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Proposition de loi visant à améliorer l'accès aux droits et à lutter contre la fraude sociale

25 mai 2016 : Lutte contre la fraude sociale ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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Réunie le mercredi 25 mai, sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission examine le rapport de Mme Corinne Imbert
sur la proposition de loi n° 89 (215-2016) visant à améliorer l'accès
aux droits et à lutter contre la fraude sociale.

EXAMEN DU RAPPORT

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - La proposition de loi visant à améliorer l'accès aux droits et à lutter contre la fraude sociale a été déposée le 21 octobre 2015 par Éric Doligé et soixante-treize de ses collègues, dont de nombreux membres de notre commission.

Les sujets abordés par ce texte rejoignent les préoccupations de beaucoup d'entre nous, confrontés, dans leur département, à un effet de ciseau entre des besoins sociaux croissants et la raréfaction des ressources disponibles mais aussi à un questionnement de plus en plus exigeant, de la part de nos concitoyens, sur l'effectivité et l'efficacité de la solidarité nationale.

Dans ce contexte, la question du juste droit est plus que jamais pertinente.

Composée de 18 articles, dont deux relatifs à l'entrée en vigueur du texte et au gage, la proposition de loi porte principalement sur le revenu de solidarité active (9 articles) et sur la lutte contre la fraude aux prestations sociales (7 articles dont un relatif à la carte d'assurance maladie biométrique). Elle s'inscrit dans un environnement en pleine mutation, sur fond de négociations entre l'État et les départements en vue de la nationalisation de tout ou partie du financement du RSA et des annonces faites par le Premier ministre, à la suite de la remise du rapport du député Christophe Sirugue, d'une réforme des minima sociaux à l'horizon 2018.

La lutte contre la fraude, cela m'a été confirmé lors des auditions, est une préoccupation relativement nouvelle pour les départements. Tous sont encore loin de mettre en oeuvre les possibilités qui leur sont offertes, notamment en matière d'accès à certaines bases de données. Cela tient au fait que les caisses d'allocations familiales se sont chargées de cette mission et que la pression sur les ressources était peut-être moins forte, mais aussi à une forme de tabou sur ces questions, au vu de la fragilité des publics concernés.

Nous souhaitons par conséquent renforcer la lutte contre la fraude pour garantir les droits des plus fragiles, en préservant non seulement la soutenabilité financière des dispositifs, mais aussi la cohésion et le soutien de la population envers les politiques de solidarité.

Or, le RSA est la prestation la plus fraudée : 166 millions sur les 248 millions de fraude identifiés en 2015. Cela tient à son caractère déclaratif : les demandeurs déclarent leurs ressources, parfois de façon incomplète, ou ne déclarent pas toujours une vie de couple.

Certains des points abordés par le texte ont un caractère technique ; d'autres, comme le conditionnement du RSA au respect des valeurs de la République ou sa contrepartie sous forme d'heures d'intérêt général, ne manqueront pas de susciter des débats tranchés.

La proposition de loi porte tout d'abord de trois à douze mois la condition de résidence en France pour les étrangers communautaires. Ce débat traverse actuellement tous les États membres : le Royaume-Uni vient de passer à cinq ans minimum de résidence pour les prestations non contributives et le Parlement allemand devrait examiner un projet de loi pour porter cette durée à quatre ans.

Le texte exige ensuite, comme c'est le cas pour d'autres prestations, que la demande soit complète. Il élargit l'analyse de la situation du bénéficiaire aux biens et aux avoirs détenus à l'étranger, aux revenus du capital des dirigeants d'entreprise et au livre-journal tenu par les micro-entrepreneurs. Pour les travailleurs indépendants, il limite le bénéfice du RSA à la première année d'activité.

La procédure de suspension et de radiation des droits est également revue, le non-respect des valeurs de la République et le refus d'effectuer des heures d'intérêt général étant désormais des motifs de suspension. Lorsque la suspension intervient, le texte prévoit que le bénéficiaire présente ses observations a posteriori et non a priori. Après une radiation, la proposition de loi instaure un délai de six mois avant la présentation d'une nouvelle demande. Si cela fait suite à une suspension de l'allocation pour cause de non-respect des valeurs de la République, le texte prévoit la possibilité d'une radiation définitive.

Dans un second temps, la proposition de loi affirme la place du conseil départemental au sein du dispositif de lutte anti-fraude et enrichit les prérogatives des comités départementaux anti-fraude, les Codaf. Elle renforce les échanges d'informations entre les départements et leurs différents partenaires (organismes sociaux, administrations fiscales) mais prévoit aussi la possibilité d'obtenir des informations de la part d'entreprises de services, publics ou privés. Elle donne au conseil départemental la possibilité de mettre en place une cellule de contrôle composée d'agents aux pouvoirs renforcés.

Pour améliorer le recouvrement des produits de la fraude, le texte aménage la procédure de flagrance sociale qui ouvre la voie à des mesures de saisie conservatoires. Il met en place, dans le domaine de l'assurance maladie, une carte Vitale biométrique et préfigure un système d'information global et partagé dans le domaine social. Il renforce enfin les sanctions susceptibles d'être prononcées en cas de fraude.

J'en viens aux principes qui ont guidé mon travail : ce texte étant examiné dans le cadre d'un espace réservé, j'ai bien évidemment travaillé en étroite collaboration avec son auteur. Bien que profondément remanié sur la forme, le texte que je vous soumets s'inscrit pleinement dans l'esprit de la proposition de loi d'origine et préserve, tout en les aménageant parfois, ses principaux marqueurs.

Les auditions que j'ai conduites, souvent avec la participation de notre collègue René-Paul Savary, ont donné lieu à des discussions sur l'opportunité et la faisabilité des heures d'intérêt général. Pour ma part, je ne crois pas illégitime qu'une personne bénéficiant de la solidarité nationale et de la solidarité départementale s'engage en retour au bénéfice de la collectivité ; ce faisant, elle sort d'un certain isolement social et, en reprenant une activité, s'intègre dans la société, valorise sa démarche citoyenne et développe ses compétences afin de retrouver le chemin du marché du travail. Un tel dispositif a été expérimenté jusqu'en 2012 avec les contrats de sept heures, puis récemment relancé avec les initiatives prises, dans des registres différents, dans les départements du Haut-Rhin à travers une obligation d'engagement bénévole et de la Nièvre avec des incitations au bénévolat.

La difficulté de cette orientation tient tout d'abord à la diversité des publics de bénéficiaires du RSA. Certains ne sont pas en mesure de se conformer à une telle obligation, qu'ils soient très éloignés de l'insertion sociale, parents de jeunes enfants confrontés à des problèmes de garde ou en recherche active d'emploi. Pour les départements, le principal obstacle est l'identification des activités concernées. Même le secteur dit hors-marchand peut être concurrentiel et laisse peu d'espace aux bénéficiaires du RSA. De plus, le coût d'encadrement est élevé. C'est pourquoi une telle obligation ne m'a semblé gérable ni pour les bénéficiaires, ni pour les départements.

Aucun de mes interlocuteurs n'a en revanche contesté la nécessité de lutter contre la fraude aux allocations. Louis Gallois, président de la Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale (Fnars), l'a certes relativisée au regard d'autres types de fraude et a souligné, ce que nous pouvons comprendre, que cette mission ne relevait pas des associations d'insertion. Il semble toutefois que, même si l'efficacité de la lutte anti-fraude peut encore être améliorée, nous touchions aux limites du modèle déclaratif tel qu'il a été conçu pour le RSA.

Avec un objectif de juste droit, il me semblerait plus efficace de mettre en place un système d'échanges de données entre les organismes de sécurité sociale, Pôle Emploi et l'administration fiscale leur donnant vision claire de la situation des demandeurs avant de leur attribuer le RSA. Seul un tel système clorait le débat entre accès au droit et lutte antifraude, qui sont les deux aspects du juste droit. Je vous proposerai d'acter sa mise en place qui, selon le directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf), est possible sous certaines conditions.

L'architecture de la proposition de loi qui prévoyait parfois plusieurs rédactions concurrentes me conduira à vous proposer de modifier chacun des articles.

M. René-Paul Savary. - Merci pour ce travail remarquable, guidé non par une volonté de stigmatisation mais par l'idée que seule une gestion en toute rigueur de l'attribution du RSA est susceptible de mettre fin aux critiques contre le dispositif. De plus, il apparaît que certains bénéficiaires n'ont pas accès aux droits sociaux auxquels ils pourraient prétendre. Ce n'est donc pas une vision binaire, mais un moyen d'éviter à ceux qui seraient tentés de dévier de le faire. Tout le système d'instruction, à commencer par la déclaration trimestrielle et les observations a priori, est à revoir pour éviter les abus.

M. Georges Labazée. - Le conseil départemental aurait la pleine responsabilité du dispositif s'il instruisait ses propres dossiers ; or ce sont les caisses d'allocations familiales (CAF) qui élaborent les dossiers, les instruisent et décident de l'attribution du RSA. Ce n'est pas René-Paul Savary, longtemps président de conseil départemental, qui me contredira... Les conseils départementaux versent aux CAF une dotation globale correspondant au total des allocations. Notre rapporteure ne vise que les premiers, alors que l'ensemble du dispositif est à revoir - sans parler de la question de la recentralisation du RSA, qui sera longuement discutée dans le cadre du prochain projet de loi de finances. L'ordonnateur n'est pas le payeur : voilà le fond du problème. C'est pourquoi nous ne pouvons approuver certains aspects du rapport, qui ne reflètent pas la réalité.

M. Jean-Noël Cardoux. - Merci à Mme Imbert pour son travail de grande qualité. En tant que président de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss), mais aussi de vice-président chargé des affaires sociales du conseil départemental autrefois présidé par M. Doligé, je me félicite de cette proposition de loi. La Mecss devrait prendre en compte, dans son prochain rapport, à la fois la fraude aux prestations traitée par ce texte et la fraude aux cotisations pratiquée par certains employeurs.

La collaboration avec les CAF pour le croisement des données et la fixation du seuil de revenu ouvrant droit aux allocations est un vieux problème. À l'époque où j'étais conseiller général, le gouvernement avait envisagé la mise en place d'un imprimé unique qui servirait de base pour l'ensemble des prestations. Après plusieurs réunions, les convocations ont cessé et le projet est resté lettre morte.

Il est essentiel de relancer un tel dispositif avec la Cnaf : c'est une source de gain de temps et d'argent, de meilleure efficacité pour les bénéficiaires, et le prélude à la naissance d'une prestation sociale unique. Certains candidats à l'élection présidentielle l'envisagent. Ce texte peut être le premier pas.

Mme Evelyne Yonnet. - En pleine crise économique, je ne suis pas sûre de l'opportunité d'un tel texte. Une candidate à l'élection a fait figurer la tolérance zéro dans son programme...

Pourquoi confier le traitement des fraudes aux départements, dont on entend pourtant répéter qu'ils manquent de moyens humains et financiers ? On ne peut nier ces fraudes, mais ne mettons pas tous les bénéficiaires dans le même sac. Les dispositifs informatiques récemment mis en place par les CAF ont amélioré la détection des fraudes qui ne représentent, contrairement à ce que laissent penser les chiffres qui figurent dans le rapport, que 2 à 3 % du total des allocations ; et pour certaines, il s'agit d'une question de survie. Yves Daudigny et moi-même nous exprimerons plus longuement sur le sujet en séance mardi prochain, mais je puis déjà annoncer que nous voterons contre le texte.

Mme Aline Archimbaud. - Tout le monde est favorable au juste droit et à la répression de la fraude aux prestations. Mais dès l'exposé des motifs, la proposition de loi donne une image fausse de la réalité. Un rapport que j'ai présenté voici trois ans a fait le même constat que ceux de la Cour des comptes et de l'Inspection générale des affaires sociales : le premier problème, en matière d'accès aux droits sociaux, est le taux de non-recours qui se situe entre 14 et 30 %. Des millions de personnes aujourd'hui éligibles aux prestations ne les touchent pas faute de pouvoir constituer le dossier.

L'expression « fraude sociale » amalgame deux phénomènes : la fraude aux droits sociaux, dont le montant, d'après des chiffres provenant d'organismes publics, ne dépasse pas 119 millions d'euros ; et une autre fraude issue du non-paiement des cotisations entraîné par le travail illégal, dont le montant est compris entre 13 et 15 milliards d'euros ! Ajoutons la fraude fiscale, évaluée à 3,6 milliards d'euros, et l'évasion fiscale, qui se chiffre elle aussi en milliards. Si les administrations publiques se voient assigner la tâche de lutter contre la fraude, fixons des priorités. L'expression « fraude sociale » qui figure dans l'intitulé du texte attribue aux précaires une fraude qui, dans sa grande majorité, n'est pas de leur fait.

Il ne convient pas de confier cette mission à des conseils départementaux déjà surchargés, alors que les administrations centrales et départementales - caisse nationale d'assurance maladie, caisses primaires d'assurance maladie, caisses d'allocations familiales - sont déjà mobilisées.

Enfin, de façon implicite mais constante, ce texte fait peser une suspicion et une stigmatisation sur les 9 à 10 millions de personnes précarisées et fragilisées qui dépendent des minima sociaux. Pourquoi s'acharner ? Nous voterons contre ce texte relevant davantage de l'idéologie que de l'intérêt général, et par endroits choquant.

M. Jean-Louis Tourenne. - Il y a une forme d'indécence dans cette proposition de loi qui harcèle les plus pauvres, moins par la lutte contre la fraude que par la mise en place de conditions drastiques d'éligibilité. Ce texte va aggraver la pauvreté de nos concitoyens sans ressources. Ce matin, les patrons que nous avons entendus nous ont demandé de leur faire confiance et de n'évaluer qu'a posteriori. Manifestement, ce ne sera pas le cas pour les pauvres, eux qui devront remplir des déclarations préalables pour toucher 480 ou 500 euros par mois !

De plus, votre texte comporte une erreur. Les CAF ne se sont pas chargées de l'instruction des dossiers : c'est la loi qui les en a chargées. Or, intégralement remboursées par les conseils départementaux du versement des prestations, elles n'ont pas de motivation à lutter contre la fraude. En outre, le recouvrement des trop-payés est le plus souvent abandonné. Une mesure salutaire serait de laisser aux départements le choix de l'organisme instructeur.

Enfin, demander des travaux d'intérêt général aux bénéficiaires du RSA, c'est faire un amalgame avec les prisonniers.

Mme Catherine Procaccia. - Quel excès !

M. Jean-Louis Tourenne. - C'est une mesure judiciaire !

Vous introduisez des conditions d'éligibilité si rigoureuses qu'elles laisseront certains concitoyens de côté ; alors, que leur restera-t-il ? La délinquance. Le RSA est une mesure de cohésion sociale et de sécurité. Plutôt que de faire, avec une loi spécifique, un cas particulier de la fraude aux prestations - pourtant très minoritaire -, votons un texte qui réprime l'ensemble des fraudes avec la juste mesure qui s'impose.

Mme Laurence Cohen. - Je ne mets pas en cause le travail de notre rapporteure mais le texte lui-même. Dans le contexte économique et social difficile, cette chasse aux pauvres est inadmissible. Les patrons du CAC 40 ne sont pas poursuivis avec la même exigence... Plutôt que de voter la proposition de loi contre l'évasion fiscale déposée par notre collègue du groupe CRC, vous exercez votre pleine rigueur contre ceux qui ont le moins de ressources, qui plus est sur la foi de chiffres contestables. La fraude aux prestations est occultée. Pourquoi deux poids deux mesures ?

De plus, ce système très complexe empêche une partie de ceux qui ont droit au RSA d'en bénéficier. Vous ne proposez aucune mesure pour y remédier. Enfin, vous suggérez implicitement que les personnels des CAF font mal leur travail. (Protestations à droite)

Si vous changez le système, dites les choses comme elles sont. Voilà un texte profondément injuste qui, en traitant de problèmes marginaux, stigmatise une population et formule des propositions extrêmes qui commencent à fleurir dans les régions : voyez Mme Pécresse en Île-de-France, devenue la championne de la chasse aux pauvres et aux immigrés... Vous mettez en pièce la cohésion sociale, vous stigmatisez une population qui ne l'est déjà que trop. Pourquoi ce texte nous est-il soumis alors même que des sommes indécentes sont allouées aux grands patrons du CAC 40 ?

Nous voterons contre ce texte, avec indignation. C'est indécent.

M. Yves Daudigny. - Le titre de la proposition de loi suggère que le phénomène auquel les législateurs accordent le plus d'importance est la fraude sociale. Ce texte profondément idéologique, répressif et inquisiteur n'apporte rien. Insupportables sur le plan financier et moral, contraires à la justice sociale, les fraudes doivent être détectées et combattues, et leurs auteurs sanctionnés - lorsqu'elles sont délibérées. Or, seuls 7 % des fraudes relèvent de l'escroquerie ; le reste, ce sont des omissions, des fraudes pour survivre, ou des dissimulations de concubinage détectées par les CAF. Un rapport de la Cour des comptes évalue le montant de la fraude issue du travail au noir ou dissimulé à environ 20 milliards d'euros.

Il est difficile de qualifier de tabou un sujet abordé dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale ; dans les conventions d'objectif et de gestion entre l'État et les organismes concernés ; et enfin dans le cadre d'une coopération entre ces derniers. Le nombre de fraudes détectées est en forte augmentation mais nous sommes loin des 20 milliards...

Nous voterons contre un texte dépourvu d'utilité pratique, adressé à certaines catégories de la population et profondément idéologique.

Mme Catherine Procaccia. - Nous ne nous plaignons pas lorsque d'autres groupes déposent des textes que nous pouvons juger inutiles et provocateurs. Cette proposition de loi relève de notre seule initiative.

Vous confondez pauvres et fraudeurs. Ce n'est pas parce que l'on est pauvre que l'on fraude ; et l'on peut être fraudeur en ayant des moyens. La lutte contre la fraude sociale et fiscale est un objectif annoncé du Gouvernement ; il n'appartient pas aux auteurs de la proposition de loi - dont je ne suis pas - de rédiger un texte global de lutte contre toutes les fraudes. Le texte apporte des améliorations sur un point précis.

Il y a un sentiment d'injustice sociale et fiscale dans ce pays. Certains fraudeurs, certes peu nombreux, jettent le soupçon sur toute une population. Il faut montrer que la fraude nuit à tous.

L'échange insuffisant de données est un réel problème en France, même si plusieurs textes l'ont fait progresser. La loi Rebsamen, avec la prime d'activité, a engagé des fusions de systèmes et de données, avec des résultats très positifs puisque le recours à la prestation dépasse les prévisions. Il faut poursuivre dans la voie de la simplification et de la coordination.

J'approuve la notion de présence minimale dans le pays : des médiateurs m'ont rapporté qu'ils voyaient des allocataires déposer leur dossier le jour même de l'échéance trimestrielle. C'est un détournement de la prestation. La solidarité nationale doit jouer en faveur de ceux qui en ont besoin, au lieu d'opérer une redistribution sans contrepartie.

M. Gérard Roche. - Lorsque je présidais la commission du RMI de mon département, j'ai vu arriver un allocataire en décapotable, manifestement payée avec les revenus de l'économie souterraine... Toutefois, les resquilleurs ne sont pas une raison suffisante pour supprimer le métro. Des voix s'élèvent pour supprimer le RSA, récemment qualifié de « cancer de la société française » par une personnalité politique bien connue de mon département... Or c'est un outil de solidarité qui honore notre pays. Sans le RSA, que deviennent les femmes divorcées ou veuves, sans travail ni ressources ? Les chômeurs de longue durée ? L'opprobre qui touche le dispositif touche également ses bénéficiaires ; mais personne ne fait exprès d'être pauvre. Est-ce digne de traiter des personnes souvent frappées par le destin comme si elles avaient une dette vis-à-vis de la société ?

Les commissions d'insertion révèlent l'absence de continuité entre le monde de l'exclusion et celui du travail ; notre rôle est d'établir des passerelles, grâce à l'insertion par le travail, la famille, l'habitat, la santé. Les situations d'exclusion sont souvent le produit de conduites addictives, comme l'alcoolisme pour lequel il existe des prédispositions génétiques ; ou de troubles de comportement, souvent non diagnostiqués car le refus de diagnostic fait partie de la pathologie... Ceux-là n'ont aucune chance de s'insérer : aucune entreprise n'en voudrait. Ils sont montrés du doigt.

Revoyons les aspects financiers du système - incidemment, les discussions entre l'Assemblée des départements de France et l'État sont au point mort - mais sauvons le dispositif social sans toucher à la dignité humaine des bénéficiaires. (Applaudissements à gauche)

Mme Isabelle Debré. - Nous n'affirmons pas que l'administration fait mal son travail, mais qu'elle n'est pas en mesure de le faire faute de données. Les fichiers sont incompatibles. Chaque situation est particulière : une personne seule, un couple avec ou sans enfants n'ont pas les mêmes besoins. Un revenu social unique tiendrait compte de chaque situation dans le cadre d'un partage de données. Personne ne serait stigmatisé, les fraudes seraient ramenées à un niveau négligeable. En l'état, le système ne permet pas les contrôles et produit des fraudes de tous côtés.

La proposition de loi, certes assez forte, donne un cadre de réflexion en vue d'un système d'échange de données. C'est un objectif digne et louable.

Mme Pascale Gruny. - La lutte contre la fraude sociale n'est pas une lutte contre les bénéficiaires du RSA. Au sein de notre commission, Agnès Canayer et Anne Emery-Dumas travaillent sur la fraude aux cotisations : le regard est équilibré. Il convient de réorienter les allocations des fraudeurs vers les personnes qui en ont le plus besoin, à commencer par les personnes handicapées.

Je n'entends pas les plus riches se plaindre des fraudes aux prestations, mais les salariés les plus modestes qui en ont assez de voir leurs voisins qui travaillent la nuit sur des chantiers gagner davantage qu'eux parce qu'ils touchent le RSA.

J'entends le risque, avancé dans le rapport, d'une concurrence avec le secteur non-marchand. Mais le retour à l'activité est primordial pour des personnes qui souffrent avant tout de l'isolement. Lorsqu'ils ne sortent plus de chez eux, il est difficile de les convoquer dans un centre social. Utilisons la récupération du produit de la fraude pour leur rendre de la dignité humaine : les chantiers d'insertion marquent un retour à une forme d'activité. C'est l'essentiel.

Mme Patricia Schillinger. - Comme vous le savez, ce débat a commencé dans mon département, à l'initiative du président de notre conseil départemental, Éric Straumann. Je lui ai rappelé qu'il appartenait à la CAF et à la MSA - et non au département, qui n'est que prestataire - de déterminer les documents à fournir pour bénéficier du RSA. J'ai reçu un courrier d'une personne radiée parce qu'elle n'avait pas les moyens de fournir un document demandé.

Ces discussions autour de la population éligible aux prestations sociales, qui a tendance à voter dans les extrêmes, vont très loin. Il convient d'améliorer l'échange de données, mais j'aurais préféré un texte de lutte contre l'ensemble des fraudes. On entend çà et là que la taxe d'habitation paie le RSA !

M. Gérard Dériot. - C'est bien le cas de la taxe sur le foncier bâti...

Mme Patricia Schillinger. - Ne stigmatisez pas une population très fragile.

M. Michel Vergoz. - Comment des élus qui se dénomment républicains peuvent-ils écrire de telles choses ?

M. Jean-Noël Cardoux. - Assez de leçons de morale ! N'agressez pas les gens. C'est insupportable.

M. Michel Vergoz. - Cela l'est pour moi aussi ! Mes mots semblent vous égratigner. Ce texte a, pour moi, une odeur nauséabonde. La solidarité a un sens ; la justice, la fraternité aussi. C'est l'esprit républicain qui a présidé à la mise en place du RMI à la fin des années 1980. Issu d'une île frappée de plein fouet par le fléau de l'exclusion, je vous parle avec mon coeur. Nous perdons notre temps dans des affrontements stupides et inutiles. Il est vrai que vous êtes pressés sur votre droite...

M. René-Paul Savary. - Cela va beaucoup mieux à gauche !

M. Michel Vergoz. - Il y a deux mois, un de vos collègues a proposé le bénévolat obligatoire. Avait-il en tête les projets passés de la droite consistant à lier la perception du RMI à une formation ou à une activité d'intérêt général ?

Les propos de Gérard Roche m'ont touché ; mais si des RMIstes roulent en Porsche, c'est le produit d'un dysfonctionnement des garde-fous. En filigrane de votre texte imprégné d'arrogance et de mépris envers les citoyens, je vois se profiler une remise en question du RSA au profit d'une allocation unique, récemment évoquée par M. Woerth, qui regrouperait les allocations de logement, de rentrée scolaire, de chômage dans une seule enveloppe... 

M. René-Paul Savary. - Qu'en est-il des propositions de M. Sirugue ?

M. Michel Vergoz. - N'avançons pas masqués. La droite, entrée en pré-campagne, va pousser encore un peu plus ses feux. En 2003, vous avez décentralisé - en utilisant le 49-3... - la gestion du RMI ; vous cherchez maintenant à vous en débarrasser, de la façon la plus vile qui soit. Il est extrêmement urgent de recentraliser le RSA. Nos débats nous ont trop éloignés des difficultés qui nous attendent.

M. Alain Milon, président. - Certains mots sont insupportables à ceux à qui ils sont adressés. Lorsque j'ai voté la mise en place des salles de shoot, des responsables FN m'ont comparé au docteur Mengele, en parlant, comme vous, de vote « nauséabond »...

M. Michel Vergoz. - Ne nous éloignons pas du sujet. Je ne l'ai pas dit dans ce sens.

M. Alain Milon, président. - Vous avez aussi dit que nous étions pressés sur notre droite. C'est bien le cas dans mon département, le Vaucluse, où une députée FN a été élue grâce au maintien de la candidate PS qui avait recueilli moins de 15 % des voix au premier tour... Je vous invite à balayer devant votre porte.

M. René-Paul Savary. - Très bien !

M. Daniel Chasseing. - Merci à Mme Imbert pour son travail.

La lutte contre la fraude aux cotisations et l'évasion fiscale n'est pas de la responsabilité des départements. Quant aux rémunérations scandaleuses de certains grands patrons, l'État, actionnaire détenteur d'une minorité de blocage, aurait pu s'y opposer...

Le RSA est une mesure de cohésion sociale qui n'est ni contestée ni remise en cause. Nous ne nions pas les problèmes et les difficultés des allocataires ; nous ne harcelons pas les pauvres. Nous répondons à une demande des départements. Il est vrai que certains des bénéficiaires sont en très grande difficulté sociale. Mais c'est en restant trop longtemps sans travailler que l'on se prive de possibilités d'insertion.

Mme Élisabeth Doineau. - La réalité de la fraude varie en fonction des départements. En Mayenne - à l'avant-dernier rang du nombre de bénéficiaires du RSA rapporté à la population - nous avons institué des journées RSA tous les mois ; les bénéficiaires sont accompagnés dans la constitution du dossier. Nous n'avons traité que 131 dossiers de fraude l'année dernière. Une véritable instruction fait fortement diminuer la fraude.

Il est vrai que certains bénéficiaires du RSA profitent de la situation ; mais la plupart du temps, ils n'ont pas d'autres ressources et veulent réellement trouver un travail. Malheureusement, ils sont le dernier choix des chefs d'entreprise et des collectivités. Il convient de lutter contre les idées excessives à l'égard de cette catégorie de la population. Dans notre département, nous avons pris trois initiatives en ce sens : les élus locaux sont informés du bilan annuel de gestion du RSA ; les maires sont invités à participer aux commissions RSA pour observer les conditions d'attribution ; enfin, ils peuvent recevoir des éléments factuels sur les personnes qui se trouvent dans une situation complexe.

Tous demandent un travail, mais tous ne peuvent en obtenir. Nous avons pris l'option de proposer, à travers le volontariat reconnu, des engagements citoyens pour les bénéficiaires. C'est un vecteur de retour à la dignité. Mais j'estime que la loi n'a pas vocation à imposer la même solution à tous.

Mme Colette Giudicelli. - Dans les Alpes-Maritimes, six agents volontaires du conseil départemental ont été affectés à plein temps au suivi des demandeurs du RSA. Dans un budget de 1,6 milliard d'euros, les dépenses sociales sont comprises entre 700 et 800 millions. Le travail de ces six personnes nous fait récupérer 28 millions d'euros.

La plupart du temps, les bénéficiaires ce sont des femmes seules, souvent avec enfants. Il leur arrive de négliger de signaler qu'elles ont trouvé un travail. Ce sont des situations qui réclament un suivi et de l'attention, mais la fraude n'est pas un phénomène d'ampleur. Je ne crois pas qu'une loi s'impose.

M. Michel Amiel. - Je m'interroge moi aussi sur l'opportunité de légiférer sur ce sujet ; ou alors il faudrait légiférer sur l'ensemble des fraudes. Ce texte est à la fois clivant -  les propos échangés le montrent - et stigmatisant. Je vous renvoie au manuel contre les idées reçues sur la pauvreté publié par ATD-Quart Monde. Le débat risque de tourner à l'opposition entre l'aide sociale et l'assistanat.

Des mesures contre la fraude ont été prises dans les départements par les CAF et les conseils départementaux, qui ont l'habitude de collaborer. Le revenu minimal serait une solution à ne pas écarter d'un revers demain. Historiquement, c'est une idée qui nous renvoie aux sources du libéralisme. Je ne voterai pas ce texte qui, dans des moments où notre société se déchire, risque de mettre de l'huile sur le feu. Quant aux travaux d'intérêt général, nous en connaissons les difficultés au plan du suivi et de l'encadrement. C'est une fausse bonne idée.

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - Je savais que ce texte serait clivant. Élue départementale chargée des affaires sociales et de l'insertion depuis 2008, je n'ai aucune intention de stigmatiser. Tous les bénéficiaires ne sont pas des fraudeurs, mais entendons les salariés les plus modestes, parfois très critiques à l'égard de ces dispositifs. Des propos très forts ont été tenus. Je suis loin de la candidate à la tolérance zéro : mon prénom c'est Corinne et non Marine.

J'ai pu, au terme des auditions, évaluer le possible et le faisable. Les CAF sont prêtes à collaborer avec les conseils départementaux, dont le texte renforce les moyens. L'action sociale est d'autant plus belle et pérenne qu'elle est juste et équitable. La fraude ne doit pas être un sujet tabou. Ce n'est pas un texte contre la pauvreté, la précarité ou le RSA, que Martin Hirsch avait conçu comme un outil moins stigmatisant que le RMI.

Mme Evelyne Yonnet. - C'est raté !

Mme Corinne Imbert. - Renforcer les moyens des conseils départementaux en luttant contre la fraude pérennisera aussi les actions du programme départemental d'insertion. Les départements volontaristes mettent les bénéficiaires en situation d'emploi. Favoriser les entreprises et les chantiers d'insertion est une bonne chose, même si l'emploi n'est pas toujours assuré in fine. Enfin, la possibilité est donnée aux départements d'attribuer des aides financières aux bénéficiaires en situation de retrouver un emploi. En laissant de côté les connotations de la notion de travaux d'intérêt général, laissons les départements demander des heures citoyennes ou d'intérêt général en contrepartie d'aides supplémentaires. En Charente-Maritime, le département offre à certains bénéficiaires le permis de conduire, soit 1 500 euros. Il n'est pas scandaleux de leur réclamer une contribution de trente ou quarante heures dans une association.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

M. Yves Daudigny. - Opposés à l'ensemble du texte, nous ne prendrons pas part au vote des amendements.

Mme Annie David. - Nous ne voterons pas les amendements ni les articles.

Article 1er

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - Mon amendement n° COM-1 supprime la possibilité dérogatoire pour le président du conseil départemental d'ouvrir le droit en cas de demande incomplète.

L'amendement n° COM-1 est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - Mon amendement n° COM-2 supprime l'article 2 dont les dispositions sont réparties dans les articles suivants.

L'amendement n° COM-2 est adopté et l'article 2 est supprimé.

Article 3

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - Mon amendement n° COM-3 remplace la charte des droits et devoirs du citoyen par une charte des principes et valeurs de la République, une partie des bénéficiaires du RSA n'ayant pas la nationalité française.

L'amendement n° COM-3 est adopté et l'article 3 est ainsi rédigé.

Article 4

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - Mon amendement n° COM-6 rassemble à l'article 4 l'ensemble des modifications apportées à l'article L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles.

L'amendement n° COM-6 est adopté.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - Dans le prolongement du précédent, mon amendement n° COM-7 rassemble l'ensemble des modifications apportées à l'article L. 262-38 du même code.

L'amendement n° COM-7 est adopté et l'article 5 est ainsi rédigé.

Article 6

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - Mon amendement n° COM-8 rétablit la distinction entre travailleurs indépendants, travailleurs agricoles et travailleurs indépendants assimilés salariés. Il supprime la mention de la première année d'activité, qui ne prend pas suffisamment en compte la nature saisonnière de certaines exploitations.

M. Gérard Roche. - Je ne puis me prononcer sur ces dispositions, n'ayant pas eu le temps de les étudier en détail. Cela ne préjuge pas de mon vote en séance.

L'amendement n° COM-8 est adopté et l'article 6 est ainsi rédigé.

Article 7

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - Mon amendement n° COM-10 rattache la définition par le conseil départemental des contreparties relatives aux heures d'intérêt général à la définition ou à la révision du programme départemental d'insertion.

L'amendement n° COM-10 est adopté et l'article 7 est ainsi rédigé.

Article 8

L'amendement n° COM-4 est adopté et l'article 8 est supprimé.

Article 9

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - Mon amendement n° COM-5 supprime la mention, satisfaite par le droit en vigueur, de la sollicitation des administrations fiscales pour un complément d'information. Il ajoute les agents de contrôle des conseils départementaux à la liste des agents déliés du secret professionnel dans leur communication mutuelle. Il substitue à la nécessité de solliciter les entreprises délivrant l'eau et l'électricité l'élargissement aux agents de contrôle des conseils départementaux du droit de communication. Enfin, il supprime la modification de l'article L. 583-3 traitant spécifiquement de la branche famille.

L'amendement n° COM-5 est adopté et l'article 9 est ainsi rédigé.

Article 10

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - Comme aux articles précédents, mon amendement n° COM-12 rectifié supprime la référence aux Codaf, qui ne sont pas des entités juridiques. Il substitue au dernier alinéa, dépourvu de portée normative, une modification des modalités de traitement des demandes de RSA.

L'attribution du RSA reposant sur un régime déclaratif, à la fois contraignant pour les bénéficiaires, générateur de non-recours et susceptible d'erreurs, est la prestation sociale qui suscite le plus de fraudes. La récupération des informations peut favoriser l'accès au RSA de certaines personnes éligibles.

L'amendement n° COM-12 rectifié est adopté et l'article 10 est ainsi rédigé.

Article 11

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - Mon amendement n° COM-13 transpose, en matière de prestations, la procédure de flagrance sociale instituée en matière de recouvrement.

L'amendement n° COM-13 est adopté et l'article 11 est ainsi rédigé.

Article 12

L'amendement n° COM-14 est adopté et l'article 12 est supprimé.

Article 13

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - En sus d'une modification rédactionnelle, mon amendement n° COM-15 rassemble à l'article L. 133-2 du code de l'action sociale et des familles l'ensemble des modifications apportées par cet article. Il supprime les modifications de l'article L. 262-37, consolidées à l'article 4. Enfin, l'article L. 133-2 fournissant une base légale à l'ensemble des missions que cet article confie aux agents de contrôle des conseils départementaux, il supprime l'énonciation de ces missions pour renvoyer aux pouvoirs des agents de contrôle des caisses.

L'amendement n° COM-15 est adopté et l'article 13 est ainsi rédigé.

Article 14

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - Mon amendement n° COM-11 conserve la mention des avoirs mobiliers et immobiliers du bénéficiaire et de son conjoint détenus à l'étranger sans risquer d'incursion dans le domaine réglementaire, dont relèvent les pièces justificatives à l'appui de la demande.

L'amendement n° COM-11 est adopté et l'article 14 est ainsi rédigé.

Article 15

L'amendement n° COM-16 est adopté et l'article 15 est supprimé.

Article 16

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - Mon amendement n° COM-17 rétablit le dispositif de proportionnalité des sanctions instauré par la loi
de financement de la sécurité sociale pour 2014, censuré par le Conseil constitutionnel. Les sanctions les plus graves figurent dans le code pénal.

L'amendement n° COM-17 est adopté.

L'article 16 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 17

L'amendement rédactionnel n° COM-18 est adopté et l'article 17 est ainsi rédigé.

Article 18

L'amendement rédactionnel n° COM-19 est adopté.

L'article 18 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux
de la commission.