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Proposition de loi visant à améliorer l'accès aux droits et à lutter contre la fraude sociale

25 mai 2016 : Lutte contre la fraude sociale ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

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Article 1er (art. L. 262-6 et L. 262-18 du code de l'action sociale et des familles) - Conditions d'accès au revenu de solidarité active

Objet : Cet article porte à douze mois la condition de résidence pour l'attribution du RSA aux ressortissants communautaires et prévoit une ouverture des droits à la date à laquelle la demande est complète.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 262-4 du code de l'action sociale et des familles conditionne notamment le bénéfice du RSA à la nationalité française ou au fait d'être titulaire, depuis au moins cinq ans, d'un titre de séjour autorisant à travailler. Par exception à cette règle, l'article L. 262-6 pose comme conditions, pour les ressortissants d'un État membre de l'Union européenne, d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse, une résidence de trois mois et les conditions exigées pour le droit au séjour.

Le présent article porte à douze mois la condition de résidence.

Il prévoit également, en modifiant l'article L. 262-18, une ouverture des droits à compter de la date à laquelle la demande est complète et non plus à la date de dépôt de la demande, en maintenant, pour le président du conseil départemental, la possibilité sous conditions (titre exceptionnel et demande de l'organisme payeur) d'ouvrir le droit à la date de dépôt.

II - La position de la commission

Par l'arrêt Dano (CJUE, Gde Chambre, 11 novembre 2014, C-333/13), la jurisprudence européenne rappelle qu'il appartient au législateur de chaque État membre de déterminer les conditions d'octroi des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif ainsi que la définition de l'étendue de la couverture sociale assurée par ce type de prestation (§90). La Cour précise ainsi que les textes applicables « doivent être interprétés en ce sens qu'ils ne s'opposent pas à la réglementation d'un État membre en vertu de laquelle des ressortissants d'autres États membres sont exclus du bénéfice de certaines « prestations spéciales en espèces à caractère non contributif » au sens de l'article 70, paragraphe 2, du règlement n° 883/2004, alors que ces prestations sont garanties aux ressortissants de l'État membre d'accueil qui se trouvent dans la même situation, dans la mesure où ces ressortissants d'autres États membres ne bénéficient pas d'un droit de séjour en vertu de la directive 2004/38 dans l'État membre d'accueil ».

Il est donc loisible au législateur de modifier la condition de résidence prévue pour les étrangers communautaires, selon une tendance observée dans d'autres États membres, le Royaume-Uni en ayant fait, par exemple, l'un des éléments de la négociation sur les conditions de son maintien dans l'Union européenne, alors que l'arrêt Dano lui offrait de fait les marges de manoeuvre nécessaires. En Allemagne, un projet de loi prévoit de porter à quatre ans la condition de résidence.

Le dépôt d'une demande complète pour l'ouverture des droits est appliqué pour d'autres prestations et semble nécessaire à l'appréciation globale de la situation de la personne. Il convient de noter que les bénéficiaires peuvent être accompagnés dans la constitution de leur dossier.

En revanche, votre rapporteure ne juge pas opportun de prévoir une dérogation à ce principe qui pourrait ouvrir la voie à des dérogations systématiques et introduire une différence de traitement entre les bénéficiaires.

Sur proposition de son rapporteur, la commission a adopté un amendement (COM-1) supprimant cette possibilité de dérogation.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 (art. L. 262-38 et L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles) - Délai de présentation d'une nouvelle demande de RSA après une radiation et procédure de suspension de l'allocation

Objet : Cet article introduit un délai de six mois pour la présentation d'une nouvelle demande à la suite d'une radiation de la liste des bénéficiaires du RSA et modifie la procédure de suspension de l'allocation.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles définit les cas et les conditions dans lesquels le versement du RSA est suspendu.

L'article L. 262-38 prévoit que le président du conseil départemental procède à la radiation de la liste des bénéficiaires du RSA au bout d'une période sans versement de l'allocation. Il précise qu'après une radiation intervenue à la suite d'une décision de suspension intervenue en application de l'article L. 262-37, le bénéfice du RSA dans l'année qui suit la décision de suspension est subordonné à la signature préalable du projet personnalisé d'accès à l'emploi mentionné à l'article L. 5411-6-1 du code du travail ou de l'un des contrats prévus par les articles L. 262-35 (contrat d'engagements réciproques en matière d'insertion professionnelle) et L. 262-36 (contrat d'engagements réciproques en matière d'insertion sociale ou professionnelle).

Le présent article instaure, à l'article L. 262-38, un délai de six mois après une radiation de la liste des bénéficiaires du RSA avant la présentation d'une nouvelle demande d'allocation.

Il modifie également, à l'article L. 262-37, la procédure de suspension de l'allocation qui ne peut actuellement intervenir qu'après que le bénéficiaire a présenté, dans un délai maximum d'un mois, ses observations aux équipes pluridisciplinaires, qui sont par ailleurs consultées avant la décision. En application de la rédaction proposée par le présent article, les observations du bénéficiaire faisant l'objet de la procédure de suspension ne seraient plus préalables à la décision mais pourraient être exposées dans un délai maximum d'un mois. Tout en conservant la possibilité d'être entendu par une équipe pluridisciplinaire en étant assisté de la personne de son choix, le bénéficiaire pourrait faire part de ses observations au moyen d'un courrier adressé au président du conseil départemental.

Le cinquième alinéa du présent article précise les conditions de reprise du versement de l'allocation après une suspension. Actuellement, le texte prévoit que le « versement est repris par l'organisme payeur sur décision du président du conseil départemental à compter de la date de conclusion » d'un des contrats prévus par les textes. Le présent article précise que le versement ne peut être repris que sur décision du président du conseil départemental et à compter de la date de conclusion d'un des contrats prévus.

Le sixième alinéa du présent article reprend les termes du septième alinéa de l'article L. 262-37. Il prévoit que lorsque l'organisme payeur reprend ses versements, il en informe le président du conseil départemental en précisant le nom de l'allocataire et le motif de la reprise du versement.

II - La position de la commission

Les deux articles du code de l'action sociale et des familles modifiés par le présent article font par ailleurs l'objet d'une nouvelle rédaction aux articles 4 et 5 de la proposition de loi.

Votre commission a par conséquent rassemblé et consolidé les modifications proposées pour les articles L. 262-37 et L. 262-38 du code de l'action sociale et des familles au sein de ces articles 4 et 5, et supprimé (amendement COM-2) le présent article.

La commission a supprimé cet article.

Article 3 (art. L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles) - Nécessité du respect des valeurs de la République pour l'ouverture du droit au revenu de solidarité active

Objet : Cet article ajoute une condition de respect des principes et valeurs de la République pour l'ouverture du droit au revenu de solidarité active.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles pose actuellement deux conditions générales, complétées aux articles suivants, pour l'ouverture du droit au revenu de solidarité active : une condition de résidence stable et effective en France et une condition de ressources du foyer.

Le présent article le complète par une condition de « respect des principes et valeurs de la République tels qu'énoncés dans la charte des droits et devoirs du citoyen mentionnée à l'article 21-24 du code civil ».

La signature de cette charte par les candidats à l'acquisition de la nationalité française par naturalisation a été insérée dans le code civil par la loi du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité. Le contenu même de la charte est renvoyé à un décret en Conseil d'État. Le décret n° 2012-127 du 30 janvier 2012 approuvant la charte des droits et des devoirs du citoyen français prévue à l'article 21-24 du code civil rappelle les principes et valeurs essentiels de la République, notamment les symboles républicains, les principes d'organisation des pouvoirs publics, et la devise « liberté, égalité, fraternité », déclinée en différents principes qui s'appliquent pour certains « à tout être humain » et, pour d'autres, plus spécifiquement aux citoyens français.

II - La position de la commission

Cet article soulève une difficulté d'ordre rédactionnel mais également une question de principe, sur le point de savoir s'il est souhaitable d'appliquer à tout résident sur le territoire français, une référence à un texte rappelant les conditions d'exercice de la citoyenneté française.

Votre rapporteur souscrit à l'objectif poursuivi par cet article et il lui semble légitime d'attendre d'une personne sollicitant la mise en oeuvre de la solidarité nationale, qu'elle partage les principaux fondamentaux qui régissent la vie en société.

Il lui semblerait en revanche préférable que cette adhésion s'inscrive dans le cadre du contrat signé par chaque bénéficiaire et participe ainsi de la démarche d'insertion sociale et professionnelle.

Elle suggère ainsi qu'une charte spécifique soit rédigée, s'inspirant de la charte mentionnée à l'article 21-14 du code civil, sur les points relatifs à la laïcité, à l'égalité entre les sexes ou encore à l'obligation de scolarité, sans reprendre toutefois les éléments relatifs à l'organisation des pouvoirs publics ou à la citoyenneté.

Sur proposition de son rapporteur, la commission a adopté un amendement (COM-3) apportant une correction de référence, supprimant la référence à la charte des droits et devoirs du citoyen et la renvoyant à un nouvel article L. 262-36-1 du code de l'action sociale et des familles.

La commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 4 (art. L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles) - Suspension du versement du revenu de solidarité active

Objet : Cet article ajoute un cas de suspension du versement du revenu de solidarité active lorsque le bénéficiaire ne respecte pas les principes et valeurs essentielles de la République.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles, tout en prévoyant la prise en compte de la situation particulière du bénéficiaire, prévoit actuellement quatre cas de suspension du versement du revenu de solidarité active par le président du conseil départemental, tous liés à la mise en oeuvre du dispositif :

- lorsque les projets prévus par les textes ne sont pas établis ou pas renouvelés, du fait du bénéficiaire et sans motif légitime ;

- lorsque les dispositions de ces mêmes projets ne sont pas respectées par le bénéficiaire, sans motif légitime ;

- lorsque le bénéficiaire accompagné par Pôle emploi est radié de la liste des demandeurs d'emploi ;

- lorsque le bénéficiaire refuse de se soumettre aux contrôles prévus par les textes.

Le présent article procède à une nouvelle rédaction de l'article L. 262-37.

Il préserve la possibilité d'un examen de la situation particulière du bénéficiaire permettant au président du conseil départemental de renoncer à suspendre le versement, tout en déplaçant cette disposition au huitième alinéa de l'article.

Il maintient les cas de suspension actuels et y ajoute, dans un 1°, un nouveau cas de suspension du versement « lorsque le bénéficiaire ne respecte pas les principes et valeurs essentielles de la République énoncés dans la charte des droits et devoirs du citoyen français ».

Sur la procédure applicable, il opère une modification rédactionnelle.

Au dernier alinéa de l'article L. 262-37, relatif à la reprise du versement, le présent article ajoute comme condition de reprise « un respect avéré, et vérifié par l'autorité administrative, des principes et valeurs de la République ».

II - La position de la commission

Comme indiqué précédemment, le présent article procède à une nouvelle rédaction de l'article L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles qui fait par ailleurs l'objet de modifications aux articles 2, 7 et 13 de la proposition de loi mais sans reprendre ces autres modifications. Il existe par conséquent une concurrence de rédactions entre ces différents articles.

La commission a donc rassemblé et consolidé dans un même article ces différentes modifications (amendement COM-6).

Comme indiqué au commentaire de l'article précédent, le nouveau cas de suspension fait référence à un texte applicable aux conditions d'exercice de la citoyenneté pour l'appréciation du respect des valeurs de la République, les bénéficiaires du RSA n'étant pas tous citoyens français. Par coordination avec l'article 3 de la proposition de loi, la commission a donc souhaité unifier la rédaction de la référence à la charte et viser la charte « mentionnée à l'article L. 262-36-1 », plutôt que la charte « des droits et des devoirs du citoyen français ».

Le nouveau motif de suspension du versement du RSA est un motif extérieur à la stricte mise en oeuvre du dispositif. Son caractère d'indu et non de sanction de comportements qui peuvent faire l'objet de sanctions par ailleurs, est donc plus difficile à garantir.

Enfin, le dernier alinéa, sans évoquer les difficultés concrètes que peut soulever la nécessité de vérifier le respect avéré des principes et valeurs de la République, appelle une modification rédactionnelle afin de préciser les conditions de reprise du versement de l'allocation : dans la rédaction actuelle, l'alternative semble autoriser la reprise des versements hors de la conclusion d'un des contrats prévus par les textes, si l'intéressé respecte les valeurs de la République.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 (art. L. 262-38 du code de l'action sociale et des familles) - Radiation définitive de la liste des bénéficiaires
du revenu de solidarité active

Objet : Cet article prévoit une radiation définitive de la liste des bénéficiaires du RSA lorsque le bénéficiaire, après une première suspension, ne respecte pas les principes et valeurs essentiels de la République.

I - Le dispositif proposé

Le présent article procède à une nouvelle rédaction de l'article L. 262-38 du code de l'action sociale et des familles.

Il modifie la rédaction du premier alinéa et y supprime la référence au versement de la prime d'activité, introduite par la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi.

Au deuxième alinéa, relatif à la reprise des versements après une radiation de la liste des bénéficiaires du RSA, il substitue le mot « réattribution » au mot « bénéfice ».

Il complète l'article par un alinéa prévoyant la radiation définitive de la liste des bénéficiaires du RSA, d'un bénéficiaire qui, ayant fait l'objet d'une suspension d'allocation sur le motif du non-respect des principes et valeurs de la République, persiste dans ce comportement.

II - La position de la commission

Comme indiqué précédemment, le présent article procède à une nouvelle rédaction de l'article L. 262-38 du code de l'action sociale et des familles qui fait par ailleurs l'objet d'une modification à l'article 2 de la proposition de loi mais sans reprendre cette modification qui porte sur l'introduction d'un délai de six mois avant la présentation d'un nouveau dossier après une radiation. Il existe par conséquent une concurrence de rédactions entre ces deux articles.

La commission a donc rassemblé et consolidé au présent article ces différentes modifications, en apportant une modification rédactionnelle afin de viser précisément le cas de suspension de l'allocation pour non-respect des principes et valeurs de la République (amendement COM-7).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 - (art. L. 262-7 du code de l'action sociale et des familles) - Limitation à la première année d'activité de la perception du RSA par les travailleurs indépendants

Objet : Cet article limite à la première année d'activité le bénéfice du RSA pour les travailleurs indépendants agricoles et non-agricoles.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 262-7 du code de l'action sociale et des familles prévoit le bénéfice du RSA pour trois catégories de personnes : les travailleurs indépendants non-agricoles affiliés au régime social des indépendants (RSI), les non-salariés agricoles affiliés au régime des exploitants agricoles et les salariés employés dans des branches d'activité saisonnière ou exerçant leur activité de manière intermittente.

Il renvoie au décret le soin de fixer les seuils ainsi que les règles de calcul applicables. Pour les travailleurs indépendants, les références de seuil sont celles applicables en matière fiscale : le chiffre d'affaires ou la catégorie particulière à l'impôt sur le revenu que sont les bénéfices agricoles.

Au premier alinéa de l'article L. 262-7, le présent article prévoit le bénéfice du RSA par un travailleur indépendant « au maximum durant la première année d'activité ». Il supprime la référence à l'affiliation au RSI pour prévoir une règle commune pour les travailleurs indépendants non agricoles et les exploitants agricoles, ce qui a également pour effet d'appliquer à ces derniers la règle selon laquelle ils ne doivent employer aucun salarié pour pouvoir prétendre au bénéfice du RSA.

Il complète également l'article pour faire obligation aux entrepreneurs relevant du régime fiscal de la micro-entreprise pour leurs bénéfices à caractère industriel et commercial, de produire, à l'appui de leur demande de RSA, un livre de recettes et de dépenses.

II - La position de la commission

La rédaction de cet article soulève une difficulté dans la mesure où elle unifie les règles applicables à l'ensemble des travailleurs indépendants sans supprimer toutefois les dispositions propres aux exploitants agricoles, qui diffèrent en matière fiscale. La commission propose donc de rétablir la distinction entre les trois catégories de travailleurs non salariés, avec une modification spécifique pour les travailleurs gérants de société mais affiliés au régime général de sécurité sociale, pour que soient pris en compte l'ensemble des revenus tirés du capital investi dans leur société au titre de leurs revenus professionnels.

On peut noter que le régime de la micro-entreprise est applicable sans limitation de durée et que les fluctuations de revenus des exploitants agricoles peuvent faire apparaître un besoin de RSA au-delà de la première année d'exploitation. C'est pourquoi la commission propose de supprimer la limitation à la première année d'activité.

Pour ce qui concerne le livre de recettes et de dépenses à fournir par les indépendants soumis au régime de la micro-entreprise, votre commission fait référence à l'article 50-O du code général des impôts qui définit le régime fiscal applicable aux bénéfices industriels et commerciaux des micro-entreprises et  prévoit, dans son 5., la production d'un « livre journal ».

La commission a adopté cet article ainsi modifié (amendement COM-8).

Article 7 (art. L. 262-28, L. 262-35 et L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles) - Contrepartie du revenu de solidarité active sous forme d'heures hebdomadaires d'intérêt général

Objet : Cet article instaure des heures hebdomadaires d'intérêt général en contrepartie du versement du RSA.

I - Le dispositif proposé

Le présent article complète l'article L. 262-28 du code de l'action sociale et des familles relatif aux obligations du bénéficiaire du RSA pour y ajouter l'obligation d'effectuer des travaux d'intérêt général. Le bénéficiaire est actuellement tenu de rechercher un emploi, d'entreprendre les démarches nécessaires à la création de sa propre activité ou d'entreprendre les actions nécessaires à une meilleure insertion sociale ou professionnelle.

Il complète l'article L. 262-35, relatif au contrat d'engagements réciproques en matière d'insertion professionnelle entre le bénéficiaire et le président du conseil départemental pour prévoir une contrepartie à l'allocation sous forme d'heures d'intérêt général.

Il modifie l'article L. 262-37 relatif à la suspension du versement de l'allocation pour y ajouter un cas de suspension lorsque le bénéficiaire n'a pas effectué les travaux d'intérêt général prévus par son contrat d'engagement.

II - La position de la commission

L'établissement d'une contrepartie au RSA a fait l'objet d'une expérimentation, issue des propositions du rapport de Marc-Philippe Daubresse, sous la forme de contrats d'accompagnement dans l'emploi de sept heures bénéficiant d'une subvention de l'État. L'instauration d'un « bénévolat obligatoire » a été récemment annoncée par le conseil départemental du Haut-Rhin et été déférée au tribunal administratif dans le cadre du contrôle de légalité. Le conseil départemental de la Nièvre va expérimenter un nouveau mode d'accompagnement des allocataires qui comprendra un engagement citoyen par le bénévolat.

Le présent article emprunte une autre voie, l'heure d'intérêt général, qui soulève une question de définition. En droit français, le travail d'intérêt général est une peine correctionnelle prévue à l'article 131-3 du code pénal. Il s'agit d'une peine alternative à l'incarcération prononcée par le juge et qui donne lieu à des travaux non-rémunérés.

Comme indiqué précédemment, la modification de l'article L. 262-37 proposée par cet article pourrait trouver sa place à l'article 4 de la proposition de loi, qui procède à une nouvelle rédaction de cet article. Sur le fond, les travaux d'intérêt général étant intégrés au contrat d'engagement réciproque, ils seraient d'ores et déjà couverts par la rédaction actuelle de l'article L. 262-37 qui prévoit une suspension du versement de l'allocation lorsque les stipulations du contrat ne sont pas respectées.

La commission propose de limiter la définition de contreparties aux aides spécifiques allouées par le département plutôt qu'au RSA. Cette modification permettrait de maintenir l'esprit de la proposition de loi tout en l'adaptant à la réalité locale et à l'incapacité que le tissu associatif local aurait d'absorber l'ensemble des bénéficiaires du RSA relevant de l'article L. 262-35. Plutôt que d'imposer au département une contrepartie à une prestation dont les modalités sont définies au niveau national, la commission (amendement COM-10) a préféré laisser à ce dernier la possibilité de définir ses propres conditions de contreparties.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 (art. L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale) Accès aux données du Répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS)

Objet : Cet article ouvre l'accès au RNCPS aux conseils départementaux et aux comités opérationnels départementaux anti-fraude.

I - Le dispositif proposé

Le présent article complète l'article L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale pour ouvrir l'accès au RNCPS aux conseils départementaux dans le cadre de leur mission d'action sociale et aux comités opérationnels départementaux anti-fraude (Codaf).

Issu de l'article 138 de la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006, l'article L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale institue un répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) qui a été mis en place à partir de l'année 2010. Il regroupe, sur la base du numéro d'inscription au répertoire Insee, des données sur l'identification des bénéficiaires, l'affiliation (rattachement administratif aux organismes) et la nature des risques couverts, des avantages servis et des adresses déclarées pour les percevoir. À compter du 1er janvier 2016, le répertoire devait comporter le montant des prestations en espèces servies par les différents organismes.

Ce répertoire est commun aux organismes chargés d'un régime obligatoire de base, aux caisses assurant le service des congés payés, aux organismes chargés de la gestion d'un régime de retraite complémentaire ou additionnel obligatoire et aux organismes servant des prestations chômage.

Il est ouvert aux organismes de la branche recouvrement ainsi qu'au Centre de liaisons européennes et internationales de sécurité sociale ; ouvert aux collectivités territoriales ainsi qu'aux centres communaux d'action sociale dans le cadre de l'exercice de leurs compétences relatives à l'aide sociale, à la Caisse des dépôts et consignations, gestionnaire du compte personnel de formation ainsi qu'à l'association pour la gestion du régime d'assurance des créances des salariés, l'AGS.

Créés à titre expérimental par le décret du 18 avril 2008, en même temps que la Délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF), les comités locaux de lutte contre la fraude aux finances publiques ont été pérennisés en mars 2010, sous la forme des Codaf (comités opérationnels départementaux anti-fraude). Sous la co-présidence du préfet de département et du procureur de la République du chef-lieu du département, les Codaf réunissent les services de l'État (police, gendarmerie, administrations préfectorale, fiscale, douanière et du travail) et les organismes locaux de protection sociale (Pôle emploi, Urssaf, caisses d'allocations familiales, d'assurance maladie et de retraite, le régime social des indépendants (RSI), la MSA). Sous l'égide de la DNLF, ils sont compétents sur les fraudes sociales, les fraudes fiscales et douanières et sur le travail illégal.

II - La position de la commission

Le contenu de cet article semble satisfait par le droit positif : l'article L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale prévoit que les collectivités territoriales ont accès aux données du RNCPS « pour les procédures d'attribution d'une forme quelconque d'aide sociale ».

Comme précédemment indiqué, les Codaf, créés par décret, ne relèvent pas du domaine législatif. Il s'agit de surcroît de structures de coopération et de coordination, qui, à l'exception de leur secrétaire permanent, n'ont pas de moyens propres et font appel à l'intervention de leurs différentes composantes. Une partie d'entre elles, organismes de protection sociale et Urssaf, ont un accès, prévu par la loi, au RNCPS. Les autres composantes (police et gendarmerie, douanes) peuvent disposer d'un accès dans le cadre de leurs pouvoirs généraux d'investigation.

Si l'accès des conseils départementaux au RNCPS est satisfait, même si cette possibilité semble peu connue et peu utilisée, il est en revanche indispensable que l'arrêté relatif à la composition des Codaf soit modifié pour prévoir la participation des conseils départementaux. Même si leur implication dans la lutte contre la fraude est inégale ou récente, les conseils départementaux doivent s'inscrire pleinement dans le dispositif anti-fraude dont ils constituent, à l'évidence, un élément à part entière.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de suppression (COM-4) de cet article.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 9 (art. L. 114-14-1 [nouveau], L. 583-3, L. 114-14, L. 114-16-1, L. 114-16-3 et L. 114-19 du code de la sécurité sociale) - Insertion des Codaf et des conseils départementaux au sein des dispositifs d'échange d'informations nécessaires au service et au contrôle des prestations sociales

Objet : Cet article modifie différents articles du code de la sécurité sociale afin de renforcer les dispositifs nécessaires à l'obtention d'informations pour le service et le contrôle des prestations sociales.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 114-14 du code de la sécurité sociale traite des échanges d'informations entre les agents des administrations fiscales et ceux des organismes de protection sociale et des administrations chargées de l'application de la législation sociale et du travail. Il prévoit que ces échanges s'effectuent selon les dispositions prévues par le livre des procédures fiscales. Le présent article le modifie afin d'ajouter les Codaf et le conseil départemental parmi les structures concernées par les échanges d'informations.

Le présent article insère un article L. 114-14-1 dans le code de la sécurité sociale afin de préciser que ces échanges peuvent être utilisés pour obtenir « un complément d'informations nécessaires à l'appréciation des conditions d'ouverture, au maintien des droits et au calcul des prestations délivrées par les organismes débiteurs de prestations sociales ». Il prévoit des sanctions envers le bénéficiaire lorsque les informations ainsi recueillies sont frauduleuses ou inexactes. Il ajoute que lorsque l'adresse du bénéficiaire ne peut être obtenue par les échanges avec l'administration fiscale, les organismes débiteurs de prestations sociales disposent d'un droit de communication auprès des entreprises délivrant l'eau, l'électricité et le gaz et fournissant l'accès au réseau des télécommunications. L'article ouvre cette dernière possibilité au conseil départemental dans le cadre de sa mission d'action sociale.

Le présent article modifie l'article L. 583-3 du code de la sécurité sociale, relatif aux modalités d'obtention, par les organismes débiteurs de prestations familiales, des informations nécessaires à l'appréciation des conditions d'ouverture, au maintien des droits et au calcul des prestations familiales. Il y ajoute le droit de communication auprès des entreprises précédemment inséré à l'article L. 114-14-1 nouveau et étend au conseil départemental les possibilités de demandes d'informations qu'il prévoit.

Le présent article modifie également les articles L. 114-16-1, L. 114-16-3 et L. 114-19 pour ajouter les Codaf et les conseils départementaux au sein des dispositifs d'échanges d'informations prévus par ces articles.

II - La position de la commission

Comme indiqué au commentaire de l'article précédent, les Codaf n'ont actuellement pas rang législatif, il n'est donc pas certain qu'il soit opportun de les faire figurer dans la partie législative du code de la sécurité sociale. Cela n'est au demeurant pas forcément nécessaire si l'on considère qu'il s'agit de structures souples de coopération et que certaines de leurs composantes disposent d'ores et déjà des prérogatives prévues aux différents articles modifiés par le présent article.

De la même manière, la modification de l'article L. 583-3, relatif aux prestations familiales, ne semble pas nécessaire dans la mesure où les dispositions du livre premier du code sont communes aux régimes de base.

Le champ d'application de l'article L. 114-14, relatif à la communication d'informations par -et aux- administrations fiscales semble également couvrir les demandes d'informations complémentaires. Les sanctions prévues par le présent article sont prévues en d'autres points du code.

Le droit de communication envers certaines entreprises de services, tel que prévu par le présent article est satisfait par la rédaction actuelle de l'article L. 114-19 du code de la sécurité sociale.

Ainsi, la principale modification de fond portée par cet article est-elle celle de l'insertion du conseil départemental au sein de dispositifs de recueil et d'échanges d'informations déjà fournis.

Votre commission a adopté un amendement (COM-5) privilégiant une solution visant à modifier trois dispositifs existants pour y inclure les agents de contrôle des conseils départementaux :

- l'échange d'informations prévu par l'article L. 114-16-1 du code de la sécurité sociale ;

- la liste des agents concernés par cet échange d'informations, définie par l'article L. 114-16-3 ;

- le droit de communication prévu par l'article L. 114-19 du même code.

Il sera nécessaire dans cette hypothèse de définir une stratégie de recours au droit de communication auxquels différentes structures peuvent avoir recours afin d'éviter une multiplication en ordre dispersé des usages qui représentent à la fois une contrainte et un coût pour les entreprises auprès desquelles s'exerce ce droit. L'échange des informations issues de la mise en oeuvre du droit de communication doit être privilégié. Ces éléments plaident, pour votre rapporteur, pour une présence accrue des départements au sein des Codaf.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 10 (art. L. 128-2 du code de commerce et art. L. 262-40 du code de l'action sociale et des familles) - Accès des Codaf au fichier national des interdits de gérer

Objet : Cet article ouvre l'accès au fichier national des interdits de gérer aux comités opérationnels départementaux anti-fraude.

I - Le dispositif proposé

Prévu par l'article L. 128-1 du code de commerce, le fichier national comporte « les faillites personnelles et les autres mesures d'interdiction de diriger, de gérer, d'administrer ou de contrôler, directement ou indirectement, une entreprise commerciale, industrielle ou artisanale, une exploitation agricole, une entreprise ayant toute autre activité indépendante ou une personne morale prononcées à titre de sanction civile ou commerciale ou à titre de peine et résultant des décisions juridictionnelles passées en force de chose jugée ».

Sa gestion est confiée au Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce et les greffiers des tribunaux de commerce et des tribunaux civils statuant en matière commerciale y ont un accès permanent.

L'article L. 128-2 du code de commerce prévoit un droit de communication, sans frais et sur demande, d'informations personnelles enregistrées dans le fichier, pour les besoins de l'exercice de leurs missions :

- pour les magistrats et les personnels des juridictions de l'ordre judiciaire ;

- pour les personnels des services du ministère de la justice ;

- pour les représentants de l'administration et d'organismes définis par décret en Conseil d'État, dans le cadre de leur mission de lutte contre les fraudes ;

- pour les personnels des chambres de métiers et de l'artisanat départementales et de région, dans le cadre de leurs missions respectives de tenue du répertoire des métiers et du registre des entreprises.

L'article R. 128-6 du code de commerce liste les catégories disposant du droit de communication des informations contenues dans le fichier. Sont concernés des agents individuellement désignés et spécialement habilités de la police et de la gendarmerie, des douanes, des services fiscaux, des organismes nationaux et locaux de sécurité sociale et de Pôle Emploi.

Le présent article complète la liste définie à l'article L. 128-2 pour y ajouter les comités départementaux de lutte anti-fraude.

Il complète également l'article L. 262-40 du code de l'action sociale et des familles, relatif au droit de communication dont dispose le conseil départemental pour « les informations nécessaires à l'identification de la situation du foyer » envers les administrations publiques, les collectivités territoriales, les organismes de sécurité sociale, de retraite complémentaire et d'indemnisation du chômage ainsi qu'au organismes publics ou privés concourant aux dispositifs d'insertion ou versant des rémunérations au titre de l'aide à l'emploi.

Dans un nouvel alinéa, il prévoit la mise en place, « dans les trois ans, d'un système d'information global, accessible à l'ensemble des institutions et partenaires de la lutte contre la fraude sociale ».

II - La position de la commission

Les agents des différentes composantes des Codaf ayant accès, dans les textes, au titre de la structure dont ils relèvent, au fichier national des interdits de gérer, il ne semble pas indispensable de modifier l'article L. 128-2 du code de commerce pour conférer un accès spécifique à une structure qui n'a pas rang législatif. La mise en place et l'usage effectifs de ce fichier national, ce qui n'est pas encore le cas, sont en revanche indispensables.

Votre commission a adopté un amendement (COM-12) visant à une nouvelle rédaction de l'article et à prévoir, à compter du 1er janvier 2020, un changement de la procédure d'attribution du RSA. Il ne reviendrait plus au demandeur de fournir les pièces nécessaires à l'instruction de sa demande mais à l'administration ou à l'organisme de récupérer les données le concernant auprès de ses différents partenaires (Urssaf, administration fiscale...).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11 (art. L. 243-7-4 du code de la sécurité sociale) - Extension à la fraude aux prestations de la procédure de flagrance sociale

Objet : Cet article prévoit l'extension de la procédure de flagrance sociale aux cas de fraude aux prestations sociales.

I - Le dispositif proposé

Prévue à l'article L. 243-7-4 du code de la sécurité sociale, la flagrance sociale est une procédure à laquelle peuvent avoir recours les organismes de recouvrement dans le cadre de la lutte contre le travail dissimulé, afin d'éviter que l'entrepreneur ne disparaisse ou n'organise son insolvabilité dans le délai nécessaire à la mise en oeuvre des procédures ordinaires de recouvrement.

Elle permet, dès lors qu'un procès-verbal de travail illégal a été établi et que la situation et le comportement de l'entreprise ou de ses dirigeants mettent en péril le recouvrement des cotisations dissimulées, d'évaluer le montant des cotisations dissimulées et de demander sur ce fondement au juge de l'exécution l'autorisation de pratiquer sur les biens du débiteur des mesures conservatoires.

Récente, cette procédure est peu utilisée, la combinaison des différents délais dans sa mise en oeuvre ne permettant pas sa pleine effectivité.

Le présent article apporte plusieurs modifications à cette procédure.

Il étend tout d'abord la procédure de flagrance aux cas de fraude sociale. Il prévoit notamment à cette fin la signature du procès-verbal par la personne soupçonnée de fraude.

Il supprime, pour le recours à cette procédure, la condition selon laquelle «  la situation et le comportement de l'entreprise ou de ses dirigeants mettent en péril le recouvrement des cotisations dissimulées ».

II - La position de la commission

La procédure de flagrance sociale est un outil à la disposition des organismes de recouvrement dans le cadre de leur mission de lutte contre le travail dissimulé ; elle ne porte donc que sur la fraude aux cotisations sociales et non la fraude aux prestations dont les Urssaf ne sont pas chargées et que leurs inspecteurs pourraient difficilement constater en entreprise.

Plutôt que de modifier cet article, votre rapporteur juge préférable d'en transposer le contenu aux agents chargés des contrôles en matière de prestations. La commission a adopté un amendement (COM-13) en ce sens.

S'il est probable qu'elle soit relativement peu utilisée, compte tenu du profil des bénéficiaires du RSA et des outils juridiques dont disposent d'ores et déjà les CAF, cette procédure de flagrance permettra de faire face à des cas « extrêmes » de fraude au RSA par des allocataires disposant de liquidités.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 (art. L. 161-31 du code de la sécurité sociale) - Carte d'assuré social biométrique

Objet : Cet article prévoit la mise en place d'une carte d'assuré social biométrique.

I - Le dispositif proposé

Le présent article tend au déploiement de cartes Vitale biométriques.

Cette mesure de sécurité, écartée en 2006 au moment de la mise en place de la carte Vitale avec photographie, a un coût potentiellement important puisqu'elle impose de renouveler tout le stock de cartes actuel et de mettre en place des mécanismes de recueil et de contrôle des éléments biométriques insérés dans la carte. Son temps de mise en oeuvre est ainsi nécessairement plus long que celui prévu par l'article (neuf mois sous peine de suspension des droits des assurés). Surtout, elle impose que les professionnels de santé s'équipent d'un lecteur de données biométriques adapté à la nouvelle carte (pour la prise d'empreintes par exemple) puisque c'est sur eux que repose la charge du contrôle.

Le GIE Sesame Vitale, en charge de la production des cartes estime que 60 millions de cartes Vitale sont en circulation pour 55 millions d'assurés. Les mesures de contrôle mises en place pour l'usage des fausses cartes ou de cartes ayant fait l'objet d'une opposition paraissent efficaces et l'ampleur de la fraude en ce domaine semble réduite. Reste la question de l'usage frauduleux d'une carte Vitale valide.

Il convient d'abord de noter que tout usage de la carte Vitale par une autre personne n'est pas forcément frauduleux. Ainsi un assistant à domicile ou aidant qui se rend en pharmacie pour le compte de la personne qu'elle aide peut légitimement présenter la carte qui correspond à l'ordonnance.

Surtout il paraît difficile dans un contexte d'alourdissement des contraintes pesant sur les professionnels de santé libéraux de leur imposer une obligation supplémentaire de contrôle des données biométriques. En effet l'article ne se limite ni ne peut légitimement se limiter aux contrôles qui seraient exercés à l'hôpital.

Au bénéfice d'une analyse des systèmes actuels de lutte contre la fraude à la carte Vitale et d'une estimation du montant de celle-ci il semble nécessaire de poursuivre la réflexion sur ce sujet.

II - La position de la commission

Votre rapporteur considère que le débat sur les questions posées par cet article est légitime et doit avoir lieu. Il semble toutefois que celui-ci trouverait davantage sa place au cours de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale et qu'une analyse préalable des cas de fraude à l'assurance maladie permette d'identifier plus précisément à quelle étape du remboursement des prestations maladie il importe que les contrôles soient renforcés.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de suppression (COM-14) de cet article.

La commission a supprimé cet article.

Article 13 (art. L. 262-40, L. 260-40-1 et L. 260-40-2 [nouveaux], L. 133-2, et L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles) - Création d'agents chargés du contrôle du RSA au sein des conseils départementaux

Objet : Cet article prévoit la création de cellules de contrôle au sein des conseils départementaux composées d'agents assermentés et agréés.

I - Le dispositif proposé

Le présent article complète l'article L. 262-40 du code de l'action sociale et des familles, relatif au droit de communication, pour prévoir que les structures saisies répondent, sous 15 jours et par courrier.

Il insère, après l'article L. 262-40, deux nouveaux articles prévoyant, d'une part, la possibilité de la création, par le président du conseil départemental, d'une cellule de contrôle du revenu de solidarité active, composées de contrôleurs et, d'autre part, la capacité des contrôleurs à dresser procès-verbal, en étant assermentés et agréés dans des conditions fixées par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale.

Il complète l'article L. 133-2 du code de l'action sociale et des familles pour préciser que les agents départementaux habilités par le président du conseil départemental pour contrôler le respect des règles applicables à l'aide sociale sont assermentés devant le tribunal de grande instance. Il détaille les missions de ces agents :

- étudier la situation personnelle et les droits des bénéficiaires ;

- exercer le droit de communication auprès des différents organismes et administrations ;

- réaliser des contrôles sur pièces et sur place ;

- réaliser des rapports d'investigation de synthèse ;

- communiquer les informations aux organismes payeurs.

Il précise que les contrôleurs ont les mêmes moyens que ceux dévolus aux organismes de sécurité sociale et aux organismes payeurs.

Le présent article modifie enfin l'article L. 262-37 relatif à la procédure de suspension de l'allocation. Il prévoit qu'en cas de refus du contrôle par l'allocataire ou de non-coopération lors d'un contrôle, la procédure permettant à l'allocataire de faire part de ses observations à une équipe pluridisciplinaire n'est pas applicable et la suspension prononcée immédiatement par le président du conseil départemental.

II - La position de la commission

Dans l'exercice de sa compétence en matière d'aide sociale, le conseil départemental peut procéder à des contrôles. Ce principe est rappelé par l'article L. 133-2 du code de l'action sociale et des familles qui dispose : « les agents départementaux habilités par le président du conseil départemental ont compétence pour contrôler le respect, par les bénéficiaires et les institutions intéressées, des règles applicables aux formes d'aide sociale relevant de la compétence du département ». Il est donc tout à fait loisible au président du conseil départemental d'organiser ce contrôle dans le cadre d'une cellule spécifique.

Si des pouvoirs nouveaux, comme celui de dresser des procès-verbaux faisant foi jusqu'à preuve du contraire, ou de nouvelles procédures, comme le fait d'être assermentés et agréés dans des conditions définies par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale, devaient concerner ces agents de contrôle, il semblerait préférable de compléter cet article L. 133-2, qui figure au chapitre III « contrôle » et s'appuie sur la compétence du département en matière d'aide sociale, comme le fait au demeurant la suite de l'article, plutôt que de créer deux nouveaux articles dans la section relative au contrôle spécifique du RSA.

Par cohérence rédactionnelle, il conviendrait de définir le même mode de prestation de serment pour les différents articles prévoyant des agents assermentés.

Parmi les missions ajoutées à l'article L. 133-2, il semble que certaines soient d'ores et déjà prévues par le code de l'action sociale et des familles ; il serait donc souhaitable de limiter les ajouts aux missions véritablement nouvelles ou de procéder par renvoi aux articles qui les prévoient.

De la même manière, il a paru préférable à votre rapporteur d'ajouter les agents chargés du contrôle au sein des conseils départementaux, aux différents articles prévoyant les moyens des agents des organismes de sécurité sociale, plutôt que de prévoir à l'article L. 133-2 qu'ils ont les mêmes pouvoirs.

Enfin, comme indiqué aux commentaires des articles 2, 4, et 7, l'article L. 237-37 du code de l'action sociale et des familles, faisant l'objet de rédactions concurrentes à différents articles de la proposition de loi, il est proposé de les consolider en un seul et même article du texte.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement (COM-15) apportant ces différentes modifications (rappel de la possibilité de créer une cellule de contrôle, agents assermentés, délai de 15 jours pour les réponses aux demandes adressées à l'administration fiscale), à cet article.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 14 (art. L. 262-14 du code de l'action sociale et des familles) - Déclaration sur l'honneur relative au patrimoine immobilier et financier et aux comptes bancaires

Objet : Cet article instaure une déclaration sur l'honneur du demandeur relative au patrimoine immobilier et financier.

I - Le dispositif proposé

Le présent article prévoit que le demandeur d'allocation fournit, à l'appui de sa demande, une déclaration sur l'honneur relative au patrimoine immobilier et financier et aux comptes bancaires qu'il détient, ainsi que son conjoint, en France et à l'étranger.

Il ajoute un principe général selon lequel « il convient d'utiliser les capitaux placés avant de faire appel à la solidarité nationale ».

II - La position de la commission

Outre que la liste des pièces à fournir relève plutôt du domaine règlementaire, cet article semble satisfait par le droit en vigueur : le formulaire de demande de RSA comporte en effet, pour l'appréciation des ressources du demandeur, des éléments relatifs au montant de l'argent placé (plan d'épargne...) ou de l'épargne disponible (comptes, livrets bancaires...) ainsi que des éléments relatifs au patrimoine, même non loué, autre que la résidence principale.

La commission a adopté un amendement (COM-11) modifiant la rédaction de cet article afin qu'il soit tenu compte, dans les ressources dont le demandeur doit faire la déclaration ainsi que dans celles qui font l'objet d'un contrôle a posteriori, du patrimoine immobilier et financier détenu en France et à l'étranger.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 15 (art. L. 114-19 du code de la sécurité sociale) - Extension du droit de communication aux agents de contrôle du conseil départemental

Objet : Cet article étend le droit de communication aux agents de contrôle du conseil départemental

I - Le dispositif proposé

Prévu par l'article L. 114-19 du code de la sécurité sociale, le droit de communication permet d'obtenir, sans que s'y oppose le secret professionnel, les documents et informations nécessaires à l'exercice des missions des agents des organismes de sécurité sociale, des Urssaf et de la MSA ainsi qu'à leurs agents de contrôle.

Ce droit peut porter sur des informations relatives à des personnes non-identifiées ; il s'exerce quel que soit le support utilisé pour la conservation des documents et les informations doivent être communiquées à titre gratuit dans les 30 jours qui suivent la réception de la demande.

Le refus de déférer à une demande est puni d'une amende.

Le présent article ajoute les agents chargés du contrôle au sein des conseils départementaux à la liste des bénéficiaires du droit de communication.

II - La position de la commission

Le contenu de cet article étant satisfait par l'article 9 de la proposition de loi, votre commission a adopté, sur proposition de son rapporteur, un amendement de suppression (COM-16).

La commission a supprimé cet article.

Article 16 (art. L. 114-13 et L. 114-17 du code de la sécurité sociale) - Sanctions applicables en cas de fraude aux prestations sociales

Objet : Cet article rétablit un article sanctionnant d'une peine d'amende la fraude aux prestations sociales.

I - Le dispositif proposé

Le présent article rétablit l'article L. 114-13 du code de la sécurité sociale.

Il prévoit une amende dans les cas de fraude et de fausse déclaration pour obtenir, faire obtenir ou tenter de faire obtenir des prestations ou des allocations de toute nature qui ne seraient pas dues.

Le présent article modifie l'article L. 114-17 du code de la sécurité sociale, relatif aux pénalités applicables en cas d'inexactitude ou de fraude pour en porter la limite de deux à quatre fois le plafond de la sécurité sociale et pour tripler et non plus doubler le montant de l'amende en cas de récidive.

II - La position de la commission

Le dispositif de sanction de la fraude aux prestations sociales, précédemment constitué de 31 articles répartis dans six codes différents, a été réformé par l'article 86 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 à la suite de la déclaration de non-conformité à la Constitution de l'article L. 135-1 du code de l'action sociale et des familles. Le Conseil constitutionnel a considéré6(*) que « la loi pénale ne saurait, pour une même infraction, instituer des peines de nature différente, sauf à ce que cette différence soit justifiée par une différence de situation en rapport direct avec l'objet de la loi ».

Le dispositif de sanctions a été réorganisé autour des articles 313-2 (escroqueries) et 441-6 (obtention d'aides publiques sur le fondement de déclarations mensongères) du code pénal.

L'escroquerie aux prestations sociales est désormais susceptible de l'application de peines majorées de sept ans d'emprisonnement et 750 000 euros d'amende. La fraude ne relevant pas de la qualification d'escroquerie est passible de deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende.

A l'occasion de cette réforme, l'article L. 114-13 du code de la sécurité sociale, qui prévoyait une peine d'amende de 5 000 euros a été supprimé, le dispositif de sanction administrative, prévu par l'article L. 114-17, applicable aux agissements tendant à obtenir ou tenter de faire obtenir le versement indu de prestations étant, quant à lui, maintenu.

Le dispositif actuellement en vigueur repose donc sur une sanction administrative applicable aux agissements les moins graves, le code pénal regroupant les sanctions applicables aux faits relevant d'une qualification pénale.

A cette fin, la pénalité, prononcée par le directeur de l'organisme chargé de la gestion des prestations, est calibrée pour sanctionner, de façon souple et rapide, des comportements frauduleux, sans préjudice des sanctions pénales prévues par d'autres textes.

La commission a par conséquent adopté un amendement (COM-17) supprimant le rétablissement de l'article L. 114-13 qui, en instaurant une nouvelle peine d'amende, risquerait d'introduire une incertitude quant au fondement juridique des poursuites.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 17 - Entrée en vigueur de la proposition de loi

Objet : Cet article prévoit une entrée en vigueur du texte six mois après sa publication.

I - Le dispositif proposé

L'article prévoit une entrée en vigueur spécifique pour son article 12 relatif à la carte Vitale biométrique, avec un délai de trois mois supplémentaire pour l'échange des cartes d'assurance maladie actuellement en usage.

II - La position de la commission

Par coordination avec sa position sur l'article 12 et avec les modifications proposées à l'article 10, votre commission a adopté, sur proposition de son rapporteur, un amendement (COM-18) modifiant cet article.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 18 - Gage

Objet : Cet article gage la charge résultant de la proposition de loi par une augmentation des droits sur les tabacs.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté une modification rédactionnelle à cet article (amendement COM-19).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.


* 6 Décision n° 2013-328 QPC du 28 juin 2013.