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Projet de loi de finances pour 2017 : Recherche et enseignement supérieur

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement visant à minorer les crédits de la mission de 68,6 millions d'euros afin de gager des ouvertures de crédits sur d'autres missions. Ces baisses de crédits se répartissent de la façon suivante :

- 2 millions d'euros sur le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » ;

- 34 millions d'euros sur le programme 231 « Vie étudiante » ;

- 11,5 millions d'euros sur le programme 193 « Recherche spatiale » ;

- 11,1 millions d'euros sur le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables » ;

- 6 millions d'euros sur le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » ;

- 3 millions d'euros sur le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique »

- 1 million d'euros sur le programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles ».

Selon le Gouvernement, les réductions de crédits des programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 231 « Vie étudiante » s'expliqueraient respectivement par une révision à la baisse des prévisions des cotisations en faveur des jeunes entreprises universitaires et par une révision à la baisse des dépenses de l'aide à la recherche d'un premier emploi (ARPE).

La diminution des crédits des programmes « Recherche » de la mission ne fait en revanche l'objet d'aucune justification, à l'exception du programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles » dont la baisse des crédits serait permise par un ajustement des moyens de fonctionnement des établissements qui sont financés par ce programme.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 9 novembre 2016, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Philippe Adnot et Michel Berson, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

Mme Michèle André, présidente. - Avant de donner la parole à Philippe Adnot pour la présentation de son rapport spécial, je salue la présence parmi nous de notre collègue Nelly Tocqueville, rapporteure pour avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable sur la recherche dans le développement durable. Par ailleurs, je vous transmets les excuses de Dominique Gillot, rapporteur pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication pour la partie recherche.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial - Ce budget peut être considéré comme relativement protégé, dans la conjoncture actuelle.

Avec plus de 27 milliards d'euros inscrits au titre de 2017, la mission « Recherche et enseignement supérieur » représente 6 % des crédits du budget général. C'est beaucoup et, en même temps, compte tenu des enjeux auxquels nous devons faire face et de l'importance de la connaissance et de la recherche pour le développement de notre pays, ce n'est pas trop.

En tout état de cause, les crédits de la mission progressent fortement cette année, de plus de 800 millions d'euros, soit plus de 3 % par rapport à 2016.

Contrairement aux années précédentes, cette hausse bénéficie tant à l'enseignement supérieur qu'à la recherche, sauf pour les programmes 192 et 186.

Le montant des dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission reste stable. Le crédit d'impôt recherche, qui correspond à 90 % de cette dépense, engendrerait une moindre recette estimée à 5,5 milliards d'euros. C'est un élément essentiel de la politique d'attractivité dans ce domaine.

Plus de 5 milliards d'euros prévus au titre du troisième programme d'investissements d'avenir, le PIA 3, devraient également bénéficier à l'enseignement supérieur et à la recherche. Contrairement aux deux programmes précédents, les crédits qui lui sont consacrés ne figurent pas dans la mission « Recherche et enseignement supérieur », le PIA faisant l'objet d'une mission propre. Toutefois, comme le rapporteur général nous l'a indiqué ce matin, le Gouvernement a eu recours à un artifice budgétaire en ne prévoyant que des autorisations d'engagement en 2017 et aucun crédit de paiement. Ces derniers n'interviendront qu'en 2018.

Si, sur le fond, les actions que le Gouvernement souhaite mener dans le cadre du PIA 3 paraissent légitimes, je ne peux que déplorer ce tour de passe-passe, même si ce n'est pas le premier, puisqu'à l'inverse, les PIA 1 et 2 avaient pout intérêt de faire peser toute la dépense sur une année.

Concernant l'enseignement supérieur - il s'agit des programmes 150 et 231 -, ce budget est, à n'en pas douter, un budget de pré-campagne électorale, chacun devant être satisfait. En conséquence, les crédits consacrés à l'enseignement supérieur augmentent de plus de 440 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 570 millions d'euros en crédits de paiement, pour atteindre plus de 16 milliards d'euros.

En outre, 336 millions d'euros supplémentaires sont inscrits sur le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », sous l'effet de plusieurs mesures nouvelles, mais aussi pour tirer les conséquences financières de décisions prises par l'État en faveur de ses agents.

Ainsi, le Gouvernement prévoit non seulement le financement de 1 000 emplois, qui correspondent à l'engagement du Président de la République d'en créer 5 000 sur cinq ans, mais aussi 100 millions d'euros supplémentaires pour compenser la hausse continue du nombre d'étudiants et améliorer le taux d'encadrement dans les établissements.

Rien ne garantit toutefois que ces enveloppes supplémentaires, qui correspondent à plus de 150 millions d'euros au total, seront utilisées à cet effet puisque les universités disposent désormais d'une autonomie de gestion et que d'autres dépenses s'imposent à elles - les créations d'emplois dans le budget, on le sait, servent parfois de variables d'ajustement budgétaire. Citons par exemple l'impact du glissement-vieillesse-technicité, le GVT, estimé par la Conférence des présidents d'université à 60 millions d'euros non compensés.

Près de 200 millions d'euros sont par ailleurs prévus pour couvrir des mesures prises par le Gouvernement en faveur du personnel de l'État : la revalorisation du point d'indice, pour un coût de 117 millions d'euros en 2017 ; les conséquences de la loi Sauvadet, dont la mise en oeuvre a été étendue et prolongée ; la mise en place d'un dispositif d'amélioration des carrières, « Parcours professionnels, carrières et rémunérations ».

Privilégié au sein de la mission en loi de finances initiale, le programme 150 a progressé de plus de 700 millions d'euros depuis 2012. Dans le même temps, le Gouvernement décidait de réduire, année après année, les dotations versées aux établissements d'enseignement supérieur privé. Depuis 2016, elles stagnent, mais, face à l'augmentation du nombre d'étudiants accueillis, la subvention de l'État s'est réduite au point de s'établir désormais à moins de 800 euros par étudiant en 2015, contre près de 1 100 euros en 2012 et plus de 1 200 euros en 2011.

Ces établissements à but non lucratif ont désormais la qualité d'EESPIG - établissement d'enseignement supérieur privé d'intérêt général -, ce label ayant été créé par la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, dite « loi Fioraso », et sont ainsi reconnus comme participant à la mission de service public de l'enseignement supérieur. Il est paradoxal qu'au moment où on reconnaît cette qualité à ces établissements, ces derniers connaissent des conditions financières relativement difficiles. Alors qu'ils accueillent 3 % des étudiants, il n'est pas normal qu'ils soient sacrifiés. Si ces plus de 80 000 étudiants n'étaient pas inscrits dans des établissements privés, cela coûterait bien plus cher au budget de l'État.

Certes, le Gouvernement souhaite leur faire bénéficier de l'un des 100 millions d'euros supplémentaires inscrits sur le programme pour tenir compte de la démographie étudiante, mais cela me paraît insuffisant. Aussi, comme ce fut le cas au cours de l'examen des précédentes lois de finances, je vous présenterai tout à l'heure un amendement tendant à rétablir une certaine forme d'équité. Vous m'avez toujours suivi sur ce point.

Les subventions pour charges de service public représentent une part toujours très élevée des ressources totales des opérateurs du programme 150, en particulier des universités et des établissements assimilés puisqu'elles s'élèvent à 77,5 %. Le développement des ressources propres reste trop faible.

Je réitère également mon désaccord avec le Gouvernement, qui ne souhaite pas modifier le montant des frais d'inscription, refusant de regarder ce qui se passe ailleurs et de permettre aux établissements d'avoir un peu plus de moyens pour améliorer la qualité de l'environnement des étudiants. À titre personnel, je regrette cette position, parce que je pense qu'une faible augmentation permettrait d'améliorer considérablement la vie des étudiants dans les universités.

Je considère, et nous avons déjà eu ce débat ici-même, que les frais d'inscription devraient donc être revalorisés. Ce n'est pas de ma part une position nouvelle.

En tout état de cause, malgré tous les efforts budgétaires, les résultats ne sont pas là. On ne peut pas reprocher à ce budget d'être insuffisant. En revanche, on a le droit et le devoir de s'interroger sur les résultats obtenus. Clairement, un problème subsiste, lequel est lié non pas au montant du budget, mais à la manière dont les choses sont organisées.

Ainsi, le taux de réussite des étudiants en licence reste faible, seuls 27,5 % d'entre eux étant parvenus à décrocher leur diplôme en trois ans en 2014 et les prévisions ne sont guère meilleures pour les années suivantes. Selon une étude du ministère effectuée sur un panel de bacheliers de 2008, seuls 57 % d'entre eux ont obtenu leur licence, ce taux descendant même à 25 % pour les bacheliers technologiques.

À défaut d'instaurer une sélection à l'entrée des universités, il convient à tout le moins de mieux orienter les lycéens qui s'y aventurent sans disposer de tous les prérequis nécessaires et sans connaître les filières intéressantes ou offrant des débouchés potentiels. En conséquence, une sélection par l'absurde est appliquée, à savoir le tirage au sort des étudiants ! C'est inacceptable et insupportable. Bénéficient d'une inscription non pas ceux qui le méritent, mais ceux qui ont eu la chance d'être tirés au sort ! C'est le cas dans la filière STAPS - sciences et techniques des activités physiques et sportives -, et cela a bien failli également toucher la première année commune aux études de santé (PACES).

L'orientation des lycéens, bien avant l'obtention du baccalauréat, devra donc être revue pour être plus efficace. Je pense qu'au moins un trimestre devrait être consacré au début des études universitaires à la présentation des débouchés sur le marché du travail, y compris à l'échelon international, de l'offre et des besoins, à la réalisation d'un bilan de compétences. Bref, sans pratiquer une sélection, il faut mettre en place une approche beaucoup plus professionnelle afin de parvenir à une meilleure adéquation entre les potentialités des étudiants et l'offre d'enseignement supérieur.

J'approuve le lancement d'une nouvelle vague de dévolution du patrimoine des universités. Toutefois, je ne suis pas certain que beaucoup d'établissements seront tentés. Vous vous souvenez que trois universités avaient été sélectionnées lors de la première vague de dévolution et qu'elles avaient obtenu un financement non négligeable. Or, aujourd'hui, on la leur propose sans les dotations ! En conséquence, on se demande qui voudra bien se lancer dans une telle opération, à part les universités qui pourront vendre du patrimoine et conserver 100 % du prix de cession. Pour ma part, j'avais espéré une certaine forme de mutualisation, car toutes les universités n'ont pas la chance de disposer d'un patrimoine immobilier valorisable au même niveau. Certaines disposent d'un patrimoine bien situé et pourront en tirer des moyens, d'autres ont un patrimoine plus difficile à vendre. La dévolution ne les aidera pas à l'entretenir.

Enfin, je reste vigilant quant au coût supplémentaire susceptible d'être engendré par les nouvelles « superstructures » que constituent les COMUE, les communautés d'universités et établissements. Si la mutualisation des moyens peut avoir des avantages, je ne pense pas que le nombre soit une garantie de qualité, au contraire, comme nous aurons l'occasion de le vérifier. Dans certains secteurs, la volonté de « faire masse » engendre une grande complexité. Ce n'est pas ce qui va nous faire nécessairement gagner des places dans le classement de Shanghai. En revanche, nous devrons être attentifs à l'évolution des coûts de fonctionnement de tous ces ensembles.

J'évoquerai maintenant le programme 231, « Vie étudiante ». Il connaît une forte hausse de 9,5 % des crédits de paiement, avec 2,72 milliards d'euros inscrits.

L'augmentation de 8,5 % des crédits alloués aux aides sociales directes s'explique par trois éléments distincts : une hausse mécanique, du fait de la prise en compte de l'augmentation du nombre d'étudiants boursiers - soit une hausse de 66 millions d'euros - ; la suppression de l'échelon 0 des bourses, l'ensemble de ses bénéficiaires basculant vers l'échelon « 0 bis » ouvrant droit à une aide financière en plus de l'exonération de frais d'inscription et de cotisation de sécurité sociale - soit une hausse de 25 millions d'euros ; la création de l'aide à la recherche du premier emploi, l'ARPE, par la loi du 8 août 2016, pour lesquels 92 millions d'euros sont prévus en 2017. Ce dispositif est destiné à accompagner financièrement les étudiants à la fin de leurs études afin de leur permettre de trouver un premier emploi.

Très sincèrement, on peut s'interroger sur le choix fait par le Gouvernement de faire figurer les crédits consacrés à cette aide dans le programme 231. En effet, les personnes amenées à la percevoir ne sont, en principe, plus des étudiants. Pourquoi ce sujet n'est-il pas pris en charge sur une autre mission ? Plus fondamentalement, c'est l'utilité d'une telle aide qui pose question. Pour ma part, je pense qu'il faut se préoccuper de son avenir professionnel bien avant la fin de ses études. J'ai bien peur que cette aide, qui permet d'avoir quatre mois pour souffler un peu après les études, ne conduise à repousser le moment où le jeune diplômé recherchera réellement un emploi et ne crée ainsi un effet d'aubaine. Je rappelle qu'un certain nombre d'établissements bien gérés permettent à leurs étudiants, dans des proportions extrêmement importantes, de trouver du travail avant la fin de leurs études.

Je ne suis pas très sûr que ce dispositif sera utilisé, car de nombreux jeunes lui préféreront d'autres systèmes, financièrement plus intéressants pour eux, comme par exemple le RSA, pour ceux qui remplissent les conditions. Compte tenu des sommes en jeu, lesquelles peuvent aller de 100 à 500 euros, d'autres systèmes seront plus attractifs. D'ailleurs, le pourcentage de demandes ayant été faites aujourd'hui est faible par rapport aux prévisions. C'est la raison pour laquelle je vous proposerai un amendement visant à prélever une petite partie sur l'enveloppe prévue pour financer l'enseignement privé, qui est actuellement défavorisé.

Le rapport que j'ai présenté sur le contrôle des conditions de maintien des droits des étudiants boursiers mettait en avant le « scandale des copies blanches ». Lors de certains examens, on en dénombre jusqu'à 40 %, sachant qu'une seule présentation à un examen peut parfois suffire à maintenir une bourse ! On nous dit que seuls 3 % des étudiants, soit 19 000, ne seraient pas assidus. En réalité, ils sont bien plus nombreux, car ceux qui rendent une copie blanche ne sont pas considérés comme n'étant pas assidus. La manière d'appréhender cette question n'est donc pas adaptée. Le Gouvernement s'était engagé à nous répondre sur ce sujet, il l'a fait, mais je ne suis pas sûr qu'il ait vraiment pris le problème à bras le corps, même s'il a rappelé à un certain nombre d'établissements l'obligation d'améliorer le suivi de leurs étudiants. Nos questions et nos propositions méritaient mieux que la réponse que nous avons obtenue.

Le Gouvernement s'est engagé à ne pas renouveler le prélèvement qui avait été effectué l'année dernière sur les CROUS, les centres régionaux des oeuvres universitaires, c'est le cas.

Nous nous réjouissons de la décision prise d'instaurer une sélection au début des masters, et non plus au milieu des deux années. Jean-Léonce Dupont avait déposé une proposition de loi sur ce sujet, que nous sommes nombreux à avoir cosignée. Or, aujourd'hui, les étudiants doivent se voir proposer trois alternatives, ce qui entraînera une dépense de mobilité. Il a donc fallu prévoir des crédits pour accompagner cette mobilité. Puisque nous nageons dans l'opulence, nous pouvons nous permettre ce genre de choses ! Je le répète, c'est à l'orientation qu'il faut consacrer des crédits !

Je n'ai rien de particulier à dire sur le logement étudiant. Normalement, les objectifs devraient être atteints, même s'ils ne le seront qu'à 70 % à la fin de l'année 2016. Les choses semblent avoir été faites convenablement.

Pour conclure, si l'on examine ce budget globalement, il est convenable compte tenu du contexte. On peut certes critiquer certaines affectations, ainsi que les résultats obtenus, notamment le taux de réussite en licence, mais ce ne sont pas là nécessairement des questions d'ordre budgétaire.

Je le répète, je souhaite que le maintien des bourses soit mieux contrôlé. Je redis mon scepticisme sur l'utilité de l'ARPE, qui risque de retarder l'entrée dans la vie active.

À titre personnel, compte tenu des sommes en jeu et du fait que des engagements ont été tenus, je recommande l'adoption des crédits de cette mission, sous réserve de l'adoption de l'amendement que je vous présenterai tout à l'heure.

M. Michel Berson, rapporteur spécial. - Je vais pour ma part vous présenter les sept programmes de la mission « Recherche et enseignement supérieur » consacrés à la recherche.

La somme des budgets de ces différents programmes devrait atteindre 11,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement en 2017, ce qui représente une hausse en autorisations d'engagement de 3,5 % et de 2,4 % en crédits de paiement par rapport aux crédits votés par le Parlement en loi de finances pour 2016.

Ces hausses de crédits sont très significatives, en dépit d'un contexte budgétaire qui demeure très contraint. Elles méritent d'être saluées, car elles traduisent l'importance qu'attache le Gouvernement à la politique publique de la recherche, qui est au coeur de la croissance des économies industrialisées. Elles méritent également d'être examinées. Or nous savons que le risque que notre assemblée ne procède pas à l'examen du budget en séance publique est réel. Si cette perspective venait à se concrétiser, elle constituerait un acte politique grave ; et l'on pourrait alors se demander si l'examen des crédits par notre commission des finances à un sens.

Pour ma part, je pense que nous devons nous féliciter que le budget de la recherche soit sanctuarisé, dans un contexte budgétaire de redressement des comptes publics, au même titre que ceux de la sécurité, de la justice ou de l'éducation. Son caractère prioritaire, affirmé avec force dans la stratégie nationale de la recherche présentée au Premier ministre le 14 décembre 2015, trouve enfin sa concrétisation dans le présent projet de loi de finances.

Je vais donc vous présenter les crédits de ces sept programmes avec l'espoir que la sagesse l'emportera et que, finalement, le Sénat examinera l'ensemble du budget de la Nation, et par conséquent celui de la recherche.

Le montant total des crédits alloués aux programmes qui dépendent du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, c'est-à-dire les programmes « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » et « Recherche spatiale », s'établira en 2017 à 7 993 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 7 903 millions d'euros en crédits de paiement, soit une forte hausse de 4,9 % en autorisations d'engagement et de 3,7 % en crédits de paiement par rapport à 2016.

Ces augmentations de crédits concerneront en particulier les moyens de l'Agence nationale de la recherche, l'ANR, qui retrouveront un niveau qui n'avait plus été atteint depuis 2012.

La hausse de 67,4 millions d'euros des crédits de l'action 14 du programme 172, qui porte les subventions pour charges de service public destinées à financer les moyens généraux des organismes de recherche dépendant du ministère - le Centre national de la recherche scientifique, le CNRS, le Commissariat à l'énergie atomique, le CEA, l'Institut national de la santé et de la recherche médicale, l'INSERM, entres autres - a pour objet de compenser les diverses mesures salariales décidées par le Gouvernement en faveur des fonctionnaires.

Je salue l'augmentation bienvenue de 17,1 millions d'euros des crédits dédiés aux contrats de plan État-régions pour la période 2015-2020, lesquels bénéficieront de 40,7 millions d'euros de financement en 2017 alors qu'ils avaient souffert d'un sous-financement chronique jusqu'ici.

Il convient enfin de noter l'effort budgétaire très important qui sera consenti en 2017 en faveur des très grandes infrastructures de recherche et des organisations internationales relatives à la recherche. Je pense notamment à la hausse des financements destinés à l'Agence spatiale européenne, l'ASE, qui porte le projet Ariane 6, et à l'Organisation européenne pour l'exploitation des satellites météorologiques, Eumetsat.

Les autres programmes de la mission, qui ne dépendent pas du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, en revanche, verront pour la plupart leurs moyens stagner, voire diminuer en 2017.

Ce sera notamment le cas des programmes 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables », 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », 191 « Recherche duale (civile et militaire) », et 186 « Recherche culturelle et culture scientifique ». Cela signifie que les opérateurs qui dépendent de ces programmes devront parvenir à compenser la hausse de leur masse salariale provoquée par les mesures communes à l'ensemble de la fonction publique, sans augmentation de leur subvention pour charges de service public.

Seul le programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricole », qui porte notamment les crédits de l'Institut national de la recherche agronomique, l'Inra, mais aussi ceux des écoles d'enseignement supérieur agricoles et vétérinaires, verra ses crédits augmenter pour compenser ces mesures salariales.

J'en viens à présent à un sujet qui fait débat, à savoir le financement de la recherche par projets, financement complémentaire des crédits récurrents.

Depuis maintenant une quinzaine d'années, dans les pays industrialisés qui se situent à la frontière de la connaissance, les équipes de chercheurs peuvent candidater lors d'appels à projets compétitifs pour obtenir les financements nécessaires au développement de leurs projets de recherche. Cette mise en concurrence a vocation à dynamiser la recherche, sans pour autant constituer son unique mode de financement, puisque les crédits récurrents des organismes de recherche demeurent très largement majoritaires.

L'Agence nationale de la recherche, l'ANR, a précisément pour mission la mise en oeuvre du financement de la recherche sur projets dans notre pays en répartissant les crédits d'intervention qui lui sont alloués.

À partir de 2009, cette dotation a progressivement diminué. La baisse s'est accélérée à partir de 2013 lorsque le Gouvernement a décidé de réduire cette enveloppe au profit des subventions aux organismes de recherche. Ces crédits ont atteint un point bas en 2015, à 510 millions d'euros, contre 850 millions d'euros en 2008.

Les années précédentes, je m'étais inquiété de la réduction de la dotation budgétaire de l'ANR dans la mesure où elle était susceptible de menacer la viabilité du système français de financement sur projets, lequel constitue un levier d'excellence performant et de plus en plus utilisé dans le monde entier. En 2015, le Gouvernement a décidé de mettre fin à ce mouvement de baisse en allouant 63,9 millions d'euros supplémentaires à l'ANR. Cette hausse va nettement s'amplifier en 2017 puisque les moyens budgétaires de l'ANR s'élèveront à 703,4 millions d'euros en autorisations de programme, soit une augmentation de 20 % par rapport à 2016, et à 639,4 millions d'euros en crédits de paiement, soit une hausse de 8 %, conformément à l'engagement que le Président de la République a pris en mars 2016.

S'il convient de se féliciter de la hausse des moyens de l'ANR pour 2017, le montant des crédits que devrait répartir l'agence d'un grand pays industrialisé comme la France devrait, selon moi, approcher le milliard d'euros, soit un peu plus de 10 % des crédits mobilisés chaque année pour la recherche publique.

La baisse de la dotation de l'ANR et l'augmentation continue du nombre de soumissions de projets ont eu pour conséquence de diminuer le taux de succès moyen aux appels à projets de l'agence, qui est passé de 25,7 % en 2005 à 20,1 % en 2012, puis à 10,2 % des projets présentés en 2014.

Ce taux s'est légèrement amélioré en 2015 et devrait poursuivre sa remontée en 2016, puis en 2017, grâce à la hausse des crédits d'intervention de l'ANR, sans pour autant atteindre la barre des 15 % de sélection annoncée par le Président de la République et a fortiori le taux moyen de sélection de 24 % en vigueur dans les autres pays de l'Union européenne.

Je voudrais souligner qu'un taux d'échec trop important, voire franchement déraisonnable, provoque un découragement de beaucoup de chercheurs, qui voient leurs excellents projets rejetés, sans véritable raison, alors qu'ils ont pourtant reçu de très bonnes appréciations, ainsi qu'en ont témoigné devant moi plusieurs dirigeants d'organismes publics. Il s'agit donc là d'un réel sujet de préoccupation..

En ce qui concerne les financements européens, qui sont également des financements sur projets compétitifs, les premiers chiffres du programme-cadre « Horizon 2020 » pour la recherche en Europe ne sont guère flatteurs pour notre pays.

Les participations françaises représentent à ce stade un total de 1,7 milliard d'euros, soit 10,4 % des financements disponibles, contre 11,3 % sur l'ensemble du précédent programme-cadre de recherche et développement technologique, le septième PCRDT. Toujours par rapport au septième PCRDT, on observe une diminution inquiétante de la proportion des projets retenus à participation française, passée de 27,7 % à 22,1 %.

Si l'Allemagne et la Grande-Bretagne obtiennent traditionnellement plus de financements européens que notre pays, la France est désormais rattrapée par les Pays-Bas et surtout par l'Espagne, qui l'a dépassée en 2015.

Dans la perspective d'une politique volontariste et incitative, il apparaît nécessaire de renforcer notre dispositif de pilotage de la participation aux programmes de recherche de l'Union européenne.

Enfin, pour 2017, le projet de performances prévoit que la dépense fiscale liée au crédit d'impôt recherche augmentera sensiblement par rapport à 2016 pour atteindre 5,5 milliards d'euros, soit une hausse de 1,57 %.

Le crédit d'impôt recherche a fait l'objet de plusieurs études d'évaluation. Ces différentes analyses statistiques permettent de conclure à un effet positif de ce crédit d'impôt sur les dépenses de recherche des entreprises. Je considère en effet que la part de la recherche privée aurait reculé au cours des dernières années en l'absence de ce crédit d'impôt, qui a permis de stabiliser l'effort de recherche en France.

Une nouvelle étude d'impact du crédit d'impôt recherche a été lancée en 2015 par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche. Forte de séries statistiques sur six à sept ans, cette étude économétrique, qui sera finalisée au début de l'année 2017, devrait permettre de mesurer plus précisément l'incidence de la réforme en 2008 du crédit d'impôt recherche sur l'effort de recherche des entreprises.

Je terminerai mon intervention par quelques considérations plus générales sur le budget de la recherche dans notre pays.

Les crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » consacrés à la recherche, tels qu'ils sont prévus dans les lois de finances initiales, auront progressé de 3,4 % entre 2012 et 2017.

En l'an 2000, il avait été décidé que l'effort de recherche de chaque État membre de l'Union européenne devrait atteindre 3 % du PIB d'ici à 2020. La France et l'Allemagne consacraient alors l'une et l'autre 2,15 % de leur PIB à la recherche publique et privée. En 2015, la France ne parvenait à consacrer que 2,26% de son PIB à la recherche, quand l'Allemagne était parvenue à dépasser les 3 %.

Les responsables des organismes de recherche que j'ai rencontrés ont fait valoir que c'est l'avenir de la recherche française, en particulier son rayonnement dans le monde, qui se jouerait dans les prochaines années et qu'un risque de décrochage de la recherche était réel.

Pour que la France ne se laisse pas distancer dans la compétition internationale, pour qu'elle reste la cinquième puissance scientifique mondiale, elle doit réaffirmer de façon tangible son ambition d'atteindre ce taux de 3 % du PIB, soit 2 % pour la recherche privée et 1 % pour la recherche publique.

Dans le domaine de la recherche publique, passer du taux actuel de 0,8 % du PIB au taux de 1 % représente un effort important, mais indispensable. En dépit des contraintes budgétaires fortes, on ne peut réaliser d'économies sur la recherche publique, notamment sur la recherche fondamentale, car c'est elle qui permet le développement de la recherche appliquée et qui conduit aux innovations de rupture. En outre, cet effort de 0,2 %, soit 4,5 milliards d'euros, pour atteindre le 1 % du PIB, n'est pas insurmontable. Étalé sur cinq années, il représenterait moins d'un milliard d'euros supplémentaires par an. La mise en oeuvre d'une ambitieuse loi de programmation pour la recherche publique pour la prochaine législature, 2017-2022, permettrait d'atteindre cet objectif.

En conclusion, je souhaite que la commission des finances propose au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur », qui bénéficie de hausses de crédits importantes dans un contexte budgétaire général qui demeure difficile. Encore faudrait-il que ces crédits soient examinés par notre assemblée. Le risque qu'ils ne le soient pas est réel. Ce serait alors un acte politique grave que, personnellement, je dénoncerais.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial - L'amendement que j'ai évoqué tout à l'heure prélève 6 millions d'euros sur les crédits prévus au titre de l'aide à la recherche du premier emploi, l'ARPE, pour abonder en contrepartie de la même somme l'action comprenant la dotation versée à l'enseignement supérieur privé afin que soient pris en charge plus facilement les étudiants supplémentaires inscrits dans ses établissements, ce qui permet à l'État de réaliser beaucoup d'économies.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je remercie les deux rapporteurs spéciaux de cet examen relativement complet.

Les crédits sont en augmentation, mais un certain nombre de sujets restent entiers.

Une part de cette augmentation des crédits ne sert malheureusement qu'à compenser certaines mesures telles que les dépenses de personnel. Ainsi, près de 200 millions d'euros sont nécessaires pour financer des mesures gouvernementales, en particulier la revalorisation du point d'indice, à hauteur de 117,2 millions d'euros. Ces moyens en hausse ne vont donc pas vraiment à l'enseignement supérieur.

Je pense par ailleurs à la question du taux de réussite en licence, qui reste de l'ordre de 30 %, et à des sujets de désaccord politique entre nous, à savoir l'orientation en amont et la sélection à l'entrée à l'université. On sait que certaines filières permettent de trouver un emploi à l'issue des études et que d'autres, malheureusement, n'offrent aucun débouché. Aujourd'hui, il est difficile de s'inscrire dans certaines filières tandis que d'autres ont de la place et couvrent des besoins à la sortie. Il faudra bien se poser la question de l'orientation et de la sélection à l'entrée à l'université. L'augmentation des budgets n'apporte pas de réponse à ces questions.

Nous avons évoqué le PIA ce matin. Si je souscris aux orientations du PIA, je ne peux souscrire en revanche à un PIA affichant un effort de recherche en autorisations d'engagement, mais sans crédits de paiement ! Par ailleurs, il y a souvent de l'affichage en début d'année, avant que des décrets d'avance ne procèdent à des coupes en cours d'année, notamment sur la recherche. Je suis donc extrêmement prudent sur les ambitions affichées, car beaucoup d'interrogations demeurent.

M. Michel Bouvard. - Au-delà des positions courageuses de Geneviève Fioraso dans un certain nombre de domaines, on a le sentiment que quelques dossiers sont restés figés tout au long de la législature. Le premier, c'est celui des bourses, qu'a évoqué Philippe Adnot. Cela fait des années que la Cour des comptes évoque ce sujet dans ses rapports. Permettez-moi de vous proposer une solution très simple : il fut un temps où les droits d'inscription des étudiants boursiers n'étaient pas remboursés aux universités, ce qui pénalisait d'ailleurs celles qui en comptaient un grand nombre. L'université de Savoie était de celles-ci.

Aujourd'hui, les droits d'inscription des étudiants boursiers sont remboursés aux universités. Dès lors, l'État dispose d'un levier pour sanctionner celles qui ne contrôlent pas l'assiduité des étudiants.

Tous les rapports de la Cour des comptes montrent des écarts fantastiques dans les contrôles entre les universités. Nous ne pouvons pas accepter qu'après cinq ans, la situation n'ait pas changé.

Trois dévolutions du patrimoine ont été faites à titre expérimental, puis nous sommes entrés dans un moratoire. Nous en sortons, mais je trouve Philippe Adnot optimiste, même s'il doute qu'il y ait nombre de candidats. Pour ma part, j'ai rencontré, avec Thierry Carcenac, des représentants de l'université de Strasbourg, où la fusion a été réussie. Ceux-ci nous ont expliqué que les conditions actuelles n'offraient aucune incitation à entrer dans le processus de dévolution. Au moins cinq présidents d'universités m'ont fait le même commentaire. Il n'y a donc pas de candidat à la dévolution.

Or, l'immobilier des opérateurs de l'État représente un patrimoine de 58 milliards d'euros, soit l'équivalent du patrimoine immobilier de l'État. Sur les 27,5 millions de mètres carrés qu'il comporte, 18 millions sont de l'immobilier universitaire. Le patrimoine des universités représente ainsi 62 % de celui des opérateurs. On ne peut pas se contenter d'une situation où rien ne s'est fait en cinq ans, hormis une unique vente d'un million d'euros... Pendant ce temps, il y a un patrimoine dormant et les campus se délabrent, au lieu d'être rénovés avec des crédits issus de cessions. L'État fige ce patrimoine et n'en tire aucune recette, ce n'est pas satisfaisant.

J'avais déposé l'an dernier un amendement sur la Chancellerie de Paris, qui est l'exemple même de la chancellerie ne servant à rien. La Cour des Comptes avait préconisé sa suppression, et je constate qu'elle est toujours là. Elle fait désormais partie des opérateurs sous surveillance dans leur gestion de l'immobilier, mais je ne pas sûr que ce soit un grand progrès. L'Agence de mutualisation des universités et établissements (Amue) est aussi sous surveillance à ce titre, mais son patrimoine le justifie-t-il ?

M. Francis Delattre. - Que le budget de l'enseignement supérieur et de la recherche soit sanctuarisé, malgré les difficultés actuelles, d'accord. Le rapporteur spécial Michel Berson écrit qu'il n'était que temps en ce qui concerne la recherche. Mais l'a-t-il été au cours de ce quinquennat ? Loin de là. Dans le décret d'avance de juin, près d'un milliard d'euros ont été rabotés, au point que sept prix Nobel sont allés s'en plaindre au Président de la République. Et l'on n'a pas su si le secrétaire d'État chargé du budget a finalement maintenu ce décret in extenso, ou s'il en a différé l'application. S'il l'a appliqué, les évolutions qu'on nous a présentées n'ont aucun sens, dès lors que nous ne savons pas s'il s'agit des chiffres d'avant ou d'après ce décret. Le rapporteur spécial peut-il nous éclairer sur ce point ? Un milliard d'euros, ce n'est pas rien, et des programmes de recherche sur le développement durable ou les nouvelles technologies étaient sérieusement touchés.

Bis repetita : en septembre, un nouveau décret d'avance rabote les crédits de plusieurs programmes de recherche. Il n'y a donc pas eu de sanctuarisation jusqu'à ce jour. Les responsables du CNRS et du CEA nous ont expliqué que des programmes entiers ont été touchés, et même que certains ont dû être supprimés. Quant au PIA 3, prévoit-il davantage de crédits pour l'enseignement supérieur ?

Mme Michèle André, présidente. - Nous en avons parlé ce matin.

M. Francis Delattre. - En tout cas, je vois qu'il prévoit 5 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE), mais pas un centime en crédits de paiement (CP) ! Il faut le dire !

Le CIR a fait l'objet d'une véritable empoignade, et ses défenseurs ont été aidés par quelques ministres bienveillants. Il ne s'agit pas uniquement des 5,5 milliards d'euros de la recherche privée, puisque le secrétaire général et le directeur des études du CNRS nous ont expliqué qu'ils avaient environ 500 millions d'euros de retours issus d'études conjointes avec d'autres laboratoires. Idem pour les Universités : qu'elles s'associent davantage à d'autres organismes leur donne un label qu'elles n'ont pas toujours. Je comprends l'appel du rapporteur : ce budget comporte, bien sûr, quelques astuces, mais il est globalement satisfaisant.

M. Antoine Lefèvre. - J'avais posé une question écrite sur l'assiduité, qui est restée sans réponse, et les éléments recueillis par le rapporteur spécial ne me satisfont pas non plus. Nous devons rénover notre système d'attribution et de contrôle des bourses, car le chiffre de 40 % de copies blanches pose problème.

Le président de la République Françoise Hollande s'était engagé à créer 42 500 logements, où en est-on ?

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial. - On en serait à 70 % selon les chiffres dont nous disposons pour la fin de l'année 2016.

M. Antoine Lefèvre. - Avec 40 000 nouveaux étudiants cette année, les photos et vidéos d'amphithéâtres surchargés se multiplient. Quelles actions marquantes ont été prises pour remédier à cette situation déplorable, et même, en certains endroits, inacceptable ?

M. Michel Canevet. - Merci aux rapporteurs pour leurs propositions pleines de bon sens sur un sujet d'avenir. Je crois toutefois que les moyens supplémentaires seront surtout utilisés pour faire face à l'augmentation des charges, notamment de personnel. C'est inquiétant : cela signifie que nous ne ferons pas d'efforts nouveaux ou supplémentaires.

La situation financière des universités est préoccupante. Une quinzaine d'entre elles ont présenté des budgets déficitaires. Ce budget leur donne-t-il les moyens de revenir à l'équilibre ? L'Allemagne a réussi à mettre en oeuvre la stratégie de Lisbonne, et nous voyons sa situation économique actuelle. Nous devons accentuer nos efforts en la matière.

Au-delà des augmentations de charges et du programme Ariane 6, les institutions de recherche pourront-elles boucler leur budget ? Nous devons poursuivre l'effort en faveur de la recherche publique.

Quant à la recherche privée, ne trouvez-vous pas que le crédit d'impôt innovation (CII) ne produit pas encore ses effets ? Les moyens qui lui sont alloués - 100 millions d'euros - sont très faibles. Les entreprises disent qu'il est méconnu, et difficile d'accès. Ne faudrait-il pas simplifier ses conditions d'obtention ? Le CIR, lui, est très apprécié des acteurs économiques et son montant a atteint un bon niveau.

M. Maurice Vincent. - Nous sommes étonnés d'apprendre que vous ne comptez pas débattre de ce budget en séance publique. Ce serait regrettable, car le travail effectué ici n'aura aucun débouché et la voix du Sénat ne portera pas. Puis, si la majorité considère que ce budget est indigne d'être présenté en séance publique, que n'en propose-t-elle un autre ? Aussi ne ferons-nous pas d'autre remarque, en signe de réprobation de cette situation insatisfaisante.

M. Marc Laménie. - Les enjeux financiers sont importants, notamment en ce qui concerne le patrimoine immobilier, où les investissements sont souvent considérables. J'ai même retrouvé un rapport public thématique de la Cour des comptes datant de 2011 et intitulé : « Le campus de Jussieu : les dérives d'une réhabilitation mal conduite ». Le rapport détaille les emplois des quatre principaux organismes de recherche : où ces emplois sont-ils localisés ?

M. Vincent Capo-Canellas. - Il y a un paradoxe : le budget est sanctuarisé, et Michel Berson nous parle d'un risque de décrochage de la recherche. Où est la vérité ? Dans le programme 192, je vois une diminution du soutien à la recherche industrielle de 33 %. C'est énorme. Pourquoi ?

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial. - Comme l'a dit le rapporteur général, la question, c'est l'arbitrage. Les sommes sont là, mais que pourrait-on faire de mieux avec ? Je regrette que vous n'ayez pas souhaité avoir ce débat.

M. Maurice Vincent. - C'est un comble !

M. Daniel Raoul. - Oui !

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial. - Je regrette, à titre personnel, que nous n'examinions pas ces crédits, car un parlementaire a toujours intérêt au débat, quitte à voter contre.

En fait, ce budget est fortement contraint par les dépenses de personnel. Certes, je me demande ce qu'y font l'ARPE ou le logement étudiant. Je considère pour ma part que ce sont les collectivités territoriales qui doivent développer l'offre de logements étudiants, le cas échéant en s'appuyant sur les partenaires classiques du logement social.

M. Daniel Raoul. - Elles s'en occupent déjà.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial. - Tout à fait. Aussi pourrions-nous réaffecter les sommes correspondantes.

S'agissant de l'immobilier, les universités doivent être responsabilisées et comprendre que l'octroi de mètres carrés supplémentaires accroîtra aussi leurs charges de fonctionnement. Mais les conditions actuelles n'inciteront pas à de nombreuses candidatures, sauf pour ceux qui ont un très bel immobilier à vendre.

M. Michel Bouvard. - Ceux-là ne sont même pas intéressés.

M. Michel Berson, rapporteur spécial. - À notre rapporteur général, qui s'interrogeait sur les crédits de la recherche, je réponds que ces crédits ont progressé de 3,4 % entre 2012 et 2017, dans un contexte budgétaire pourtant très contraint. Ce secteur a donc bien été sanctuarisé. La France est à présent dotée d'une stratégie nationale de recherche, élaborée à l'issue d'un gros travail de concertation. L'objectif de 3 % du PIB, réaffirmé il y a quelques jours par le président de la République, est à notre portée. C'est pourquoi j'ai suggéré, pour la prochaine législature, le vote d'une loi de programmation pour l'atteindre. D'ailleurs, le PIA consacre 3 milliards d'euros au soutien à la recherche et 2,9 milliards d'euros à la recherche et à l'enseignement supérieur. L'absence de CP pour 2017 n'a rien d'anormal, puisque pour de tels projets, il n'y en a pas besoin la première année. Je comprends qu'elle soit soulignée de manière polémique, dans le contexte actuel...

Monsieur Delattre, le décret d'avance, qui a ému scientifiques et parlementaires, affectait l'enseignement supérieur et la recherche non à hauteur d'un milliard d'euros mais de 286 millions d'euros - ce qui est déjà beaucoup. Et la quasi-totalité de ces sommes ont été restaurées. Il est normal que le CNRS bénéficie du CIR, puisqu'il a des contrats avec des laboratoires privés qui y sont éligibles.

Non, l'augmentation des crédits ne finance pas que les mesures salariales : des crédits sont également prévus pour les très grandes infrastructures de recherche, les organisations internationales ou bien encore les CPER, sans compter les crédits sur projets de l'ANR. Quant au CII, son dispositif est ainsi fait qu'il est difficile de dépasser les 100 millions d'euros car les dépenses éligibles sont plafonnées à 400 000 euros, et le taux n'est pas de 30 % mais de 10 %. J'attends avec impatience les résultats de l'étude économétrique lancée par le ministère sur le CIR et le CII.

Entre 2012 et 2017, 3 000 emplois auront été créés par les principaux organismes de recherche, dont 400 en 2017. Leur répartition géographique correspond à celle des laboratoires. Aucune région n'a donc été favorisée, sauf peut-être l'Île-de-France, qui concentre 20 % de la recherche française.

Dans le programme 192, que penser de la diminution des crédits pour la recherche industrielle ? C'est l'une des rares lignes budgétaires en baisse. Les crédits pour la recherche sont répartis entre plusieurs ministères, et ceux qui concernent la recherche industrielle relèvent du ministère de l'économie. Le ministre du budget a été sévère, c'est vrai, et c'est préoccupant. Je resterai attentif à l'évolution de ces lignes budgétaires.

Mme Michèle André, présidente. - Je mets aux voix l'amendement de Philippe Adnot.

M. Daniel Raoul. - Indépendamment de la position exprimée par Maurice Vincent et qui a mon soutien, je souhaite dire que le problème de la réussite en premier cycle n'est pas uniquement budgétaire. Il s'agit surtout d'un problème d'encadrement. Tout dépend du choix fait par les universités. Bien sûr, il est plus confortable de rester dans son laboratoire avec quelques étudiants que de descendre dans un amphi de plusieurs centaines de personnes... Par ailleurs, contrairement aux années passées, je voterai contre cet amendement car je ne peux accepter qu'on diminue l'enveloppe consacrée à l'ARPE.

L'amendement du rapporteur spécial est adopté.

À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » ainsi modifiés.

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Réunie à nouveau le jeudi 24 novembre 2016, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a décidé de proposer au Sénat d'opposer la question préalable au projet de loi de finances pour 2017.