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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2013

B. LES PROGRAMMES RELEVANT DU MESR

1. Le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires »

Le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » constitue le premier programme entièrement consacré à la recherche au sein de la MIRES - étant, en quelque sorte, le chef de file de la politique de recherche mise en oeuvre par les différents programmes de la mission ; doté de 5 158,8 millions d'euros en AE et CP par la loi de finances pour 2013, le programme affiche une consommation de ses crédits à hauteur de 5 010,4 millions d'euros en AE (soit 97,1 % de la prévision) et de 4 908,4 millions d'euros en CP (95,1 %) - soit l'un des taux de consommation les plus faibles de la mission, alors qu'il s'agit du principal programme consacré à la recherche.

La majeure partie de l'enveloppe budgétaire du programme est destinée à financer des opérateurs de recherche couvrant la totalité des disciplines scientifiques. Aussi la loi de finances initiale prévoyait-elle de consacrer 4 743,7 millions d'euros en AE et CP à ces derniers, soit 92 % des crédits du programme.

Sur cette dotation initiale, 4 653,7 millions d'euros en AE (soit 98,1 % de la prévision) et 4 569,2 millions d'euros en CP (96,1 %) ont été consommés.

Récapitulation des crédits alloués aux opérateurs du programme

(en millions d'euros)

 

Réalisation 2012

LFI 2013

Réalisation 2013

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Subvention pour charge de service public (titre 3-2)

3 860,8

3 860,8

3 995,6

3 995,6

3 990,8

3 989,3

Dotations en fonds propres (titre 7-2)

-

-

-

-

-

-

Transfert (titre 6)

763,2

656,7

748,1

748,1

663,0

580,0

TOTAL

4 654,0

4 517,5

4 743,7

4 743,7

4 653,7

4 569,2

Source : rapport annuel de performances de la mission « Recherche et enseignement supérieur » pour 2013

Ces crédits ont été perçus par les deux principaux opérateurs de recherche, à savoir le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), qui a bénéficié - au titre du programme 172 - de 2 595,3 millions d'euros en AE et CP, et le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), qui a reçu 607,2 millions d'euros en AE et CP.

En outre, s'agissant des deux autres principaux opérateurs, l'Agence nationale de recherche (ANR) a consommé 596,3 millions d'euros en AE et de 513,3 millions d'euros en CP et l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), 615,2 millions d'euros en AE et CP.

a) Des annulations de crédits essentiellement portées par l'ANR

Le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » est celui qui a supporté la plus large part des annulations de crédits intervenues au cours de l'année 2013 parmi les programmes « Recherche », avec 147,5 millions d'euros en AE (soit 53,1 % des AE annulés dans ce périmètre) et 212,1 millions d'euros en CP (58,4 %) annulés.

Dans le cadre des annulations réalisées par le décret d'avance de novembre 2013165(*) - soit 175,1 millions d'euros en CP -, 155 millions d'euros ont été portées par l'Agence nationale de recherche (ANR) ; ce montant comprenait 40,4 millions d'euros de réserve initiale, 100 millions d'euros surgelés en cours d'année et 14,6 millions d'euros hors réserve. Le reste des annulations ont été prises dans le cadre de la réserve initiale du programme et de la réserve spécifique Fonds État Exemplaire (FEE).

Selon la Cour des comptes166(*), les annulations intervenues dans le budget de l'ANR « prises sur la réserve de précaution et sur les CP excédentaires, ne devraient pas induire de report de charges sur 2014 ». En effet, en raison de la budgétisation de l'Agence en AE=CP et du fait que cette dernière finance des projets de recherche sur la base de conventions pluriannuelles, il est possible de « dégager un volant de CP important qui peut être mobilisé lors de la régulation budgétaire ». Par ailleurs, l'ANR continuerait de disposer d'un niveau de trésorerie élevé fin 2013, estimé à 352 millions d'euros (contre 620,5 millions d'euros en 2012) dans le rapport annuel de performances de la MIRES.

Malgré cela, votre rapporteur spécial se montre préoccupé par l'avenir du financement public de la recherche sur projets. En effet, selon lui, la question qui se pose ne porte pas tant sur les incidences des annulations sur la gestion quotidienne de l'ANR, mais plutôt sur la trajectoire des moyens alloués sur le long terme au financement sur projet. Au cours des dernières années, la dotation budgétaire de l'Agence n'a cessé de diminuer, puisqu'elle est passée, en exécution, de 814,5 millions d'euros en AE et de 817 millions d'euros en CP en 2009 à 596,3 millions d'euros en AE et 513,3 millions d'euros en CP en 2013.

Dans ces conditions, dans un récent rapport portant sur le financement public de la recherche167(*), la Cour des comptes a montré que la diminution de l'enveloppe de l'ANR, additionnée à l'augmentation continue du nombre de soumissions, avait eu pour conséquence de diminuer le taux de succès moyen aux appels à projets de l'Agence, qui a reculé de 26 % en 2005 à 20 % en 2012, et ce alors qu'il atteignait 24 % en moyenne dans l'Union européenne.

Évolution du taux de succès aux appels à projets de l'ANR entre 2005 et 2012

Source : Cour des comptes (2013)

Ainsi qu'il l'avait déjà indiqué lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2014, votre rapporteur spécial pense que la réduction des crédits de l'ANR est susceptible de venir menacer la viabilité du système français de financement public de la recherche sur projets. Le moment lui semble venu de redéfinir la place et le rôle de l'Agence, dans le financement de notre système de recherche, notamment à travers un contrat pluriannuel entre l'État et l'ANR qui, bien que prévu dans la loi de 2005, n'a toujours pas été conclu. En tout état de cause, celui-ci se félicite de ce que la secrétaire d'État chargée de l'enseignement supérieur et de la recherche ait indiqué à votre commission des finances lors de son audition du 4 juin 2014 que la trésorerie de l'Agence ne serait « pas davantage mise à contribution les prochaines années »168(*).

En ce qui concerne les annulations décidées dans le cadre de la loi de finances rectificative de fin d'année169(*), soit 147,5 millions d'euros en AE et 37 millions d'euros en CP, 37 millions d'euros en AE et CP ont été annulés dans le cadre du redéploiement du programme d'investissements d'avenir (PIA) vers les priorités du Pacte pour la compétitivité, la croissance et l'emploi, le solde ayant porté sur la réserve de précaution initiale du programme qui s'élevait, au total, à 152,8 millions d'euros en AE et à 255,8 millions d'euros en CP.

b) Des indicateurs aux résultats contrastés

Le programme 172 comporte deux indicateurs principaux. Le premier d'entre eux, également renseigné pour les programmes 187, 193, 190 et 150, concerne la « production scientifique des opérateurs de programme » ; il figure, par ailleurs, parmi les « indicateurs les plus représentatifs de la mission ».

L'indicateur 1.1 « Production scientifique
des opérateurs du programme »

 

Unité

2011 Réalisation

2012 Réalisation

2013

Prévision PAP 2013

2013 Réalisation

2015

Cible

PAP 2013

Part des publications de référence internationale des opérateurs du programme dans la production scientifique mondiale

%

2,15

2,02

2,12

1,93 (valeur provisoire)

>= 2,1

Part des publications de référence internationale des opérateurs du programme dans la production scientifique européenne (UE 27)

%

6,85

6,75

6,84

6,65 (valeur provisoire)

>= 6,7

Part de la production scientifique des opérateurs du programme dans l'espace France-Allemagne-Royaume-Uni

%

14,9

14,8

15

14,8

>= 14,9

Source : rapport annuel de performances de la mission « Recherche et enseignement supérieur » pour 2013

Il apparaît qu'aucune des prévisions en loi de finances initiale pour cet indicateur n'est pas atteinte et que les résultats sont en recul par rapport à l'exercice précédent pour la part dans la production mondiale et dans celle de la production scientifique européenne, seule la part de la production scientifique dans l'espace France-Allemagne-Royaume-Uni demeurant stable ; pour autant, concernant ce dernier sous-indicateur et celui mesurant la part des publications de référence internationale des opérateurs du programme dans la production scientifique européenne, la réalisation 2013 demeure proche des cibles arrêtées pour 2015.

Le second indicateur principal concerne le taux de présence des opérateurs du programme dans les projets financés par le programme-cadre pour la recherche et le développement technologique (PCRD) de l'Union européenne. En effet, de toute évidence, le Gouvernement a fait le choix de faire davantage reposer le financement de la recherche française sur des ressources européennes ; aussi le taux de présence des opérateurs du programme dans les projets financés par le PCRD constitue-t-il un enjeu financier et scientifique majeur. Toutefois, les résultats demeurent en-deçà des cibles fixées. Ainsi, en 2013, le taux de participation était de 2,5 % contre une prévision de 2,78 % en LFI et une cible de 3 % en 2015 et le taux de coordination - qui mesure le nombre de projets sélectionnés coordonnés par un opérateur du programme - était de 4,9 %, inférieure à la prévision pour 2013 et à la cible pour 2015, de 5,2 %.

L'indicateur 4.1 « Taux de présence des opérateurs dans les projets financés par le PCRD de l'Union européenne »

 

Unité

2011 Réalisation

2012 Réalisation

2013

Prévision PAP 2013

2013 Réalisation

2015

Cible

PAP 2013

Part des publications de référence internationale des opérateurs du programme dans la production scientifique mondiale

%

2,82

2,61

2,78

2,5

>= 3,0

Part des publications de référence internationale des opérateurs du programme dans la production scientifique européenne (UE 27)

%

5,04

5,07

5,2

4,9

>= 5,2

Source : rapport annuel de performances de la mission « Recherche et enseignement supérieur » pour 2013

Enfin, votre rapporteur spécial ne peut que regretter de nouveau la suppression de l'indicateur, en 2013, mesurant le « Rapport entre le financement sur projets et financement récurrent ». Il en avait demandé le rétablissement dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2013 ; aussi ne peut-il que répéter cette préconisation.

2. Le programme 187 « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources »
a) Un programme finançant exclusivement des opérateurs

Le programme 187 « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources » couvre un large champ de thématiques de recherche, comprenant notamment l'agronomie, l'ingénierie des milieux et des écosystèmes et la technologie environnementale. Ce programme a vocation à renforcer les performances économiques, sociales et environnementales des activités agricoles, forestières, halieutiques et minières et de permettre une meilleure prise en compte des enjeux liés à la préservation des milieux, ou encore à la prévention des risques naturels.

Aussi regroupe-t-il exclusivement les subventions pour charge de service public (SCSP) du Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), du Centre de coopération internationale en recherche pour le développement (CIRAD), l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER), l'Institut national de la recherche agronomique (INRA), l'Institut de recherche pour le développement (IRD) et l'Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (IRSTEA).

La loi de finances initiale avait doté le programme de 1 281,8 millions d'euros en AE et CP ; la consommation des crédits s'est élevée à 1 273,4 millions d'euros en AE et CP, correspondant à un taux de consommation de 99,3 %. 8,3 millions d'euros en AE et CP ont été annulés par la loi de finances rectificative de fin d'année.

Comme l'avait déjà souligné votre rapporteur spécial, l'exploitation de la justification au premier euro dans le cadre de ce programme est des plus limitée, les opérateurs répartissant les subventions leur étant attribuées. Aussi, la ventilation des crédits du programme par actions ne constitue pas un réel outil de pilotage.

b) Quelles conclusions tirer des indicateurs de performance ?

Les indicateurs de performance liés au présent programme sont globalement stables en 2013 et conformes aux cibles arrêtées. Toutefois, le nombre de rapports d'expertise publiés par les opérateurs du programme en réponse à une commande publique formalisée a continué à décliner au cours du dernier exercice, passant de 1 065 en 2011, à 954 en 2012, puis à 930 en 2013, ce qui l'éloigne de la cible fixée pour 2015, soit 1 150.

L'indicateur 3.1 Nombre de rapports d'expertise publiés par les opérateurs du programme en réponse à une commande publique formalisée

 

Unité

2011 Réalisation

2012 Réalisation

2013

Prévision PAP 2013

2013 Réalisation

2015

Cible

PAP 2013

Nombre de rapports d'expertise publiés par les opérateurs du programme en réponse à une commande publique

nb.

1 065

954

1 200

930

>= 1 150

Source : rapport annuel de performances de la mission « Recherche et enseignement supérieur » pour 2013

Selon le rapport annuel de performances, cette évolution résulterait « notamment d'une politique menée par les opérateurs pour recentrer leurs activités d'expertise vers des prestations mieux articulées avec leur stratégie scientifique », qui se traduit également « par une baisse des moyens mobilisés pour la production des rapports ».

Pour autant, votre rapporteur spécial n'exclut pas que la contrainte financière croissante reposant sur certains opérateurs ait pu contribuer à la diminution du nombre de rapports d'expertise des opérateurs répondant à la commande publique. À cet égard, l'IRSTEA, dont l'une des missions premières est précisément d'apporter un appui aux politiques publiques, notamment des collectivités territoriales, a vu ses marges de manoeuvres budgétaires décroître au cours des dernières années, 93 % de sa dotation budgétaire étant consacrée au financement de sa masse salariale en 2013 - tout en rappelant que la progression des ressources propres de l'Institut, qui démontre la performance de l'organisme, ne permettra pas de couvrir sur les moyen et long termes l'accroissement mécanique des charges de fonctionnement de celui-ci.

Le taux de participation des opérateurs dans les projets financés par le programme-cadre pour la recherche et le développement technologique (PCRD) de l'Union européenne connait également des résultats en déclin. Le taux de participation à proprement parler a reculé en 2013 pour s'établir à 0,48 %, contre une prévision initiale de 0,57 % et une cible de 0,6 % en 2015 ; le taux de coordination - précisé précédemment - est, quant à lui, revenu à 0,68 % en 2013, alors que la prévision était de 0,82 % et la cible de 0,9 %. Ceci est d'autant plus regrettable que, comme l'a indiqué votre rapporteur spécial dans son analyse du programme 172, les financements européens semblent avoir vocation à devenir une ressource importante de la recherche française.

L'indicateur 5.1 « Taux de présence des opérateurs dans les projets financés par le PCRD de l'Union européenne »

 

Unité

2011 Réalisation

2012 Réalisation

2013

Prévision PAP 2013

2013 Réalisation

2015

Cible

PAP 2013

Part des publications de référence internationale des opérateurs du programme dans la production scientifique mondiale

%

0,51

0,52

0,53

0,48

>= 0,6

Part des publications de référence internationale des opérateurs du programme dans la production scientifique européenne (UE 27)

%

0,74

0,78

0,82

0,68

>= 0,9

Source : rapport annuel de performances de la mission « Recherche et enseignement supérieur » pour 2013

3. Le programme 193 « Recherche spatiale »

Le programme 193 « Recherche spatiale » porte les crédits affectés à la politique spatiale de la France ; il comprend :

- les moyens alloués au Centre national d'études spatiales (CNES) ;

- la contribution française à l'Agence spatiale européenne (ESA) ;

- la participation française à l'Organisation européenne pour l'exploitation des satellites météorologiques (EMETSAT).

La loi de finance initiale avait doté le programme de 1 413 millions d'euros en AE et CP ; sur cette enveloppe, 1 398,1 millions d'euros en AE et CP ont été effectivement consommés, soit un taux de consommation de 98,9 %. L'annulation de crédits intervenue en loi de finances rectificative de fin d'année a porté sur la réserve de précaution à hauteur de 14,9 millions d'euros.

Au titre du programme 193, le CNES a bénéficié de 1 367,7 millions d'euros en AE et CP, soit 97,8 % de la dotation totale du programme.

Enfin, les indicateurs de performance liés au programme sont, en 2013, globalement proches de leurs cibles lorsqu'ils n'y sont pas supérieurs.


* 165 Décret n° 2013-1072 du 28 novembre 2013 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* 166 Cf. rapport de la Cour des comptes sur les crédits du budget de l'État ouverts par décret d'avance, novembre 2013.

* 167 Cf. Cour des comptes, Le financement public de la recherche, un enjeu national, rapport public thématique, juin 2013.

* 168 Cf. audition de Geneviève Fioraso, secrétaire d'État chargée de l'enseignement supérieur et de la recherche, le 4 juin 2014 par la commission des finances du Sénat.

* 169 Loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013.