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Projet de loi de finances pour 2017 : Recherche et enseignement supérieur

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

TROISIÈME PARTIE - LA RECHERCHE (RAPPORTEUR SPÉCIAL : MICHEL BERSON)

La mission « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) compte sept programmes consacrés à la recherche. Ces sept programmes se différencient les uns des autres en raison de leur ministère de tutelle mais également des thématiques de recherche qu'ils financent.

La somme des budgets de ces différents programmes « Recherche » devrait atteindre 11,1 milliard d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) en 2017, ce qui représente une hausse de 380,7 millions d'euros en AE (+ 3,5 %) et de 257,5 millions d'euros en CP (+ 2,4 %) par rapport aux crédits votés par le Parlement en loi de finances pour 2016. Les crédits consacrés à la recherche représenteront ainsi 3,45 % des dépenses du budget général de l'État en 2017.

Évolution des crédits des programmes « Recherche » entre 2016 et 2017

(en euros)

   

Exécution 2015

LFI 2016

PLF 2017

Évolution 2017/2016

(en %)

Évolution 2017/2016 (en valeur)

172 - Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

AE

6 198 161 072

6 244 300 000

6 513 888 416

+ 4,3

269 588 416

CP

6 222 837 082

6 248 944 468

6 423 893 565

+ 2,3

174 949 097

193 - Recherche spatiale

AE

1 344 501 498

1 371 719 890

1 478 084 352

+ 7,8

106 364 462

CP

1 354 301 948

1 371 719 890

1 478 084 352

+ 7,8

106 364 462

190 - Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables

AE

1 558 999 848

1 718 069 888

1 718 047 388

-

-22 500

CP

1 589 058 982

1 724 069 888

1 724 047 388

-

-22 500

192 - Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle

AE

898 713 040

776 518 020

775 294 301

-

-1 223 719

CP

923 333 907

831 568 057

800 609 301

- 3,7

-30 958 756

191 - Recherche duale (civile et militaire)

AE

183 735 104

180 074 745

180 074 745

-

-

CP

183 735 104

180 074 745

180 074 745

-

-

186 - Recherche culturelle et culture scientifique

AE

112 036 113

122 131 455

118 409 438

- 3,0

-3 722 017

CP

112 363 311

122 147 698

119 567 698

- 2,1

-2 580 000

142 - Enseignement supérieur et recherche agricole

AE

323 896 953

331 764 596

341 507 400

+ 2,9

9 742 804

CP

320 676 953

330 927 317

340 670 121

+2,9

9 742 804

TOTAL

AE

10 619 600 000

10 744 578 590

11 125 306 040

+ 3,5

380 727 446

CP

10 706 200 000

10 809 425 060

11 066 947 170

+ 2,4

257 495 107

Source : projet annuel de performances pour 2017

Votre rapporteur spécial avait regretté lors de l'examen du budget des années précédentes que les crédits de la recherche ne soient pas suffisamment préservés alors qu'ils constituent pourtant la dépense d'avenir par excellence. De fait, ni les coups de rabots, ni les réductions en cours de gestion ne les ont épargnés.

Mais cette année, les hausses de crédits prévues par le présent projet de loi de finances sont très significatives, en dépit d'un contexte budgétaire qui demeure très contraint. Elles méritent d'être saluées car elles traduisent l'importance qu'attache le Gouvernement à la politique publique de la recherche, qui est au coeur de la croissance des économies industrialisées.

De fait, il était temps que la recherche soit considérée comme un budget à sanctuariser, même dans un contexte budgétaire de redressements des comptes publics, au même titre que ceux de la sécurité, de la justice ou de l'éducation.

Son caractère prioritaire, affirmée avec force dans la stratégie nationale de la recherche qui a été présentée au Premier ministre le 14 décembre 2015, trouve enfin sa concrétisation dans le présent projet de loi de finances, avec l'apport aux organismes de recherche de moyens financiers dont ils ont impérativement besoin pour mener à bien leurs projets de recherche.

La stratégie nationale de recherche

La loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche définit une stratégie nationale de recherche (SNR), quinquennale, inscrite dans un cycle d'évaluation de sa mise en oeuvre et de révision. Cette SNR est un élément central de l'agenda stratégique « France Europe 2020 » dévoilé en mai 2013 et s'inscrit résolument dans l'Espace européen de la recherche. La SNR, avec ses 41 orientations et ses 5 programmes d'actions prioritaires, a été présentée au Premier ministre le 14 décembre 2015.

L'ambition principale de la SNR est d'identifier un nombre limité de grandes priorités scientifiques et technologiques permettant d'affronter au mieux les neuf défis sociétaux identifiés par l'agenda France Europe 2020, complétés par un dixième défi interministériel, en cohérence avec la programmation européenne Horizon 2020 :

1. Gestion sobre des ressources et adaptation au changement climatique ;

2. Une énergie, propre, sûre et efficace ;

3. Stimuler le renouveau industriel ;

4. Santé et bien-être ;

5. Sécurité alimentaire et défi démographique ;

6. Mobilité et systèmes urbains durables ;

7. Société de l'information et de la communication ;

8. Sociétés innovantes, intégrantes et adaptatives ;

9. Une ambition spatiale pour l'Europe ;

10. Liberté et sécurité de l'Europe, de ses citoyens et de ses résidents.

Cinq enjeux ont été considérés comme devant être traités avec une urgence particulière, compte tenu de la diversité de leurs impacts économiques et sociaux, des dynamiques internationales en cours, et de la maturité des actions envisagées :

- Big data : Ouvrir et exploiter un gisement exceptionnel de connaissances et de croissance : l'explosion du volume de données numériques dans l'ensemble de la société et des domaines de la science, qui représentent un gisement exceptionnel de connaissances nouvelles et de croissance économique ;

- Système Terre : Observation, prévision, adaptation - Organiser l'acquisition et l'exploitation des données d'observation de la Terre pour anticiper les conséquences du changement climatique : le rôle premier de la science et de l'innovation dans l'analyse et la gestion du risque climatique, alors que la France va accueillir cette année la 21e Conférence des parties et s'est donné l'objectif d'un accord international ambitieux ;

- Biologie des systèmes et application - Soutenir l'émergence de concepts nouveaux pour la compréhension du vivant et développer les applications médicales et industrielles : la révolution de notre compréhension du vivant sous l'effet du développement de la biologie des systèmes, avec de nombreuses applications associées dans la santé, l'environnement, l'alimentation, la chimie ;

- Du laboratoire au patient - Associer recherche en laboratoire, recherche clinique et innovation privée pour le bénéfice des patients : la nécessité de développer une offre de soins toujours plus innovante et efficace, grâce au développement d'approches thérapeutiques innovantes, de nouveaux protocoles de soins, et de modalités plus personnalisées de prise en charge des patients, avec la médecine de précision ;

- Homme et cultures - Appréhender les phénomènes humains dans leurs réalités individuelles et sociales : l'importance de la connaissance des cultures et de l'homme, pour assurer le dialogue, analyser les ressorts de l'intégration et, à l'inverse, de la radicalisation, dans nos sociétés plus globalisées et interconnectées que jamais.

La mise en oeuvre de la SNR fait l'objet d'un cadrage par la loi du 22 juillet 2013 : « Les contrats pluriannuels conclus avec les organismes de recherche et les établissements d'enseignement supérieur, la programmation de l'Agence nationale de la recherche ainsi que les autres financements publics de la recherche concourent à la mise en oeuvre de la stratégie nationale de recherche ». La loi prévoit en outre une évaluation à mi-parcours par un rapport biennal de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST), avant une évaluation complète de cette mise en oeuvre au bout de cinq ans avant sa révision.

Source : réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Trois programmes de la MIRES concentrent l'essentiel des crédits consacrés au financement de la recherche publique.

Le programme 172 « Recherches scientifiques et technologique pluridisciplinaires » rassemble la majorité des organismes de recherche et 58 % des crédits des programmes « Recherche », avec un financement prévu pour 2017 de 6,5 milliards d'euros en AE et de 6,4 milliards d'euros en CP.

Le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durable » et le programme 193 « Recherche spatiale » bénéficient respectivement d'environ 1,7 milliard d'euros et 1,4 milliard d'euros.

Les quatre programmes restant bénéficient d'un financement inférieur à un milliard d'euros en 2017, avec 801 millions d'euros pour le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », 180 millions d'euros pour le programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) », 120 millions d'euros pour le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » et 142 millions d'euros pour le programme « Enseignement supérieur et recherches agricoles ».

I. LA FORTE HAUSSE DES DOTATIONS DES PROGRAMMES QUI DÉPENDENT DU MINISTÈRE DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE

Le montant total des crédits alloués aux programmes 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » et 193 « Recherche spatiale » s'établira en 2017 à 7 993 millions d'euros en AE et 7 903 millions d'euros en CP, soit une forte hausse de 377 millions d'euros (+ 4,9 %) en AE et de 282,3 millions d'euros (+ 3,7 %) en CP par rapport à 2016.

1. Le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », principal programme consacré à la recherche en France, verra ses crédits augmenter de façon très significative en 2017

Le programme 172 est le plus important de la mission MIRES consacré à la recherche en termes de crédits et d'opérateurs rattachés (17 opérateurs ou catégories d'opérateurs sur 29 au total pour les programmes « Recherche »).

Il regroupe onze actions très diverses mais qui dépendent toutes du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche. C'est également lui qui finance les infrastructures de recherche ainsi que les contributions de la France aux organisations internationales en matière de recherche. Enfin, le crédit d'impôt recherche, qui constitue la plus importante dépense fiscale de la mission, est rattaché au programme 172.

En 2017, les crédits du programme 172 connaîtront une hausse très substantielle de 269,6 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 174,9 millions d'euros en crédits de paiement (CP), pour atteindre 6,5 milliards d'euros en AE et 6,4 milliards d'euros en CP, soit une augmentation de 4,3 % en AE et de 2,8 % en CP. Sur ces montants, 6,1 milliards d'euros en AE et 6,0 milliards d'euros en CP seront attribués aux opérateurs qui relèvent du programme : 95 % de ses crédits leur sont donc destinés

Cette augmentation des crédits du programme concernera en particulier les moyens de l'Agence nationale de la recherche (ANR), en hausse de 118,2 millions d'euros en AE et de 49,3 millions d'euros en CP, conformément aux engagements du Président de la République de relever le taux de sélection des projets financés par l'agence. L'ANR recevra ainsi 703,4 millions d'euros de crédits en AE et 639,4 millions d'euros en CP, soit un niveau qui n'avait plus été atteint depuis 2012. S'il reste du chemin à parcourir pour se rapprocher des systèmes de référence en termes de financements de la recherche par projets, la situation évolue donc dans le bon sens.

Les actions 14 « Moyens généraux et d'appui à la recherche », 17 « Recherches scientifiques et technologiques dans le domaine de l'énergie » et 01 « Pilotage et animation » connaîtront également des hausses de crédits relativement importantes.

La hausse de 67,4 millions d'euros (AE=CP) des crédits de l'action 14, qui porte les subventions pour charges de service public destinées à financer les moyens généraux des organismes de recherche dépendant du ministère, a pour objet de compenser les diverses mesures salariales décidées par le Gouvernement en faveur des fonctionnaires.

Sont ainsi prévus 38,8 millions d'euros au titre de la revalorisation du point d'indice, 19,4 millions d'euros au titre de la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations (PPCR) et 7 millions d'euros pour le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP).

L'action 17 « Recherches scientifiques et technologiques dans le domaine de l'énergie », qui bénéficie à hauteur de 282,6 millions d'euros au CNRS et de 56,3 millions d'euros au CEA verra ses crédits abondés de 48,9 millions d'euros en AE et 30,0 millions d'euros en CP, notamment en raison de la budgétisation pour la première année au niveau requis de la très grande infrastructure internationale ESS.

En effet, 242,8 millions d'euros portés par cette action (sur un total de 630,4 millions d'euros en AE et 611,5 millions d'euros en CP) sont destinés à financer les contributions françaises à des organisations ou à des projets scientifiques internationaux tels que l'Organisation européenne pour la recherche nucléaire-CERN (96,3 millions d'euros en 2017), le Réacteur thermonucléaire expérimental international-ITER (62 millions d'euros en 2017) en cours de construction à Cadarache ou bien encore l'European spallation source-ESS, source de neutrons en cours de construction en Suède, qui bénéficiera donc de 47,1 millions d'euros en AE et de 28,3 millions d'euros en CP de la part de notre pays en 2017.

La hausse de 24,9 millions d'euros en AE et de 23,3 millions d'euros en CP des crédits de l'action 01 « Pilotage et animation » s'explique notamment par l'augmentation bienvenue de 17,1 millions d'euros des crédits dédiés aux CPER 2015-2020, qui bénéficieront de 40,7 millions d'euros de financement en 2017, alors qu'ils avaient souffert d'un sous-financement chronique jusqu'ici.

Le financement des grandes infrastructures de recherche porté par l'action 13 se verra affecter près de 5 millions de crédits supplémentaires, portant les moyens qui leur sont consacrés à 239,4 millions d'euros (AE=CP).

En revanche, les moyens des deux actions les plus importantes du programme, l'action 15 « Recherches scientifiques et technologiques en sciences de la vie et de la santé » (1,2 milliard d'euros en 2017, soit 18,7 % des crédits du programme) et l'action 18 « Recherches scientifiques et technologiques dans le domaine des sciences de l'environnement » (1,1 milliard d'euros en 2017, soit 16,1 % des crédits du programme), demeureront stables en 2017.

Évolution des crédits du programme 172 entre 2016 et 2017

(en euros)

   

Exécution 2015

LFI 2016

PLF 2017

Évolution 2017/2016

(en %)

Évolution 2017/2016 (en valeur)

01 - Pilotage et animation

AE

135 936 258

152 050 051

176 928 327

+ 16,4

24 878 276

CP

136 789 431

151 814 581

175 158 327

+ 15,4

23 343 746

02 - Agence nationale de la recherche

AE

488 486 653

585 145 447

703 410 704

+ 20,2

118 265 257

CP

492 976 196

590 025 385

639 385 362

+ 8,4

49 359 977

11 - Recherches interdisciplinaires et transversales

AE

56 680 323

62 725 819

62 723 205

-

-2 614

CP

54 658 839

62 725 819

62 723 205

-

-2 614

12 - Diffusion, valorisation et transfert des connaissances et des technologies

AE

149 113 807

149 007 118

149 001 398

-

-5 720

CP

146 884 263

149 007 118

149 001 398

-

-5 720

13 - Grandes infrastructures de recherche

AE

305 006 656

234 451 000

239 411 000

+ 2,1

4 960 000

CP

297 779 457

234 451 000

239 411 000

+ 2,1

4 960 000

14 - Moyens généraux et d'appui à la recherche

AE

709 448 086

780 091 706

847 485 795

+ 8,6

67 394 089

CP

687 441 741

780 091 706

847 485 795

+ 8,6

67 394 089

15 - Recherches scientifiques et technologiques en sciences de la vie et de la santé

AE

1 220 825 670

1 214 455 936

1 219 781 012

-

5 325 076

CP

1 234 183 717

1 214 455 936

1 214 447 679

-

-8 257

16 - Recherches scientifiques et technologiques en sciences et techniques de l'information

AE

985 417 327

983 255 119

983 224 401

-

-30 718

CP

1 007 089 297

983 255 119

983 224 401

-

-30 718

17 - Recherches scientifiques et technologiques dans le domaine de l'énergie

AE

634 098 558

581 500 872

630 360 764

+ 8,4

48 859 892

CP

650 924 827

581 500 872

611 494 588

+ 5,6

29 993 716

18 - Recherches scientifiques et technologiques dans le domaine de l'environnement

AE

1 107 489 722

1 096 521 501

1 096 474 486

-

47 015

CP

1 106 285 602

1 096 521 501

1 096 474 486

-

47 015

19 - Recherches scientifiques et technologiques en sciences humaines et sciences sociales

AE

405 658 012

405 095 431

405 087 324

-

-8 107

CP

407 823 712

405 095 431

405 087 324

-

-8 107

TOTAL

AE

6 198 161 072

6 244 300 000

6 513 888 416

+ 4,3

269 588 416

CP

6 222 837 082

6 248 944 468

6 423 893 565

+ 2,8

174 949 097

Source : projet annuel de performances pour 2017

2. Un effort budgétaire marqué en faveur des politiques spatiale et météorologique, à travers la hausse de 106,3 millions d'euros des crédits du programme 193 « Recherche spatiale »

Le programme 193 porte les crédits destinés à la recherche spatiale française, à laquelle un effort budgétaire très significatif de 106,3 millions d'euros (AE=CP) sera consacré en 2017, pour porter le montant total des crédits du programme à 1 371,7 millions d'euros en AE et 1 478,1 millions d'euros en CP.

Évolution des crédits du programme 193 entre 2016 et 2017

(en euros)

   

Exécution 2015

LFI 2016

PLF 2017

Évolution 2017/2016

(en %)

Évolution 2017/2016 (en valeur)

01 - Développement de la technologie spatiale au service de la science

AE

184 457 943

173 685 306

184 388 824

+ 6,1

10 703 518

CP

184 457 943

173 685 306

184 388 824

+ 6,1

10 703 518

02 - Développement de la technologie spatiale au service de l'observation de la terre

AE

280 184 072

269 315 828

280 098 631

+ 4,0

10 782 803

CP

280 184 072

269 315 828

280 098 631

+ 4,0

10 782 803

03 - Développement de la technologie spatiale - sciences de l'information

AE

119 386 225

110 772 836

119 335 650

+ 7,7

8 562 814

CP

119 386 225

110 772 836

119 335 650

+ 7,7

8 562 814

04 - Maîtrise de l'accès à l'espace

AE

450 603 948

480 703 447

517 095 406

+ 7,8

36 391 959

CP

460 404 398

480 703 447

517 095 406

+ 7,8

36 391 959

05 - Maîtrise de technologies orbitales et de l'innovation technologique

AE

223 421 543

231 040 219

223 347 310

- 3,3

-7 692 909

CP

223 421 543

213 040 219

223 347 310

- 3,3

-7 692 909

06 - Moyens généraux et d'appui à la recherche

AE

60 819 080

81 633 401

84 170 531

3,1

2 537 130

CP

60 819 080

81 633 401

84 170 531

3,1

2 537 130

07 - Développement des satellites de météorologie

AE

25 628 687

42 568 853

69 648 000

+ 63,6

27 079 147

CP

25 628 687

42 568 853

69 648 000

+ 63,6

27 079 147

TOTAL

AE

1 344 501 498

1 371 719 890

1 478 084 352

+ 7,8

106 364 462

CP

1 354 301 948

1 371 719 890

1 478 084 352

+ 7,8

106 364 462

Source : projet annuel de performances pour 2017

La politique spatiale de notre pays se déploie dans le cadre des programmes européens de recherche spatiale, le domaine spatial relevant d'une compétence partagée entre l'Union européenne et les États membres depuis l'adoption du traité de Lisbonne.

Le programme 193 assure le financement du Centre national d'études spatiales (CNES), qui met en oeuvre la stratégie spatiale de la France dans le cadre de son contrat pluriannuel 2016-2020. C'est également à travers cet organisme que transitent les fonds destinés à l'Agence spatiale européenne (ESA), agence intergouvernementale chargée de coordonner les projets menés en commun par vingt-deux pays européens et seconde agence spatiale dans le monde après la National aeronautics and space administration (NASA) américaine.

Le CNES est le maître d'oeuvre du segment sol d'Ariane 6, ce qui signifie qu'il porte la responsabilité de la conception et de la réalisation du nouvel ensemble de lancement dédié à Ariane 6 (ELA 4), dont il assure par ailleurs 52 % du financement. La dette liée à Ariane 5 vient d'être résorbée ; celle d'Ariane 6 devrait atteindre plus d'un milliard d'euros en 2018 avant de refluer pour être entièrement payée en 2024.

Le budget 2016 de l'ESA s'établit à 5 267,3 millions d'euros, en hausse de 20 % par rapport à 2015. La contribution française en 2016 représente plus de 20 % des contributions directes des États membres. Elle est principalement portée par le programme 193, à hauteur de 754,1 millions d'euros, mais la France contribue aussi au financement de certains programmes de l'ESA à travers les programmes d'investissements d'avenir (PIA) pour un montant de 9,2 millions d'euros en 2016.

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Par ailleurs, le programme 193 porte, à travers de son action 07 « Développement des satellites de météorologie », la contribution française à l'Organisation européenne de satellites météorologiques (Eumetsat). Cette contribution au fonctionnement de l'organisation, dont le budget global prévisionnel pour 2017 est de 625,5 millions d'euros, représente 14,4 % du total des contributions des États membres. Le présent projet de loi de finances prévoit une hausse de 63,6 % de cette contribution par rapport à 2016, à 69,6 millions d'euros.