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Projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique : Tome 1 : Rapport

26 octobre 2016 : Modernisation de la vie économique - Tome 1 : Rapport ( rapport - nouvelle lecture )

TITRE III - DU RENFORCEMENT DE LA RÉGULATION FINANCIÈRE

Article 17 - (art. L. 213-1 A, L. 412-1, L. 421-14, L. 433-5, L. 451-2, L. 451-3, L. 466-1, L. 621-7, L. 621-9, L. 621-17-1 [abrogé], L. 621-18, L. 621-18-3, L. 621-19, L. 621-20-5 [nouveau], L. 621-22, L. 621-31 et L. 621-32 du code monétaire et financier, art. L. 225-106, L. 225-129-4, L. 225-209, L. 225-209-2, L. 225-212, L. 232-23, L. 233-7, L. 233-7-1, L. 233-8, L. 236-11-1 et L. 631-19-2 du code de commerce et art. 235 ter ZD, 1451, 1454, 1455, 1456 et 1468 du code général des impôts) - Adaptation de la législation financière au droit européen
en matière de répression des abus de marché

L'article 17 du projet de loi tend à adapter la législation financière au droit de l'Union européenne en matière de répression des abus de marché. Il s'agit de transposer la directive dite « MAD »56(*) et le règlement dit « MAR »57(*) en droit français, composant le « paquet MAD-MAR ».

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté, à l'initiative de son rapporteur, deux amendements COM-89 et COM-90 de nature rédactionnelle.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.

Article 19 (art. L. 621-9 et L. 621-15 du code monétaire et financier et art. 6 de l'ordonnance n° 2016-520 du 28 avril 2016 relative aux bons de caisse) - Extension des compétences de l'Autorité des marchés financiers au contrôle de la régularité des offres au public de parts sociales de banques coopératives ou mutualistes, de certificats mutualistes et de titres financiers non cotés ainsi que des offres de financement participatif

L'article 19 du projet de loi tend à étendre les pouvoirs de contrôle de l'Autorité des marchés financiers (AMF) à la régularité des offres au public de parts sociales de banques coopératives ou mutualistes, de certificats mutualistes et de titres financiers non cotés, ainsi que des offres de financement participatif.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 19 sans modification.

Article 20 (art. L. 465-3, L. 465-3-5, L. 612-39, L. 621-12, L. 621-13-5, L. 621-14, L. 621-15, L. 621-17 et L. 621-17-1-1 du code monétaire et financier) - Actualisation du régime des sanctions susceptibles d'être prononcées par l'Autorité des marchés financiers et habilitation en vue de transposer plusieurs textes européens concernant les marchés d'instruments financiers et la distribution d'assurances

L'article 20 du projet de loi tend à transposer au régime de sanctions mis en oeuvre par l'Autorité des marchés financiers (AMF) les dispositions qui figurent dans divers textes européens. Il sollicite également deux habilitations, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de transposer la directive et le règlement du 15 mai 2014 concernant les marchés d'instruments financiers et la directive du 20 janvier 2016 sur la distribution d'assurances.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 20 sans modification.

Article 21 (art. L. 421-9-1 et L. 423-2 du code des assurances, art. L. 612-33 et L. 612-33-2 [nouveau] du code monétaire et financier, art. L. 431-2 du code de la mutualité et art. L. 951-2 du code de la sécurité sociale) - Rétablissement de la faculté pour l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution de prononcer la mesure conservatoire de transfert d'office d'un portefeuille de contrats d'assurance et habilitation en vue de lui confier une fonction d'autorité de résolution dans le secteur des assurances

L'article 21 du projet de loi tend à rétablir la faculté, pour l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), de prononcer le transfert d'office d'un portefeuille de contrats d'assurance, en tant que mesure conservatoire, dans des conditions devant permettre de répondre à la décision n° 2014-449 QPC du 6 février 2015. Il sollicite également une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de confier à l'ACPR une fonction d'autorité de résolution dans le secteur des assurances, instaurant ainsi un mécanisme de résolution dans ce secteur.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 21 sans modification.

Article 21 bis A - Habilitation en vue de réformer le code de la mutualité

Introduit en première lecture par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, l'article 21 bis A du projet de loi sollicite une habilitation très large, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de réformer de nombreuses dispositions du code de la mutualité. Supprimée en première lecture au Sénat, à l'initiative de la commission des finances, cette habilitation a été rétablie en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement COM-91 de son rapporteur afin de limiter le champ de l'habilitation.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 21 bis A ainsi modifié.

Article 21 bis (art. L. 612-33, L. 631-2-1 et L. 631-2-2 du code monétaire et financier) - Extension des compétences du Haut Conseil de stabilité financière en matière de régulation des activités de crédit et d'assurance et renforcement de ses prérogatives

Introduit en première lecture par l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue Romain Colas, rapporteur pour avis de la commission des finances, l'article 21 bis du projet de loi tend à étendre les compétences du Haut Conseil de stabilité financière (HCSF) en matière de régulation des activités de crédit et d'assurance et à renforcer ses prérogatives, notamment en lui permettant de prendre des mesures conservatoires.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté deux amendements COM-92 et COM-93 de précision présentés par son rapporteur, ainsi qu'un amendement COM-4 à l'initiative de notre collègue Philippe Mouiller.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 21 bis ainsi modifié.

Article 24 (art. L. 111-1-1 et L. 111-1-2 [nouveaux] du code des procédures civiles d'exécution) - Renforcement de la protection conférée aux biens d'un État étranger

L'article 24 du projet de loi vise à accroître la protection conférée aux biens d'États étrangers en insérant dans notre droit interne les stipulations de la convention des Nations Unies du 2 décembre 2004 sur l'immunité juridictionnelle des États et des biens et en instaurant une autorisation judiciaire préalable avant la mise en oeuvre de toute mesure conservatoire ou d'exécution forcée.

Supprimé en première lecture par la commission des lois de l'Assemblée nationale ainsi que par votre commission, il a été rétabli en séance, à l'Assemblée nationale comme au Sénat, à l'initiative du Gouvernement. Il a ainsi été adopté en termes identiques par les deux assemblées en première lecture.

Votre rapporteur estime toutefois que ses dispositions sont contraires à la Constitution car elles portent une atteinte manifestement excessive au droit des créanciers58(*) ainsi qu'au droit d'obtenir l'exécution des décisions juridictionnelles59(*), tous deux garantis par la Constitution.

En effet, l'instauration d'une autorisation judiciaire préalable avant la mise en oeuvre de toute mesure conservatoire ou d'exécution forcée semble incompatible avec l'urgence qui s'attache à ces mesures et permettrait à l'État étranger de déplacer les biens les plus mobiles à l'instar d'un compte bancaire. Les personnes ayant fait condamner un État par un jugement ou une sentence arbitrale devraient saisir à nouveau un juge pour pouvoir mettre en oeuvre une mesure conservatoire ou d'exécution forcée sur un bien « spécifiquement utilisé ou destiné à être utilisé par cet État autrement qu'à des fins de service public non commerciales ». Conformément au droit commun, elles devraient ainsi rapporter a priori la preuve de la destination commerciale du bien. Or rapporter a priori la preuve qu'un bien n'est pas « utilisé ou destiné à être utilisé dans l'exercice des fonctions de la mission diplomatique » semble de facto impossible, en particulier au regard des règles du secret bancaire imposées au juge civil.

Ces dispositions apparaissent également contraires au droit à l'exécution des décisions de justice, protégé tant par la Constitution que par la Cour européenne des droits de l'homme. Dans les décisions du 24 septembre 2013, De Luca c. Italie (n° 43870/04) et Pennino c. Italie (n° 43892/04), la Cour européenne des droits de l'homme a conclu à l'unanimité à une violation de la convention, au regard de l'impossibilité pour les requérants d'obtenir l'exécution d'un jugement définitif, mettant à la charge du gouvernement les dommages matériel et moral. Une telle législation rendant de facto impossible la saisie de biens par les créanciers serait dès lors susceptible d'engager la responsabilité de la France.

Aussi, en application de l'alinéa 7 de l'article 48 du règlement du Sénat, votre rapporteur a souhaité présenté un amendement rappelant l'article 24 du présent projet de loi afin d'assurer le respect de la Constitution. Votre rapporteur a proposé une réécriture complète de cet article afin de clarifier la protection conférée aux biens des États étrangers, en transposant fidèlement la convention des Nations Unies du 2 décembre 2004 sur l'immunité juridictionnelle des États et de leurs biens en particulier son article 21. Il a également proposé qu'une renonciation expresse des États suffise à lever l'immunité des biens des missions diplomatiques. Votre rapporteur a néanmoins retiré son amendement.

Article 24 bis - Renforcement de la protection conférée aux biens d'un État étranger contre les « fonds vautour »

L'article 24 bis du projet de loi, résultant de l'adoption en séance publique d'un amendement de notre collègue député Dominique Potier et de plusieurs de ses collègues, est destiné à faire échec aux saisies de biens d'un État étranger par des « fonds vautours ».

Il vise à sanctuariser les fonds destinés à l'aide au développement et permet surtout de protéger les États en crise financière en instaurant une autorisation préalable du juge par ordonnance avant toute mesure conservatoire ou d'exécution forcée d'une décision.

En première lecture, votre commission l'avait supprimé car il présentait des dispositions comparables à celles de l'article 24, notamment l'obligation d'obtenir une autorisation préalable du juge pour exécuter une créance, et soulevait donc les mêmes difficultés. Rétabli en séance publique à l'initiative du Gouvernement, contre l'avis de votre commission, cet article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

En nouvelle lecture, votre rapporteur a présenté un amendement de rédaction globale à votre commission, en application de l'alinéa 7 de l'article 48 du règlement du Sénat, afin de le rendre conforme au droit de propriété, garanti par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

Pour les mêmes raisons évoquées à l'article 24, les dispositions relatives à l'autorisation préalable du juge, pour une mesure d'exécution d'une décision juridictionnelle, portent une atteinte manifestement excessive au droit des créanciers60(*) ainsi qu'au droit d'obtenir l'exécution des décisions juridictionnelles61(*), protégés par la Constitution.

En conséquence, votre rapporteur a présenté un amendement de rédaction complète de cet article qui vise à clarifier la protection conférée aux biens des États étrangers contre les « fonds vautours ». Il a néanmoins retiré son amendement.

Article 24 ter (suppression maintenue) (art. L. 211-2 du code des procédures civiles d'exécution) - Renforcement de la protection des biens des tiers dans les procédures de saisies des biens d'un État

Introduit en séance publique par le Sénat à l'initiative de votre rapporteur, l'article 24 ter du projet de loi a pour objet de priver d'effet la saisie lorsque le paiement par le tiers saisi entre les mains du créancier n'aurait pas d'effet libératoire devant les tribunaux étrangers susceptibles de statuer entre le tiers saisi et son créancier.

Cette disposition vise à éviter le risque d'une double imposition d'une entreprise débitrice d'un État tiers ayant un créancier et à empêcher la récupération d'une créance détenue à l'égard d'un État étranger, auprès d'une entreprise débitrice de ce dernier, par exemple de cotisations sociales ou d'impôts, lorsque cette saisie n'est pas considérée comme libératoire par ledit pays étranger.

Estimant le dispositif trop complexe, la commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé cette disposition en nouvelle lecture.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 24 ter.


* 56 Market Abuse Directive.

* 57 Market Abuse Regulation.

* 58 Décision n° 2010-607 DC du 10 juin 2010, loi relative à l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée.

* 59 Décision n° 2014-455 QPC du 6 mars 2015, M. Jean de M.

* 60 Décision n° 2010-607 DC du 10 juin 2010, loi relative à l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée.

* 61 Décision n° 2014-455 QPC du 6 mars 2015, M. Jean de M.