Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique : Tome 1 : Rapport

26 octobre 2016 : Modernisation de la vie économique - Tome 1 : Rapport ( rapport - nouvelle lecture )

TITRE II - DE LA TRANSPARENCE DES RAPPORTS ENTRE LES REPRÉSENTANTS D'INTÉRÊTS ET LES POUVOIRS PUBLICS

Article 13 (art. 18-1 à 18-10 [nouveaux] et 20 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique et art. 4 quinquies [nouveau] de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires) - Encadrement des rapports entre les représentants d'intérêts et les pouvoirs publics (périmètre, informations, contrôle et sanctions)

L'article 13 du projet de loi fixe les règles applicables aux relations que les représentants d'intérêts peuvent nouer avec les pouvoirs publics dans le cadre de l'élaboration de la décision publique. Actuellement, ces règles relèvent soit de législations particulières soit, s'agissant des assemblées parlementaires, des règles arrêtées par le Bureau de chaque assemblée.

Cet article propose la fixation, au niveau de la loi, de règles générales encadrant ces relations. Une réflexion identique est d'ailleurs en cours au sein des institutions de l'Union européenne : la Commission européenne a ainsi rendu publique, le 28 septembre 2016, une proposition d'accord interinstitutionnel sur un registre de transparence obligatoire31(*).

Ces initiatives participent d'une démarche de transparence, comme le soulignait M. Jean-Louis Nadal dans un rapport remis au Président de la République en 2015 et intitulé Renouer la confiance publique. Il s'agit ainsi de mieux « faire apparaître l'empreinte normative de la loi et du règlement », particulièrement au niveau du pouvoir exécutif au sein duquel les travaux, à la différence de ceux des assemblées parlementaires, ne font l'objet d'aucune publicité.

Cet article a connu des évolutions notables au cours de son examen par les députés en première lecture, en particulier en ce qui concerne l'institution d'un répertoire unique partagé entre le Gouvernement, l'Assemblée nationale et le Sénat et dont la gestion serait confiée à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Ainsi, l'Assemblée nationale a successivement :

- élargi les personnes concernées par la qualification de représentant d'intérêts ;

- allongé la liste des personnes avec lesquelles entrer en communication imposerait la présence sur le répertoire (Président de la République, parlementaires, élus locaux, membres du Conseil constitutionnel, hauts fonctionnaires, etc.)  ;

- complété et renforcé les obligations imposées aux personnes inscrites sur le répertoire (présentation semestrielle des actions de lobbying, communication du chiffre d'affaires et du nombre d'employés, etc.) ;

- renforcé les pouvoirs de la HATVP et les sanctions administratives qu'elle pourrait infliger.

En première lecture, votre commission avait relevé plusieurs difficultés qui l'avaient conduite à clarifier la rédaction proposée et à maintenir l'idée d'un répertoire commun, dans le respect de l'autonomie des pouvoirs publics constitutionnels concernés (Président de la République, Assemblée nationale, Sénat, Conseil constitutionnel).

En séance publique, le Sénat avait complété en faveur des associations d'élus la liste des exemptions aux obligations liées à l'inscription sur le répertoire. En outre, à l'initiative de votre commission, il avait restreint les pouvoirs de la HATVP pour mener des contrôles sur place des représentants d'intérêts en les limitant aux locaux professionnels - à l'exclusion donc du domicile qui bénéficie d'une protection constitutionnelle particulière - et en les subordonnant à l'accord des intéressés, sauf à ce que le juge judiciaire autorise à passer outre ce refus. Cet équilibre est directement inspiré de l'article 22 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits, jugé conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel.

Si votre rapporteur avait regretté, lors de la première lecture, l'absence d'association du Sénat à l'initiative de l'Assemblée nationale sur un sujet d'intérêt commun pour les deux assemblées, il se félicite que, malgré l'échec de la commission mixte paritaire en raison des divergences sur cet article, l'Assemblée nationale ait fait droit, en nouvelle lecture, à plusieurs observations formulées par le Sénat en première lecture.

En effet, à l'initiative du rapporteur de l'Assemblée nationale, les députés ont repris la structure du texte adopté par le Sénat en distinguant, formellement, les règles applicables aux assemblées parlementaires (au sein d'un nouvel article 4 quinquies de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires) et celles applicables aux autres autorités (au sein d'une nouvelle section 3 bis de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique).

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a repris, outre la clarification de la structure, plusieurs apports du Sénat, en conservant :

- la compétence du Bureau de chaque assemblée parlementaire pour déterminer les règles applicables aux représentants d'intérêts entrant en communication avec ses membres, les fonctionnaires parlementaires et les collaborateurs du président de l'assemblée, des groupes politiques ou des parlementaires ;

- l'allègement des obligations déclaratives excessives des représentants d'intérêts, notamment le bilan semestriel d'activités ;

- les garanties procédurales accordées aux représentants d'intérêts lors de l'exercice par la HATVP de son pouvoir de contrôle sur pièces et sur place ;

- l'exclusion du pouvoir de sanction administrative de la HATVP pour la transparence de la vie publique au profit de sanctions pénales avec, pour les poursuites pénales liées aux relations entre les représentants d'intérêts et les assemblées parlementaires, une compétence exclusive du président de chaque assemblée, après avis du Bureau, pour la transmission au parquet.

En revanche, l'Assemblée nationale a maintenu ou légèrement infléchi sa position sur d'autres points. Si le texte adopté par les députés en nouvelle lecture ne correspond pas pleinement aux souhaits exprimés en première lecture par le Sénat, votre commission a souhaité, au stade de la nouvelle lecture, revenir uniquement sur les points soulevant des difficultés de principe, notamment les atteintes à la séparation des pouvoirs, les inégalités de traitement dans l'exemption à ce répertoire ainsi que la rupture d'égalité entre les collectivités territoriales de la République.


· L'atteinte à l'autonomie des assemblées parlementaires

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a persévéré dans l'idée d'un répertoire unique des représentants d'intérêts, commun au Gouvernement, à l'Assemblée nationale et au Sénat ainsi qu'aux collectivités territoriales. Si elle a également maintenu dans le périmètre de ce répertoire les collaborateurs du Président de la République, elle en a retiré le Président de la République lui-même et le Conseil constitutionnel, en invoquant le fait que le législateur serait incompétent pour édicter des règles à leur égard, ainsi que les sections administratives du Conseil d'État, sans motiver cependant le retrait de cette précision pourtant adoptée par les deux assemblées en première lecture.

Or, le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle du principe de séparation des pouvoirs en se fondant sur l'article 16 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du citoyen du 26 août 178932(*). Il en a déduit un principe d'autonomie financière33(*) et un principe d'autonomie normative34(*) pour les pouvoirs publics constitutionnels, au nombre desquels figurent le Gouvernement, la Présidence de la République35(*), les assemblées parlementaires36(*) ainsi que le Conseil constitutionnel. Pour ce dernier, il a été considéré que le principe de la séparation des pouvoirs « interdit les immixtions des autres pouvoirs dans l'exercice de ses missions37(*) ».

L'autonomie que consacre la jurisprudence constitutionnelle a donc pour finalité de conférer à chaque pouvoir public constitutionnel les moyens d'exercer ses missions constitutionnelles. Le fait que la Constitution donne compétence au législateur pour déterminer certaines règles ne l'exonère pas du respect du principe de séparation des pouvoirs. Comme le relevait le commentaire d'une décision du Conseil constitutionnel sur une disposition censurée, « ce qui est en jeu ici n'est pas la répartition entre les domaines de la loi et du règlement. Il s'agit d'une atteinte portée par la loi au fonctionnement propre des pouvoirs publics38(*) ».

Or, il ne peut être porté atteinte à la séparation des pouvoirs que lorsqu'une autre règle constitutionnelle le prévoit expressément. Dans le cas présent, l'encadrement par la loi des relations entre les représentants d'intérêts, d'une part, et les parlementaires et les autres personnes exerçant leurs fonctions au sein des assemblées parlementaires, d'autre part, ne résulte d'aucune exigence constitutionnelle.

Si la séparation des pouvoirs suppose de préserver l'autonomie du Gouvernement à l'égard du Parlement, elle doit également permettre, comme le Conseil constitutionnel l'a implicitement admis39(*), de protéger l'autonomie d'une assemblée parlementaire à l'égard du Gouvernement ou d'une autre assemblée parlementaire. À défaut, en application de l'article 45 de la Constitution, le Sénat pourrait se voir imposer, à la demande du Gouvernement et à la majorité des suffrages exprimés à l'Assemblée nationale, une règle relevant du domaine de la loi qui porterait atteinte à son autonomie.

Or, les députés ont défini un champ d'application large du répertoire en retenant les relations qui ont pour but « d'influer sur la décision publique, notamment sur le contenu d'une loi ou d'un acte règlementaire », ce qui comprend l'activité législative des deux assemblées mais aussi leurs activités de contrôle et d'évaluation au sens de l'article 24 de la Constitution.

Dans le texte de nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a donné raison au Sénat en prévoyant, au sein d'un nouvel article 4 quinquies de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, que le Bureau de chaque assemblée parlementaire est compétent pour déterminer les règles applicables aux représentants d'intérêts entrant en communication avec un parlementaire, un collaborateur du président de l'assemblée concernée, d'un parlementaire ou d'un groupe parlementaire ou un agent des services des assemblées parlementaires. Par cohérence, elle a écarté, pour ces mêmes assemblées parlementaires, l'application des articles 18-5 à 18-8 à la loi du 11 octobre 2013, créés par le présent article, fixant les règles applicables aux représentants d'intérêts en communication avec les autorités gouvernementales, administratives et locales. Toutefois, resteraient applicables aux assemblées les articles 18-2 et 18-3 qui définissent le champ d'application du répertoire et les obligations qui en découlent pour les représentants d'intérêts.

Ce choix empiète sur l'autonomie de chaque assemblée parlementaire, non seulement sur sa compétence pour édicter des normes applicables dans son enceinte mais également sur son pouvoir d'appréciation dans la mise en oeuvre de ces règles.

En effet, les assemblées ne seraient plus maîtresses du périmètre d'application des règles qu'elles sont appelées à prendre, ce qui constitue pourtant un élément déterminant du régime juridique des relations avec les représentants d'intérêts. Cette atteinte à l'autonomie des assemblées résulte d'une intention affichée par l'Assemblée nationale, son rapporteur déclarant en nouvelle lecture que la Haute Assemblée « préférerait un répertoire dont le Sénat seul conserverait l'entière maîtrise, ce qui nous semble constituer un obstacle à la cohérence d'ensemble recherchée par la réforme ». Concrètement, une assemblée parlementaire ne pourrait plus décider de compléter la liste des personnes exemptées des obligations liées à leur présence sur le répertoire ou, à l'inverse, la réduire.

Au demeurant, les informations transmises le seraient uniquement à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, à l'exclusion des assemblées parlementaires.

Le Conseil constitutionnel a déjà validé des dispositions législatives relatives au fonctionnement des deux assemblées parlementaires. Toutefois, sur le modèle de l'article 4 quinquies de l'ordonnance de 1958 et à la différence des articles 18-2 et 18-3 de la loi du 11 octobre 2013, créés par le présent article, ces dispositions étaient essentiellement procédurales et ne « préemptaient » pas les règles de fond que les Bureaux des assemblées sont appelés à déterminer.

Votre rapporteur relève également que la rédaction retenue par l'Assemblée nationale laisse planer le doute sur la faculté du Bureau de chaque assemblée à édicter des règles distinctes selon les catégories de personnes concernées (membres du Parlement, collaborateurs du président de l'assemblée, collaborateurs des groupes parlementaires, collaborateurs parlementaires, personnels des assemblées). Or, le Conseil constitutionnel a déjà distingué sur le plan constitutionnel la situation des parlementaires qui exercent un mandat électif de celle des collaborateurs des présidents des assemblées, à propos d'une disposition qui les soumettait à des obligations déclaratives similaires40(*).

De même, cette identité de traitement n'est pas sans soulever une question particulière pour les collaborateurs des groupes parlementaires alors que la jurisprudence constitutionnelle fait bénéficier les groupes parlementaires des garanties de l'article 4 de la Constitution, notamment le libre exercice de leur activité sous les réserves prévues par les règlements des assemblées parlementaires41(*).

Par ailleurs, ce cadre législatif commun aux assemblées parlementaires et au Gouvernement empiète également sur l'autonomie des assemblées parlementaires, en liant l'appréciation d'un pouvoir public constitutionnel à celui des autres pour déterminer qui constitue un représentant d'intérêts au sens de l'article 18-2.

Le rapporteur de l'Assemblée nationale a souligné le fait que les représentants d'intérêts solliciteraient leur inscription auprès d'une seule autorité. La loi reste cependant muette sur les modalités pour trancher les divergences d'appréciation qui pourraient s'élever entre les assemblées parlementaires et, le cas échéant, le Gouvernement lors de la demande d'inscription d'un représentant d'intérêts. Dans le silence de la loi, ce pouvoir devrait revenir à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

Par rapport à la situation actuelle, les autorités d'une assemblée parlementaire seraient tenues par l'appréciation d'une autorité extérieure sur la question même de savoir si une personne entre ou non dans le champ de leur propre règlementation. Actuellement, à la différence de l'Assemblée nationale qui accorde l'inscription sur son répertoire à toute personne qui en fait la demande, le Sénat s'assure que la personne constitue un représentant d'intérêts avant d'accepter son inscription.

En tout état de cause, les parlementaires, les fonctionnaires parlementaires et les collaborateurs du président de l'assemblée, des groupes politiques ou des parlementaires pourraient saisir directement la Haute Autorité afin qu'elle statue sur la qualification de représentant d'intérêts à donner à une personne physique ou morale, plutôt que de saisir le Bureau de leur assemblée d'appartenance.

Le Conseil constitutionnel a déjà examiné la conformité à la Constitution des pouvoirs d'une autorité administrative indépendante à l'égard des parlementaires sous l'angle du respect de la séparation des pouvoirs, en veillant à écarter tout pouvoir décisionnel de cette autorité sur un organe parlementaire. Or, par son pouvoir de qualification, la Haute Autorité pourrait décider de faire entrer ou sortir certaines personnes du champ d'application de la règlementation édictée par le Bureau d'une assemblée parlementaire. In fine, elle aurait le pouvoir d'interdire à un parlementaire, dans l'exercice de son mandat, d'entrer en communication avec une personne. Il en irait de même des collaborateurs qu'il a recrutés ou des agents des services des assemblées parlementaires chargés de l'assister dans l'exercice de son mandat.


· Des inégalités de traitement dans les exemptions

La liste dressée par l'Assemblée nationale des exemptions aux obligations applicables aux représentants d'intérêts au profit de certains d'entre eux soulève par elle-même plusieurs difficultés d'ordre constitutionnel.

En effet, l'Assemblée nationale a prévu une exemption pour les « associations représentatives des élus » mais uniquement « dans le cadre du dialogue avec le Gouvernement », n'étendant pas cette exception aux relations avec le Parlement, au mépris de l'égalité entre les pouvoirs publics constitutionnels. Aucun motif d'intérêt général, ni aucune différence de situation pourraient justifier cette distinction entre pouvoir exécutif et pouvoir législatif dans leurs relations avec ces associations.

Si le Sénat avait adopté, en première lecture, une telle précision, sa rédaction se justifiait par le fait qu'il avait parallèlement réservé l'application des règles législatives sur le champ d'application et les exemptions qui en découlent aux seules autorités gouvernementales et administratives. Les Bureaux des assemblées auraient alors été libres de définir elles-mêmes le champ d'application de leur règlementation et de s'inspirer, en les adaptant, des règles prévues par la loi pour le pouvoir exécutif.

De même, l'Assemblée nationale a exempté, en nouvelle lecture, « les organisations syndicales de fonctionnaires » ainsi que les « organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d'employeurs ». Or, ces dernières ont été exemptées uniquement « dans le cadre de la négociation prévue à l'article L. 1 du code du travail », préalablement à l'engagement d'une réforme en matière de relations individuelles et collectives du travail, d'emploi et de formation professionnelle. Les organisations syndicales de fonctionnaires ne participent pas, en cette qualité, à cette concertation. Elles bénéficient donc non seulement d'une exemption sans limitation, à la différence des organisations syndicales et professionnelles mentionnées à l'article L. 1 du code du travail, mais d'une différence de traitement non justifiée par rapport aux autres organisations qui ne sont pas interprofessionnelles. Ces raisons avaient d'ailleurs conduit votre commission à s'opposer à un amendement identique défendu en séance lors de la première lecture au Sénat.


· La rupture d'égalité entre les collectivités territoriales de la République

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a maintenu une partie importante des collectivités territoriales dans le périmètre du répertoire. En première lecture, le Sénat s'y était opposé en raison du bouleversement qu'entraînerait cette modification due à l'initiative du rapporteur de l'Assemblée nationale. Entendu par votre commission, M. Jean-Louis Nadal, président de la HATVP, avait d'ailleurs marqué ses profondes réserves en relevant qu'une telle extension serait inédite au regard des exemples étrangers, faisant ainsi entrer brusquement dans le périmètre du répertoire plusieurs milliers de personnes, au risque de rendre tout contrôle impraticable pour la HATVP.

Sur le plan constitutionnel, votre commission relève également que l'article 13 porte atteinte à l'égalité devant la loi des collectivités territoriales de la République en instituant une double différence de traitement injustifiée :

- d'une part, les élus qui sont soumis à ces dispositions et ceux qui en sont exclus, sur la simple base d'un critère démographique. En effet, si l'ensemble des élus départementaux et régionaux ainsi que des collectivités à statut particulier entrent dans le périmètre du répertoire, seuls sont concernés les maires et présidents d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre d'une commune ou d'un établissement comptant plus de 20 000 habitants ainsi que les adjoints au maire et vice-présidents pour une commune ou un établissement comptant plus de 100 000 habitants. De surcroît, faute d'une mention expresse42(*), ces règles ne s'appliquent pas aux communes de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française, pourtant régies par le principe de spécialité législative en application de leurs statuts respectifs43(*) ;

- d'autre part, l'Assemblée nationale n'a pas étendu ces règles aux élus des collectivités d'outre-mer, cette extension relevant du domaine de la loi organique en vertu du cinquième alinéa de l'article 74 de la Constitution, dès lors que sont en cause les règles de fonctionnement des organes de ces collectivités. L'article 77 de la Constitution commande la même solution pour les institutions de la Nouvelle-Calédonie. Or, du fait des prérogatives constitutionnelles dont disposent ces collectivités en application des articles 74 et 77 de la Constitution, les élus participent à l'élaboration de normes qui relèvent, sur le reste du territoire national, du domaine de la loi.

Il en résulte que les élus et collaborateurs des collectivités habilitées par le constituant à adopter des actes intervenant au titre des compétences qu'elles exercent dans le domaine de la loi ne sont pas soumis à une telle législation, à la différence de leurs homologues métropolitains et des collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution. Certes, les collectivités d'outre-mer et les provinces de la Nouvelle-Calédonie sont placées, du fait de leur régime constitutionnel, dans une situation différente des autres collectivités territoriales. Toutefois, la différence de traitement qui en résulte ne repose pas sur un critère en rapport direct avec l'objet de la loi, comme l'exige la jurisprudence constitutionnelle.

Le texte de l'Assemblée nationale aboutit ainsi à une situation paradoxale : les élus des collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, lorsqu'ils déterminent ou adaptent la loi sur leur territoire, en application dudit article 73, par habilitation du Parlement, seraient soumis à la législation contestée alors que les élus des collectivités relevant de l'article 74 de la Constitution, intervenant dans le domaine de la loi, en seraient exclus.


· Une définition excessivement ambigüe

Selon le texte de nouvelle lecture adopté par l'Assemblée nationale, seraient concernés les représentants d'intérêts qui auraient « pour activité principale ou régulière d'influer sur la décision publique, notamment sur le contenu d'une loi ou d'un acte règlementaire ». Cette définition conditionne le champ d'application des règles édictées et donc le fait pour un représentant d'intérêts de devoir respecter ou non les obligations mis à sa charge, sous peine d'encourir des sanctions pénales. Or, cette définition présente deux fragilités qui rendent son interprétation particulièrement délicate.

D'une part, votre commission avait préféré, en première lecture, une définition limitative en évoquant l'influence sur l'élaboration du contenu de la loi ou d'un acte règlementaire plutôt que sur la « décision publique », aux contours plus incertains.

D'autre part, l'Assemblée nationale est revenue, à l'initiative du Gouvernement et malgré l'avis défavorable de la commission des lois, sur la rédaction sur laquelle s'était accordée en première lecture les deux assemblées en évoquant une « activité principale ou accessoire ». Désormais, serait visée une « activité principale ou régulière ». Ce choix terminologique a d'ailleurs suscité des interrogations en séance publique parmi les députés sur le sens exact à donner à « régulière ». Il est délicat de déterminer à partir de quelle fréquence de communications entre un responsable public et un représentant d'intérêts, ce dernier doit être inscrit sur le répertoire. Pour reprendre un exemple formulé par le rapporteur de l'Assemblée nationale, qu'en serait-il d'un « collectif ad hoc qui serait constitué de façon ponctuelle » ?


· Les modifications adoptées par votre commission

Au regard des difficultés de principe que soulève encore la rédaction de l'article 13 du présent projet de loi, votre commission a adopté un amendement COM-52 présenté par son rapporteur en vue :

- de confier au Bureau de chaque assemblée parlementaire le soin de fixer l'intégralité du régime applicable aux relations entre, d'un côté, les parlementaires, les collaborateurs du président de l'assemblée concernée, d'un parlementaire ou d'un groupe parlementaire et les agents des services des assemblées parlementaires et de l'autre côté, les représentants d'intérêts, à commencer par la définition de ces derniers ;

- de confier à la HATVP la tenue du répertoire commun aux différentes institutions en conservant à chaque assemblée parlementaire le pouvoir d'appréciation des inscriptions et des informations qui lui seraient communiquées ;

- de supprimer du champ d'application du répertoire les élus locaux, leurs collaborateurs ainsi que les hauts fonctionnaires ;

- de supprimer l'exemption aux règles fixées pour les représentants d'intérêts dont bénéficierait les organisations syndicales de fonctionnaires ;

- de clarifier la définition des activités concernées par le répertoire en rétablissant la notion d'activité accessoire plutôt que régulière.

Votre commission a également adopté deux amendements identiques COM-5 et COM-10 présentés par nos collègues Alain Vasselle et Hervé Marseille visant à préciser l'exemption dont bénéficient les associations représentatives d'élus à l'égard des obligations s'imposant aux représentants d'intérêts. Si cette exemption a été adoptée par le Sénat en première lecture, à l'initiative de notre collègue Alain Vasselle, elle a été supprimée par la commission des lois de l'Assemblée nationale en nouvelle lecture avant qu'en séance, l'Assemblée nationale la rétablisse sur la proposition de députés socialistes. Selon le texte adopté en première lecture, cette exemption ne vaut que pour le dialogue avec le Gouvernement et « dans les conditions fixées par la loi », ce qui rend son périmètre incertain. En vue de supprimer ces conditions, il serait désormais indiqué que les associations représentatives d'élus locaux seraient exemptées lorsqu'elles agissent conformément aux missions fixées dans leurs statuts.

Votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié.

Article 13 bis (art. 20 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013relative à la transparence de la vie publique) - Rôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Introduit par l'Assemblée nationale en commission, à l'initiative de son rapporteur et de notre collègue député Lionel Tardy, l'article 13 bis du projet de loi complète l'énumération des missions de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), à l'article 20 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, par coordination avec celles introduites par l'article 13 du présent projet de loi.

En première lecture, votre commission a adopté un amendement de coordination de votre rapporteur.

En nouvelle lecture, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination avec les modifications qu'elle a introduites à l'article 13 du présent projet de loi. Ces modifications restant cohérentes avec la rédaction de l'article 13 retenue en nouvelle lecture par votre commission, elle n'a pas modifié l'article 13 bis.

Votre commission a adopté l'article 13 bis sans modification.

Article 13 ter (art. 23 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) - Compétence, notification et publicité des avis rendus par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique pour le contrôle des départs vers le secteur privé de responsables publics

Introduit en séance par le Sénat en première lecture, à l'initiative de notre collègue Philippe Adnot, l'article 13 ter du projet de loi modifie les règles applicables lorsque la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) se prononce sur le « pantouflage ».

Actuellement, la HATVP est appelée à rendre un avis sur la compatibilité de l'exercice d'une activité libérale ou d'une activité rémunérée au sein d'un organisme ou d'une entreprise exerçant son activité dans un secteur concurrentiel conformément aux règles du droit privé avec des fonctions gouvernementales ou certaines fonctions exécutives locales44(*) exercées au cours des trois années précédant le début de cette activité. Lorsque ces fonctions sont exercées par un agent public, la Haute Autorité est seule compétente pour assurer ce contrôle ; elle en informe la commission de déontologie de la fonction publique.

En première lecture, le Sénat a prévu la notification par la HATVP d'un avis d'incompatibilité ou de compatibilité avec réserves à l'ordre professionnel régissant l'activité au titre de laquelle l'avis a été rendu, afin que l'ordre professionnel puisse exercer ses missions de contrôle.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a approuvé cette modification et complété les dispositions proposées par deux ajouts introduits en commission des lois à l'initiative de son rapporteur.

En premier lieu, elle a étendu le champ de la compétence de la HATVP en visant les activités rémunérées « au sein d'une entreprise ou au sein d'un établissement public ou d'un groupement d'intérêt public dont l'activité a un caractère industriel et commercial » et non plus « au sein d'un organisme ou d'une entreprise exerçant son activité dans un secteur concurrentiel conformément aux règles du droit privé ».

En second lieu, l'Assemblée nationale a réintroduit une disposition qu'elle avait adoptée en première lecture au III de l'article 14 du présent projet de loi, relative à la publicité des avis d'incompatibilité ou de compatibilité avec réserves rendus par la HATVP. En première lecture, votre commission n'avait pas contesté la finalité de cette disposition - assurer le respect des avis rendus par la HATVP - mais avait observé que cette publication, sans restriction et seulement après avoir recueilli les observations de l'intéressé, d'informations liées aux intérêts d'une personne pouvait porter une atteinte excessive au respect de la vie privée pourtant garantie constitutionnellement. En conséquence, elle l'avait supprimée. En nouvelle lecture, la commission des lois de l'Assemblée nationale a pris en considération ces observations en prévoyant que la HATVP non seulement devrait recueillir les observations de l'intéressé avant de rendre public un avis d'incompatibilité ou de compatibilité avec réserves mais, de surcroît, ne pourrait rendre publiques des informations « de nature à porter atteinte à la vie privée de la personne concernée » ainsi qu'à l'un des secrets protégés par la loi (secret médical, secret commercial, secret de la défense nationale, etc.).

Votre commission a adopté l'article 13 ter sans modification.

Article 13 quater (art. 20 et 23 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) - Extension de la compétence de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique pour le contrôle des départs vers le secteur privé des conseillers de cabinets ministériels, des collaborateurs du Président de la République et des hauts fonctionnaires

Introduit en séance par le Sénat en première lecture, , à l'initiative de notre collègue Éliane Assassi et des membres du groupe communiste républicain et citoyen, l'article 13 quater du projet de loi prévoit le transfert de la mission de contrôle des départs vers le secteur privé (« pantouflage ») de la commission de déontologie de la fonction publique à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) pour les agents occupant un emploi à la décision du Gouvernement, pourvu en conseil des ministres (directeurs d'administration centrale, préfets, ambassadeurs, etc.), ainsi que pour les membres de cabinet ministériel et les collaborateurs du Président de la République.

Entendu par votre commission avant l'examen en première lecture, M. Jean-Louis Nadal, président de la HATVP, avait appelé de ses voeux une telle modification, source de simplification pour les intéressés, en soulignant que la HATVP contrôlait déjà les déclarations d'intérêts et de situation patrimoniale de ces personnes.

Alors que nos collègues du groupe communiste républicain et citoyen avaient proposé un transfert de cette compétence à la HATVP pour l'ensemble des agents publics, le Sénat a adopté un sous-amendement présenté par votre commission visant à limiter ce transfert aux seules personnes qui, relevant aujourd'hui du contrôle de la commission de déontologie de la fonction publique, transmettent déjà des déclarations d'intérêt et de patrimoine à la HATVP. De cette manière, la HATVP disposerait d'un bloc de compétence cohérent, sans qu'il en résulte un alourdissement excessif de sa charge de travail, et les personnes concernées disposeraient d'un seul interlocuteur, la HATVP, pour le contrôle de l'ensemble des règles déontologiques.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a marqué, à deux reprises, son attachement à cette disposition : un amendement de suppression a ainsi été rejeté en commission avant le retrait en séance d'amendements, notamment du Gouvernement, ayant le même objet.

Sous réserve d'une mesure de coordination proposée par le rapporteur de l'Assemblée nationale, ayant conduit à supprimer son III, le présent article a donc été adopté par les députés dans sa rédaction résultant des travaux du Sénat en première lecture.

Votre commission a adopté l'article 13 quater sans modification.

Article 14 (art. 1er, 2, 8 et 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) - Règles déontologiques applicables aux membres et aux agents des autorités administratives ou publiques indépendantes (obligations déclaratives, justification des mesures prises pour la gestion des instruments financiers et contrôle des reconversions professionnelles)

L'article 14 du projet de loi prévoit plusieurs règles relatives à la déontologie des membres et des agents des autorités administratives indépendantes (AAI) ou des autorités publiques indépendantes (API).

Il dresse précisément la liste des « organismes », au nombre de 31, et des personnes au sein de ces organismes (il s'agit des membres des collèges et, le cas échéant, des membres des commissions investies de pouvoirs de sanction, ainsi que des directeurs généraux et secrétaires généraux et de leurs adjoints) tenues d'adresser au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d'intérêts, alors que le 6° du I de l'article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique se borne actuellement à assujettir à ces obligations déclaratives les « membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes. Les directeurs généraux et secrétaires généraux de ces organismes, ainsi que leurs adjoints, devraient déposer leurs déclarations au plus tard le 1er janvier 2017.

En première lecture, l'Assemblée nationale a, d'une part, prévu que les membres de ces autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes exercent « leurs fonctions avec impartialité ». D'autre part, elle a complété l'article 8 de la loi du 11 octobre 2013, aux termes duquel « Les instruments financiers détenus par les membres du Gouvernement et les présidents et membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes intervenant dans le domaine économique sont gérés dans des conditions excluant tout droit de regard de leur part pendant la durée de leurs fonctions », afin d'obliger ces personnes à justifier des mesures prises directement auprès de la HATVP. Actuellement, les membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes concernées, dont la liste est fixée par décret, justifient de ces mesures uniquement devant les présidents de leur autorité.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a transféré à l'article 13 ter du présent projet de loi les dispositions relatives à la publicité des avis d'incompatibilité ou de compatibilité avec réserves rendus par la HATVP en matière de pantouflage, qu'elle avait introduites au présent article en première lecture.

Comme en première lecture, votre commission approuve l'essentiel de ces dispositions que le Sénat a d'ailleurs adoptées, le 2 juin 2016, lors de l'examen en deuxième lecture de la proposition de loi de nos collègues Marie-Hélène Des Esgaulx, Jean-Léonce Dupont et Jacques Mézard portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes. Pour autant, elle regrette que, contrairement à ce qu'avait suggéré votre rapporteur en première lecture, l'adoption de ces dispositions au sein de ce texte d'initiative sénatoriale n'ait pas été privilégiée. Votre rapporteur relève notamment que les autorités dont les membres seraient tenus de déposer une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d'intérêts ne sont pas qualifiées d'autorités administratives ou publiques indépendantes mais d' « organismes » par le présent projet de loi, laissant ouverte cette question qui est justement l'objet de la proposition de loi sénatoriale en cours de navette parlementaire.

C'est pourquoi, au bénéfice de cette observation et faute de désaccord fondamental sur le fond des dispositions proposées, votre commission a adopté en l'état le texte issu de la nouvelle lecture à l'Assemblée nationale.

Votre commission a adopté l'article 14 sans modification.

Article 14 bis A (supprimé) (art. L. 52-12 du code électoral et art. 11-7 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique) - Publicité des emprunts souscrits par les candidats et de ceux souscrits ou consentis par les partis et groupements politiques

Introduit en séance par l'Assemblée nationale en première lecture, sur proposition de notre collègue député Romain Colas et des membres du groupe socialiste, écologiste et républicain, l'article 14 bis A du projet de loi impose la publicité, par les soins de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), d'informations relatives aux emprunts souscrits par les candidats à une élection ainsi qu'à ceux souscrits et consentis par les partis et groupements politiques. Les partis et groupements politiques seraient ainsi tenus de transmettre à la CNCCFP, en annexe de leurs comptes, « les montants et les conditions d'octroi des emprunts souscrits ou consentis par eux, ainsi que l'identité des prêteurs, les flux financiers entre partis et entre les partis et les candidats ».

En première lecture, votre commission et le Sénat ont supprimé cet article en se fondant sur un risque d'inconstitutionnalité, que les auteurs de l'amendement et le rapporteur de l'Assemblée nationale en première lecture avaient évoqué d'eux-mêmes : l'article 4 de la Constitution prévoit que les partis et groupements politiques « se forment et exercent leur activité librement », sans habiliter expressément la loi à y apporter des limitations ; de surcroît, la disposition en cause ne présente aucun lien, même indirect, avec le texte initial qui ne comportait aucune disposition relative au financement de la vie politique ou des campagnes électorales.

En nouvelle lecture, la commission des lois de l'Assemblée national l'a rétabli en termes identiques, alors même que son rapporteur admettait en commission que « sa rédaction devrait être améliorée en vue de la discussion en séance publique ».

Tant en première qu'en nouvelle lecture, le Gouvernement s'est gardé de prendre position.

Pour les mêmes raisons qu'en première lecture, votre commission a adopté un amendement COM-53 de suppression de son rapporteur.

Votre commission a supprimé l'article 14 bis A.

Article 14 bis C (art. 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires) - Publicité des avis de la commission de déontologie de la fonction publique sur l'exercice d'une activité professionnelle privée par un ancien fonctionnaire

Introduit en séance par l'Assemblée nationale en première lecture, sur proposition de son rapporteur, l'article 14 bis C du projet de loi prévoit la possibilité pour la commission de déontologie de la fonction publique de rendre public un avis d'incompatibilité ou de compatibilité avec réserves lorsqu'elle se prononce sur l'exercice d'une activité privée par un fonctionnaire quittant son emploi public (« pantouflage »).

En application du III de l'article 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, cette commission est appelée à se prononcer sur la compatibilité pour un fonctionnaire cessant définitivement ou temporairement ses fonctions d'exercer toute activité lucrative, salariée ou non, dans une entreprise privée ou un organisme de droit privé, ou toute activité libérale, avec les fonctions exercées au cours des trois années précédant le début de cette activité.

En nouvelle lecture, la commission des lois de l'Assemblée nationale a institué des garanties afin d'assurer, comme le Sénat le souhaitait et comme pour les avis analogues rendus par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique45(*), la protection de la vie privée des fonctionnaires concernés ainsi que des secrets protégés par la loi (secret médical, secret commercial, secret de la défense nationale, etc.).

Votre commission a adopté l'article 14 bis C sans modification.


* 31 Le texte de la proposition a été transmis par le Gouvernement au Parlement le 14 octobre dernier, en application de l'article 88-4 de la Constitution.

* 32 Décision n° 88-248 DC du 17 janvier 1989.

* 33 Décisions n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 et n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001.

* 34 Décision n° 2011-129 QPC du 13 mai 2011.

* 35 Décision n° 2011-192 QPC du 10 novembre 2011, cons. 20.

* 36 Décision n° 2011-129 QPC du 13 mai 2011 précitée.

* 37 Commentaire sur la décision n° 2008-566 DC du 9 juillet 2008 sur la loi organique relative aux archives du Conseil constitutionnel.

* 38 Commentaire sur la décision n° 2012-654 DC du 9 août 2012 sur la loi de finances rectificative pour 2012, p. 44.

* 39 Décision n° 2011-129 QPC du 13 mai 2011 précitée.

* 40 Décisions n° 2013-675 DC du 9 octobre 2013 et n° 2013-676 DC du 9 octobre 2013.

* 41 Décisions n° 59-2 DC du 24 juin 1959 et n° 2014-702 DC du 16 octobre 2014.

* 42 Une mention expresse est requise car les dispositions en cause ne relèvent ni de la catégorie des dispositions applicables de plein droit en vertu d'une disposition organique, ni de celles destinées à régir l'ensemble du territoire de la République.

* 43 Article 7 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française et article 6-2 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

* 44 Président d'un conseil régional ou départemental, ou maire d'une commune de plus de 20 000 habitants, président d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 20 000 habitants, adjoint au maire d'une commune de plus de 100 000 habitants, vice-président d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 100 000 habitants...

* 45 Cf. article 13 ter du projet de loi.