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Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord de partenariat pour la coopération culturelle, scientifique et technique et pour le développement entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Irak

14 janvier 2015 : Accord France-Irak : coopération culturelle, scientifique et technique ( rapport - première lecture )

D. DES RELATIONS SÉCURISÉES PAR DES ACCORDS BILATÉRAUX

A la suite des différentes visites de haut niveau au cours de l'année 2009, plusieurs accords bilatéraux ont été signés ou paraphés en novembre à l'occasion de la visite du Président Talabani : le présent accord de partenariat et de coopération culturelle, scientifique et technique (voir infra p. 48), un accord de coopération en matière de défense, un accord COFACE, un accord d'entente avec l'Agence Française de développement (AFD) et un accord de protection des investissements.

1. L'accord de coopération en matière de défense

L'approbation de cet accord a été autorisée par le Parlement le 10 mars 201138(*), au Sénat sur le rapport, au nom de votre commission de notre collègue Philippe Paul.

Cet accord répondait à une demande irakienne de reconstituer, au plus vite, une armée efficace et performante. Cette demande a été adressée en particulier à la France. La remise sur pied de l'armée irakienne passe par l'achat de matériels mais aussi par la formation des hommes et par l'assistance technique.

L''accord n'instaure pas de clause de défense.

Son économie générale est classique pour ce type d'accord. En ce qui concerne le statut des personnels, l'accord, dans la mesure où il privilégie les activités conduites sur le territoire irakien, définit à titre principal et de façon non réciproque le statut des forces françaises engagées dans des activités de coopération. Il assure à celles-ci la meilleure protection possible en prévoyant de les faire bénéficier des privilèges et immunités accordés aux membres du personnel administratif et technique des missions diplomatiques, conformément à la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques du 18 avril 1961. Au terme de la convention, cette catégorie de personnels bénéficie du principe de l'inviolabilité de la personne, d'une immunité pénale totale et d'une immunité civile limitée aux actes accomplis dans le cadre de ses fonctions. Ce statut protecteur est également étendu aux personnes à charge.

Les coûts liés aux activités de coopération seront essentiellement à la charge de la Partie irakienne : les articles 7 et 8 de l'accord prévoient la fourniture de prestations (formation, entraînement, soutien aux exportations d'armement) par la Partie française à titre onéreux, ainsi que l'exonération sur le territoire irakien de toute fiscalité afférente aux matériels acquis par la Partie irakienne et aux prestations associées (l'accord prévoit par ailleurs le maintien de la domiciliation fiscale et de l'imposition des personnels français en France). Cependant, la Partie française pourra, en fonction de l'opportunité et dans le cadre de ses disponibilités budgétaires, prendre en charge certaines activités de formation et de conseil.

Si l'accord ne comporte pas d'engagements portant sur l'acquisition de matériel par une partie auprès de l'autre, il est de nature, en fixant un cadre pérenne aux relations franco-irakiennes, à favoriser la conclusion de contrats d'achat de matériels par l'Irak.

Cet accord est conclu pour une durée de cinq ans renouvelables.

L'Irak n'a pas à ce jour engagé le processus de ratification ce qui est dommage car il aurait pu constituer un support juridique utile pour apporter une garantie à l'activité des militaires français affectés au conseil et à la formation des militaires en Irak dans le cadre de l'appui au gouvernement fédéral irakien, y compris auprès des peshmergas kurdes.

Il est probable qu'à défaut de ratification et compte tenu de son échéance, un nouvel accord ou un avenant sera nécessaire pour permettre aux forces françaises qui seront amenées à conseiller, former et assister l'armée irakienne et les forces supplétives, dans le cadre du programme Advise and Assist, actuellement en cours de préparation entre l'Irak et les partenaires de la coalition.

2. L'accord Coface

La Coface est autorisée à intervenir en Irak depuis février 2009. La prise en garantie à moyen terme a été ouverte en 2010. Un accord signé en novembre 2009 entre la Trade Bank of Irak, banque publique dédiée au commerce extérieur de l'Irak, et la Coface, a constitué une avancée majeure dans la relation commerciale bilatérale. Cet accord engage la garantie du ministère irakien des finances en cas de défaut de paiement. La politique d'assurance-crédit sur l'Irak est ouverte sous conditions : une saisine des ministres de l'économie et des finances est nécessaire au-delà de 50 millions d'euros.

3. L'accord AFD

L'AFD a été autorisée à intervenir en Irak en août 2006. Elle a ouvert un bureau à Bagdad fin 2010. Après avoir eu un directeur résidant de 2010 à 2013, les activités en Irak sont suivies depuis l'été 2013 par l'agence d'Amman39(*).

Conformément à l'accord signé à Paris par le Directeur Général de l'AFD et le ministre irakien des Affaires étrangères, en novembre 2009, quatre domaines de coopération prioritaire sont identifiés : l'agriculture, les ressources hydrauliques, les transports et l'électricité. L'AFD suit actuellement des projets d'irrigation en milieu agricole ; sa filiale PROPARCO a déjà octroyé des financements à des sociétés françaises40(*). Le total des financements accordés représente à ce jour 115 millions d'euros.

Malgré l'abondance de ses ressources pétrolières, l'Irak devrait avoir recours pour de nombreuses années encore à l'aide financière internationale, tant les besoins liés à l'effort de reconstruction restent considérables. La structure de l'aide, jusqu'ici principalement octroyée sous forme de dons, se transforme progressivement en offre de prêts, aujourd'hui bonifiés et demain sans bonification.

L'AFD a été sollicitée par les autorités centrales et par la région autonome du Kurdistan en 2011 pour financer des projets de réhabilitation de périmètres irrigués. La complexité de ces projets implique la réalisation préalable d'importantes études de faisabilité, dont le financement sera assuré par les autorités concernées. L'AFD envisageait aussi de participer au financement d'autres projets identifiés par la Banque mondiale, notamment en ce qui concerne la réhabilitation et le développement de réseaux d'eau et d'assainissement dans l'agglomération de Bagdad.

Depuis 2011, avec l'ouverture d'une représentation à Bagdad, l'Agence a travaillé à développer son activité de prêts souverains. Elle vise à intervenir de façon coordonnée à la fois au sud du pays et dans la région autonome du Kurdistan, pour respecter l'équilibre délicat de la politique locale. Deux projets ont ainsi été identifiés dans le domaine de l'irrigation agricole :

· un projet de réhabilitation d'un périmètre irrigué de 11 000 ha au sud de Bagdad dans la région de Kut en Mésopotamie. Le projet de réhabilitation d'un montant estimé de 100 millions d'euros pourrait bénéficier d'un financement de l'AFD de 60 millions d'euros.

· un projet de réhabilitation d'un périmètre irrigué de 6 000 ha et de développement rural intégré du bassin de la rivière Zab, dont l'instruction technique est menée avec l'administration du gouvernement régional du Kurdistan. Ce projet d'un montant global estimé autour de 60 millions d'euros pourrait bénéficier d'un cofinancement de l'AFD de 40 millions d'euros.

De multiples impacts positifs sont attendus de ces deux projets : sur les conditions de vie des petits producteurs et autres personnes liées aux projets (un demi-million de personnes potentiellement touchées), sur la gestion de l'eau et la préservation ou la réhabilitation des terres agricoles et sur l'approvisionnement, notamment en produits maraîchers, des centres urbains situés à proximité des projets. Le potentiel de réplication de ces projets sur fonds propres irakiens est important.

En dépit de ces perspectives prometteuses, l'AFD a rencontré des difficultés dans l'instruction de ces deux projets liés aux réticences du ministère irakien des finances à s'engager aujourd'hui dans un recours aux prêts faiblement concessionnels.

La dégradation du contexte sécuritaire depuis mi-2013 a gelé ces projets de l'AFD en Irak.

4. L'accord de protection des investissements signés en 2010 sera soumis prochainement au Parlement.

La procédure a été ralentie par la nécessité au titre de l'application des traités de Lisbonne d'obtenir l'autorisation de l'Union européenne désormais compétente, ce qui n'a été réalisé qu'en octobre 2013. Votre rapporteur regrette cette accumulation des délais. Cet accord aurait pu être examiné, avec un peu de volonté, en même temps que les accords soumis aujourd'hui au Parlement, ce qui aurait constitué un « paquet » plus consistant et plus significatif politiquement, mais surtout, il permettrait de sécuriser les investissements réalisés ou en préparation des entreprises françaises. Il y aurait lieu de réfléchir avec l'Union européenne aux modalités d'accélération de la procédure d'examen de ces accords bilatéraux lorsqu'il n'entre pas dans les perspectives immédiates de l'Union européenne de conclure un accord de ce type avec un pays tiers et de mieux programmer la présentation au Parlement des projets de loi de ratification ou d'approbation comme le demande votre Commission41(*).


* 38 Adopté définitivement par le Parlement le 10 mars 2011 : loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Irak relatif à la coopération dans le domaine de la défense (n° 2011-301 du 22 mars 2011), parue au JO n° 69 du 23 mars 2011. Voir le dossier législatif : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl09-593.html

* 39 Ce dispositif permet une plus grande efficacité en mobilisant systématiquement deux cadres de l'agence lors des réunions avec les partenaires irakiens (forcément limitées en nombre du fait du coût élevé de la sécurité) et en assurant le reste du temps un suivi des questions irakiennes depuis Amman où la majorité des autres bailleurs ont basé leurs équipes.

* 40 PROPARCO, filiale de l'AFD dédiée au financement du secteur privé, a déjà octroyé trois financements en partage de risque avec la Société financière internationale, l'un dans le secteur des télécommunications et deux autres pour la modernisation de cimenteries, en appui au groupe Lafarge.

* 41 Cf. « Redonner tout son sens à l'examen parlementaire des traités » - Rapport d'information n° 204 (2014-2015) de M. Jean-Pierre Raffarin (décembre 2014) - http://www.senat.fr/notice-rapport/2014/r14-204-notice.html