Rendons au contraire hommage au courage qu'il leur a fallu pour arriver jusqu'à notre pays ! Je connais ceux qui sont dans le Val-de-Marne : certains réussissent à l'école. Ne propageons pas de clichés et de préjugés sur leur appartenance à des réseaux mafieux. Oui, certains en font partie. Mais de grâce, élevons le débat : ne les condamnons pas d'avance, faisons preuve de tolérance et respectons leur dignité !

Mme Hélène Lipietz. - Il ne faut pas confondre la décision d'émigrer, qui peut être prise, volontairement ou contre son gré, par un adulte ou un mineur, et la mise en oeuvre de cette décision, qui implique souvent, en effet, le recours à des réseaux, parfois mafieux : comment aller du Mali, par exemple, à la France ? Parfois, la famille peut aider. Nous devons nous demander si cette proposition loi sert vraiment l'intérêt des mineurs isolés étrangers.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je crois que les propos de M. Richard correspondent à une réalité, qui n'est peut-être pas toute la réalité. Certes, il existe des réseaux mafieux qui relèvent du droit pénal, mais il y a aussi d'autres situations...C'est bien pourquoi le problème est si complexe.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Le ministre de l'intérieur a fait savoir que sur 200 réseaux d'immigration irrégulière démantelés en 2013, un seul concernait spécifiquement les mineurs étrangers. Le président du conseil général d'Ille-et-Vilaine, socialiste, m'indiquait récemment qu'il déplorait l'absence de coordination préalable entre services de l'État : par exemple, si de nombreux jeunes arrivent du Gabon, c'est que des visas leur ont été délivrés... Je partage l'analyse de Mme Assassi, mais vous n'avez guère le choix qu'entre une discussion générale suivie de l'invocation de l'article 40, et une discussion générale aboutissant à un renvoi en commission qui permettra de reprendre ce texte le moment venu. Il y a deux bonnes raisons à un tel renvoi, qui ne privera personne du débat : un rapport a été demandé à trois inspections générales notamment sur les modalités de fonctionnement du fonds spécifique préconisé par le rapport de Mme Debré, et un deuxième texte sur la décentralisation sera soumis au conseil des ministres en avril, qui impliquera, entre autres, des ajustements au fonctionnement de l'ASE. De plus, nous n'avons eu que quelques jours pour travailler sur ce texte...

Mme Éliane Assassi. - Il y a suffisamment d'arguments qui justifient que les auteurs retirent cette proposition de loi, plutôt que de procéder à un renvoi en commission.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je ne peux pas mettre aux voix le retrait de la proposition de loi. Si celle-ci est renvoyée en commission, le débat pourra se poursuivre. Si l'article 40 est alors évoqué, nous ne pourrons plus discuter de ce sujet, sauf à déposer une nouvelle proposition de loi.

La commission n'adopte pas le renvoi en commission et adopte la proposition de loi sans modification.