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Projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages

4 mai 2016 : Biodiversité ( rapport - deuxième lecture )

TITRE III - AGENCE FRANÇAISE POUR LA BIODIVERSITÉ

Article 9 (articles 131-8 à 131-13 [nouveaux] du code de l'environnement) - Création de l'Agence française pour la biodiversité

Objet : cet article crée un nouvel établissement public de l'État à caractère administratif, l'Agence française pour la biodiversité (AFB).

I. Le texte adopté par le Sénat en première lecture

En première lecture, le Sénat avait validé la démarche de rationalisation de la gouvernance de la nature, d'ailleurs engagée depuis le Grenelle de l'environnement. Il avait approuvé le choix de la création d'une nouvelle Agence résultant de la fusion d'un certain nombre d'établissements publics déjà existants (l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, Parcs nationaux de France, le groupement d'intérêt public Atelier technique des espaces naturels et l'Agence des aires marines protégées). Il avait également acté la non-intégration de l'Office nationale de la chasse et de la faune sauvage au sein de l'AFB, étant entendu que des liens conventionnels ou de rattachement seront établis, en tant que de besoin, entre l'Agence et les autres établissements traitant de biodiversité.

Le Sénat avait souhaité renforcer cet article sur plusieurs points :

1. Sur les missions de la future Agence

Le principal apport du Sénat concernait les missions de police de ce futur établissement en permettant une mutualisation des missions de police de l'environnement, dans le cadre d'unités de travail communes entre la nouvelle Agence et les organismes déjà compétents en matière de police administrative et de police judiciaire de l'environnement.

En outre, votre commission avait :

- précisé que la mission de conduite et de soutien de programmes de recherche de l'AFB doit s'effectuer en lien avec la Fondation française pour la recherche sur la biodiversité ;

- confié à l'AFB une nouvelle mission de suivi des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité, dont le dispositif est mis en place à l'article 33 A du présent projet de loi ;

- précisé que la mission de formation de l'AFB doit permettre de garantir le développement et la structuration des métiers de la biodiversité et des services écologiques, mission aujourd'hui assurée par l'Atelier technique Espaces naturels ;

- prévu que l'AFB puisse apporter un appui et une expertise technique à tous les acteurs socio-économiques qui engagent des actions en faveur de la biodiversité ;

- prévu que l'AFB puisse apporter son soutien technique notamment pour lutter contre l'introduction des plantes invasives et contre leur maintien dans le milieu naturel ;

- précisé que l'AFB assure le suivi des actions françaises dans le cadre de l'agenda des solutions de la convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques dans le domaine de l'impact du changement climatique sur la biodiversité.

En séance publique, le Sénat avait intégré au texte trois nouvelles missions pour l'AFB :

- un rôle d'information et de conseil sur l'utilisation des produits phytosanitaires (à l'initiative de la sénatrice Nicole Bonnefoy et du groupe socialiste) ;

l'évaluation des dommages agricoles et forestiers causés par les espèces animales protégées (à l'initiative du sénateur Daniel Grémillet) ;

l'accompagnement de la mobilisation citoyenne et du développement du bénévolat (à l'initiative des sénateurs Michel Raison et Daniel Grémillet).

2. Sur la composition du conseil d'administration et le fonctionnement de l'Agence française pour la biodiversité

Votre commission avait également, à l'initiative de votre rapporteur, proposé de simplifier la composition du conseil d'administration de l'AFB, qui a vocation à être précisée par voie réglementaire, en retenant quatre collèges :

- un premier collège, représentant au moins la moitié de ses membres, constitué par des représentants de l'État, des représentants d'établissements publics nationaux oeuvrant dans le champ des compétences de l'Agence et des personnalités qualifiées ;

- un deuxième collège comprenant des représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, des représentants des secteurs économiques concernés, des représentants d'associations agréées de protection de l'environnement ou d'éducation à l'environnement, des représentants des gestionnaires d'espaces naturels ainsi qu'un représentant de chacun des cinq bassins écosystémiques ultramarins ;

- un troisième collège, de parlementaires, comprenant deux députés et deux sénateurs ;

- un quatrième collège composé des représentants élus du personnel de l'Agence.

En séance publique, le Sénat a ajouté un cinquième collège, en prévoyant un collège ad hoc pour les représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements.

Votre commission avait aussi prévu dans la loi un deuxième comité d'orientation permanent pour la biodiversité ultramarine (qui constitue 80 % de notre biodiversité), étendu aux littoraux, le comité d'orientation permanant prévu pour la biodiversité marine et renommé les comités thématiques pouvant être créés de manière ad hoc par le conseil d'administration en « comités d'orientation ».

Elle avait enfin apporté deux précisions supplémentaires :

- le conseil scientifique de l'AFB est placé auprès du conseil d'administration et non pas sous son autorité ;

- un établissement public rattaché à une collectivité territoriale peut constituer un établissement public de coopération environnementale formant une délégation territoriale de l'AFB, afin de permettre notamment aux offices de l'eau des départements d'outre-mer d'avoir ce statut.

Concernant la déclinaison territoriale de l'AFB, le Sénat avait adopté, en séance publique, un amendement du Gouvernement : alors que votre commission avait rendu obligatoire la création de « délégations territoriales », le Sénat a finalement donné son accord à une démarche partenariale basée sur le volontariat, l'AFB devant coordonner ses actions avec celles menées par les collectivités territoriales dans des domaines d'intérêt commun ; dans ce cadre, l'AFB peut mettre en place, à la demande des régions, des « organismes de collaboration pérenne » qui peuvent être constitués en établissements publics de coopération environnementale.

Il avait également précisé :

- le domaine d'intervention géographique de l'AFB : sa zone d'intervention doit en effet porter sur l'ensemble des milieux marins, y compris dans les eaux placées sous la souveraineté ou la juridiction de l'État, ainsi que sur les espaces appartenant au domaine public maritime ou au plateau continental (amendements des sénateurs Antiste, Cornano, Karam et Desplan et du groupe écologiste) ;

- les conditions de la mise en place de services communs entre l'AFB et les autres établissements publics chargés de la gestion de l'eau, de la biodiversité et des espaces naturels dans le cadre de sa mission d'appui technique et administratif : cette création ne peut intervenir qu'à la demande des deux tiers du conseil d'administration de l'établissement public intéressé ;

- la direction de l'AFB : elle est assumée par un directeur général, nommé par arrêté du ministre chargé de l'environnement.

- la présence d'une proportion significative d'experts de l'outre-mer au sein du conseil d'administration.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale n'a pas bouleversé l'équilibre adopté au Sénat, notamment sur les missions de police de l'AFB, ni sur la simplification du conseil d'administration. Néanmoins, elle a modifié un certain nombre de points.

En commission, seize amendements ont été adoptés. Ils ont introduit les modifications suivantes :

- la suppression du rôle de l'AFB d'information et de conseil sur l'utilisation des produits phytosanitaires (adoption de sept amendements identiques) ;

- le transfert au sein de cet article, par cohérence, de la mission de soutien de l'AFB à l'élaboration et au suivi de la stratégie nationale de la biodiversité, introduit par le Sénat à l'article 4 ;

- l'adoption d'un amendement rédactionnel sur la coordination entre l'AFB et les actions des collectivités ;

- la suppression de la mission d'appui technique et administratif pour l'évaluation des dommages agricoles et forestiers causés par les espèces animales protégées, qui avait été introduite en séance au Sénat (suppression à l'initiative de la rapporteure et du groupe écologiste) ;

- une précision sur les missions de police de l'AFB, qui concernent l'eau et l'environnement ;

- un retour à la rédaction de première lecture de l'Assemblée nationale sur la parité au sein de l'AFB ;

- l'adoption d'un amendement rédactionnel sur les spécialistes de la biodiversité ultramarine.

En séance publique, un équilibre a été trouvé sur la question de la déclinaison territoriale de l'AFB. Alors qu'en commission, l'Assemblée nationale était revenue sur sa rédaction de première lecture, la formulation retenue en séance publique évoque des « agences régionales de la biodiversité » : « Les régions et l'Agence française pour la biodiversité peuvent mettre en place conjointement des délégations territoriales, dénommées agences régionales de la biodiversité, auxquelles peuvent notamment s'associer les départements, en particulier au titre de leur compétence en matière d'espaces naturels sensibles. Ces délégations exercent tout ou partie des missions de l'agence, à l'exception des missions de police de l'environnement. »

Enfin, deux précisions ont été apportées :

- un amendement de la rapporteure a été adopté permettant que des représentants des Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) participent au comité d'orientation sur la biodiversité ultramarine, placé auprès du conseil administration de l'agence ;

- et à l'initiative du député Philippe Martin, le directeur général de l'AFB doit être désigné par arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement, de la biodiversité, des outre-mer, de la mer, de la forêt, et de l'agriculture.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur s'est réjoui que l'Assemblée nationale ait conservé un grand nombre des apports du Sénat sur cet article, notamment la rationalisation du conseil d'administration de la future Agence, qui constitue le pendant du renforcement de la composition du Comité national de la biodiversité, ainsi que la création d'un comité d'orientation permanent spécifique à la biodiversité ultramarine.

Néanmoins, les mêmes interrogations demeurent sur son financement, en lien avec le périmètre des établissements publics existants qui ont vocation à être fusionnés au sein de la future AFB.

À l'occasion de cette deuxième lecture, votre commission a :

rétabli l'évaluation des dommages agricoles et forestiers causés par les espèces animales protégées au nombre des missions de l'AFB (amendements identiques COM-77 de Pierre Médevielle, COM-3 de Gérard César, COM-20 de Rémy Pointereau et COM-108 de Jean Bizet) ;

- et placé les unités de travail communes entre l'AFB et les autres établissements publics concernés par l'exercice des missions de police relatives à l'eau et l'environnement sous l'autorité d'un directeur de la police désigné conjointement par les directeurs des établissements concernés, afin d'assurer la cohérence et l'efficacité de l'exercice des missions de police sur le terrain en prévoyant une unité de commandement au moyen d'une seule ligne hiérarchique clairement définie (amendements identiques COM-14 de Jean-Noël Cardoux et COM-155 de Claude Bérit-Débat).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11 ter - Rattachement de l'établissement public de l'État à caractère administratif pour la gestion de l'eau et de la biodiversité du marais poitevin à l'Agence française pour la biodiversité

Objet : cet article prévoit que l'établissement public de l'État à caractère administratif pour la gestion de l'eau et de la biodiversité du marais poitevin, défini à l'article L. 213-12-1 du code de l'environnement, est rattaché à l'Agence française pour la biodiversité.

I. Le texte adopté par le Sénat en première lecture

En première lecture, le Sénat avait adopté, à l'initiative de la sénatrice Evelyne Didier, cet article prévoyant que, dans un délai de deux ans, le Gouvernement remet au Parlement un rapport relatif à l'élargissement du périmètre de l'Agence française pour la biodiversité à l'établissement public du marais poitevin.

Il s'agit d'un établissement public de l'État à caractère administratif pour la gestion de l'eau et de la biodiversité du marais poitevin, institué par l'article L. 213-12-1 du code de l'environnement.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture

En deuxième lecture, à l'initiative de la députée Delphine Batho en séance publique, l'Assemblée nationale a remplacé cette demande de rapport par un rattachement de fait de l'établissement public du marais poitevin à l'AFB, comme l'article 8 du présent projet de loi le permet.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 14 - Dispositions transitoires pour la représentation des personnels au conseil d'administration de l'Agence française pour la biodiversité

Objet : cet article organise la période transitoire pour la représentation des personnels au sein du conseil d'administration de l'Agence dans l'attente de la tenue des élections au sein du nouvel établissement.

I. Le texte adopté par le Sénat en première lecture

En première lecture, le Sénat avait approuvé ces dispositions transitoires prévoyant :

- que l'élection des représentants titulaires élus du personnel siégeant au conseil d'administration de l'AFB devra intervenir au plus tard deux ans après la date d'entrée en vigueur du titre III du présent texte ;

- et qu'à titre transitoire, ces représentants seront désignés « proportionnellement aux voix obtenues par chaque organisation syndicale lors des élections aux comités techniques organisées en 2014 » au sein des organismes qui seront fusionnés dans la nouvelle Agence.

Il avait adopté un amendement corrigeant une erreur de référence.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture

En deuxième lecture, cet article a été modifié en commission par un amendement de la rapporteure visant à ce que la tenue d'élections des représentants du personnel ait bien lieu dans un délai de trente mois, et non deux ans, suivant la promulgation de la loi, afin que des élections n'interviennent pas à quelques mois d'intervalle si la loi était promulguée pendant l'été 2016. En effet, les prochaines élections générales de la fonction publique devront se tenir en décembre 2018.

III. La position de votre commission

Votre commission s'est montrée favorable à la précision apportée par l'Assemblée nationale afin de tenir compte des prochaines élections de la fonction publique.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 15 bis (articles L. 213-8-1, L. 213-9-2, L. 213-9-3 et L. 213-10 du code de l'environnement) - Extension du périmètre d'intervention des agences de l'eau

Objet : cet article, inséré en première lecture à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, étend le périmètre d'intervention des agences de l'eau.

I. Le texte adopté par le Sénat en première lecture

En première lecture, le Sénat avait approuvé ce rapprochement entre les politiques de l'eau et de la biodiversité. Il avait ainsi adopté cet article, qui, d'une part, prévoit que les agences de l'eau mettent en oeuvre les SAGE et les SDAGE en favorisant une gestion non pas « économe », mais « durable et équilibrée » de la ressource et, d'autre part, complète les missions des agences de l'eau par une compétence facultative, à savoir la connaissance, la protection et la préservation de la biodiversité terrestre et marine ainsi que du milieu marin.

En conséquence, les agences de l'eau pourront désormais apporter une aide financière pour les actions promouvant une gestion durable de la biodiversité et mettront en place une convention avec l'AFB pour exercer ces missions.

Votre commission avait adopté un amendement prévoyant que l'action des agences de l'eau s'exerce, concernant la biodiversité terrestre, dans le cadre de la stratégie nationale et des stratégies régionales pour la biodiversité, de la même façon que, pour le milieu marin, le document de référence est le plan d'action pour le milieu marin.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture

En deuxième lecture, un amendement de la rapporteure et du député Jean Launay a été adopté en séance publique. Celui-ci élargit le champ des redevances des agences de l'eau prévues par l'article L. 213-10 du code de l'environnement, posant plus explicitement le principe de redevances pour la réparation des atteintes au milieu marin et à la biodiversité et demandant un rapport relatif à l'opportunité de compléter ce dispositif de redevances par d'autres redevances relatives à la réparation des atteintes au milieu marin et à la biodiversité.

III. La position de votre commission

Votre commission a accueilli favorablement les modifications introduites par l'Assemblée nationale.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 16 (articles L. 132-1, L.172-1, L. 213-2 à L. 213-6, L. 131-12-1, L. 131-12-2, L. 213-9-1, L. 213-9-2, L. 213-10-8, L. 331-29, L. 334-1, L. 334-2, L. 334-4, L. 334-5, L. 334-7, L. 414-10, et L. 437-1 du code de l'environnement) - Intégration des établissements existants dans la nouvelle Agence française pour la biodiversité

Objet : cet article organise l'intégration des établissements publics ayant vocation à être fusionnés dans la nouvelle Agence française pour la biodiversité.

I. Le texte adopté par le Sénat en première lecture

En première lecture, votre commission avait adopté deux amendements du rapporteur visant à :

- supprimer une coordination erronée ;

- clarifier les rôles respectifs de l'Agence française pour la biodiversité et du Muséum national d'histoire naturelle en matière d'inventaire du patrimoine naturel.

En séance publique, le Sénat avait également adopté un amendement du Gouvernement visant à simplifier la gouvernance du plan Ecophyto actuellement définie par l'article L. 213-4-1 du code de l'environnement suite à sa révision : le Comité consultatif de gouvernance (CCG) et le Comité national d'orientation et de suivi du plan (CNOS) sont fusionnés et remplacés par le Comité d'orientation stratégique et de suivi du plan (COS), composé de l'ensemble des parties prenantes du plan.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a modifié cet article en commission afin de supprimer une erreur : l'alinéa 24, qui confiait à l'AFB la mission de concevoir et d'animer l'inventaire national du patrimoine naturel, est supprimé dans la mesure où l'article 3 ter confie cette mission à l'État.

En séance publique, un amendement de coordination de la rapporteure a en outre été adopté.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 17 - Entrée en vigueur du titre III et conseil d'administration transitoire de l'Agence française pour la biodiversité

Objet : cet article prévoit l'entrée en vigueur du titre III du présent projet de loi et définit le conseil d'administration transitoire de l'Agence française pour la biodiversité.

I. Le texte adopté par le Sénat en première lecture

En première lecture, le Sénat avait adopté un amendement du Gouvernement visant à :

- mettre en place un conseil d'administration transitoire de l'AFB, composé des membres des conseils d'administration des établissements intégrant l'Agence Française pour la Biodiversité ;

préciser la date d'entrée en vigueur des articles du titre III qui régissent la disparition des établissements fusionnés dans la nouvelle Agence et les modalités de reprise de leurs missions, de leurs droits et obligations, de leur personnel ainsi que l'adaptation du code de l'environnement à ces évolutions. Les articles 11, 12 et 16 entrent en vigueur à compter de la publication du décret en Conseil d'État prévu à l'article 9.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture

En deuxième lecture, cet article a été modifié par deux amendements du Gouvernement adoptés en commission :

- un amendement prévoyant l'association du conseil d'administration du GIP ATEN, qui n'est pas un établissement public, au conseil d'administration transitoire de l'AFB et fixant un délai à l'autorité administrative pour prendre le décret en Conseil d'État qui rendra l'AFB totalement opérationnelle (au plus tard un an après la date de publication de la loi) ;

- un amendement visant à ne pas différer l'entrée en vigueur d'une disposition du titre III, à l'article 16, qui fait évoluer la gouvernance du plan Ecophyto suite à sa révision en octobre 2015.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.