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Projet de loi de finances pour 2018 : Justice

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Justice ( rapport général - première lecture )

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En seconde délibération, à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement minorant de 1,7 million d'euros les autorisations d'engagement (AE) et les crédits de paiement (CP) de la mission « Justice ».

Cette minoration résulte :

- d'une augmentation des dépenses de personnel de 7,614 millions d'euros correspondant d'une part, au « coût prévisionnel de l'indemnité de compensation CSG » (31,16 millions d'euros) et, d'autre part, au « décalage du calendrier de mise en oeuvre du protocole PPCR » (-23,55 millions d'euros) ;

- d'une réduction de 9,358 millions d'euros « afin de gager par des économies complémentaires toutes les dépenses nouvelles » répartie comme suit entre les programmes :

- 3,61 millions d'euros sur le programme « Justice judiciaire» ;

- 3,65 millions d'euros sur le programme « Administration pénitentiaire » ;

- 1,12 million d'euros sur le programme « Protection judiciaire de la jeunesse » ;

- 0,14 million d'euros sur le programme « Accès au droit et à la justice » ;

- 0,83 million d'euros sur le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice ;

- 0,007 million d'euros sur le programme « Conseil supérieur de la magistrature ».

À ce jour, aucune précision n'a été apportée par le Gouvernement sur la nature des projets ou des missions susceptibles d'être concernés par ces mesures d'économies.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 14 novembre 2017, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a examiné le rapport de M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial, sur la mission « Justice » (et l'article 57 ter).

M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial. - Les crédits de la mission « Justice », concernent les moyens de la justice judiciaire, de l'administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse.

Le Gouvernement propose une augmentation significative des moyens du ministère de la justice, de 3,95 % en 2018, qui se poursuivrait sur toute la période triennale, entre 2018 et 2020. Cette trajectoire témoigne d'une prise de conscience partagée : une remise à niveau des moyens de notre système judiciaire est indispensable. Même les ministères de l'intérieur et de la défense ne sont pas aussi bien traités. Pour autant, les résultats demeurent mitigés, avec une surpopulation carcérale en hausse, notamment dans les maisons d'arrêt, et un allongement des délais de traitement des contentieux.

Par ailleurs, les comparaisons européennes demeurent frappantes : alors qu'en France, on compte 10 juges pour 100 000 habitants, ils sont 24 en Allemagne et 19 au Portugal. De même, alors que notre pays consacre 72 euros par habitant à ses juridictions, ce montant s'élève à 95 euros en Italie et jusqu'à 146 euros en Allemagne.

La moitié des 330 millions d'euros supplémentaires dont bénéficierait la mission « Justice » est destinée aux dépenses de personnel. Il s'agit ainsi de financer à la fois les recrutements intervenus l'année dernière mais aussi les créations de postes prévus l'année prochaine. En effet, 1 000 emplois seraient créés en 2018, notamment pour renforcer les effectifs de surveillants pénitentiaires.

Je doute, cependant, que ce plan de recrutements ambitieux suffise à améliorer la situation, notamment en raison du manque d'attractivité de certains métiers du ministère de la justice. Les surveillants pénitentiaires sont particulièrement concernés, avec un taux de vacance de près de 7 % en 2016 et des difficultés à recruter.

Mais c'est aussi le cas des fonctionnaires des services judiciaires, dont le taux de vacances s'élève à plus de 7 % au 1er janvier, contre 4,5 % en 2008. La situation est particulièrement préoccupante dans les cours d'appel de Paris et de Versailles. La direction du tribunal de grande instance de Bobigny, que j'ai rencontrée, m'a ainsi fait part de sa difficulté quotidienne à assurer la continuité du service de l'action judiciaire, notamment en raison du manque de greffiers.

Si le plan de transformation numérique du ministère, prévu dans ce projet de budget, pourrait contribuer à sa modernisation, il ne sera pas suffisant : le ministère de la justice enregistre en effet un retard considérable en matière d'équipements et de logiciels informatiques ; en outre, l'informatique ne constitue qu'un outil, certes susceptible de produire des gains de productivité, mais qui ne saurait remplacer des réformes d'organisation ou de procédure.

Les dépenses immobilières des juridictions augmentent de 17,5 %, soit plus de 70 millions d'euros, dont plus de 50 millions d'euros en raison de la mise en service, en 2018, du nouveau Palais de justice de Paris, sur le site des Batignolles. En vertu du contrat de partenariat public-privé, le coût total prévisionnel des loyers, prévus sur une période de 27 ans, s'élèvera à 2,3 milliards d'euros.

Au contraire, l'immobilier pénitentiaire enregistre une réduction de ses dépenses, ce qui s'explique notamment par la fin d'importants chantiers de rénovation, partiellement compensée par les premiers versements de loyers au titre du partenariat public-privé concernant la prison de La Santé, qui devrait être livrée en juin prochain.

Néanmoins, une enveloppe de 26 millions d'euros serait consacrée aux projets de construction de nouveaux établissements (cinq maisons d'arrêt et six quartiers de préparation à la sortie), conformément au projet du Président de la République de construire 15 000 places de prison sur les dix prochaines années.

Le renchérissement de l'aide juridictionnelle (dont le montant progresse de 7 %, soit 31 millions d'euros), est dû au coût des réformes passées, en particulier la revalorisation de l'unité de valeur à partir de laquelle est calculée la rétribution de l'avocat.

La prévision concernant les frais de justice paraît assez ambitieuse : l'augmentation de 10 millions d'euros résulte d'une hausse tendancielle de plus de 40 millions d'euros, qui serait en partie compensée par des mesures d'économies, dont 15 millions d'euros grâce à l'utilisation de la plateforme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ).

C'est désormais cette plateforme que doivent utiliser les enquêteurs pour réaliser les écoutes ordonnées par le juge. Si la PNIJ permet effectivement de réduire les frais de justice, puisqu'elle réduit les tarifs des réquisitions adressées aux opérateurs et met fin aux dépenses de location de matériel, les utilisateurs (et en premier lieu les services enquêteurs) se plaignent de dysfonctionnements, du manque de certains outils ou encore de défauts d'ergonomie.

Des crédits sont prévus pour initier une deuxième version de la PNIJ, qui devrait permettre de se dégager, au moins en partie, de Thalès, d'introduire davantage de concurrence voire de reprendre en charge au sein du ministère certains éléments du programme.

Les informations communiquées par le secrétariat général du ministère de la justice sont plutôt encourageantes, notamment depuis qu'un référé de la Cour des comptes a conduit le Premier ministre à porter ce sujet au niveau interministériel. Toutefois, ce projet stratégique mérite toute notre attention.

Enfin, je terminerais sur les projets de la protection judiciaire de la jeunesse : 40 éducateurs supplémentaires seraient recrutés, afin notamment de renforcer le milieu ouvert. Je note à ce titre que la promesse du Président de la République de construire des centres éducatifs fermés supplémentaires n'est pas budgétée : ces centres, qui constituent une alternative à l'incarcération des mineurs, enregistrent un coût de journée élevé (659 euros en moyenne), et une évaluation ainsi qu'une estimation précise des besoins devraient être réalisées avant toute prise de décision.

Telles sont les principales remarques que je souhaitais faire sur ce projet de budget. Je vous propose donc d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Justice ».

M. Roger Karoutchi. - Le nouveau palais de justice devait initialement être livré fin 2015, mais des problèmes d'entreprise ont conduit, en 2014, à reporter à juin 2017. Et l'on nous parle à présent du deuxième semestre 2018. A-t-on une idée réelle des surcoûts qu'auront entraîné ces retards ? Le transfert des structures actuelles vers le nouveau bâtiment coûtera, on le sait, très cher. Est-il déjà programmé, financé ?

M. Philippe Dallier. - Je remercie notre rapporteur spécial de s'être penché, une nouvelle fois, sur la situation du tribunal de grande instance (TGI) de Bobigny, qui défraie la chronique depuis des années - je puis témoigner qu'il y a treize ans, en 2004, on y manquait déjà de magistrats et de greffiers. Quant au tribunal d'instance d'Aubervilliers, il a fermé faute de greffiers. On manque à la fois de postes et de recrues. Les emplois de greffiers qu'il est prévu de créer sont-ils pour partie fléchés vers ce tribunal - la deuxième juridiction de France - qui croule sous les affaires avec le cortège de difficultés que cela entraîne : affaires non traitées, classées sans suite ou devenues sans objet pour dépassement des délais ?

Mon autre question porte sur le nouveau palais de justice. Si j'en crois les avocats que j'ai reçus, l'organisation prévue pour leur accueil a de quoi inquiéter. Ils devront, semble-t-il, prendre rendez-vous pour pouvoir s'y rendre, non pour raisons de sécurité mais parce que la structure de l'édifice, une sorte de gâteau à trois étages, pourrait souffrir d'une trop grande fréquentation. Confirmez-vous cette information ? Il me semble qu'un travail de contrôle sur la conception et le lancement de ce projet pourrait être intéressant.

M. Thierry Carcenac. - Je souhaiterais quelques éclaircissements supplémentaires sur le projet de transformation numérique, sachant que si 328 millions sont prévus en autorisations d'engagement, on observe fréquemment de grands écarts entre évaluation et réalisation.

Deuxième question : les crédits censés venir appuyer les départements dans le soutien aux mineurs étrangers non accompagnés seront-ils pris sur cette mission ou ailleurs ?

Mme Christine Lavarde. - Je m'interroge également sur l'évolution de l'informatisation du ministère. Vous indiquez que selon la Dinsic, la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication, le ministère de la justice est parmi les moins bien équipés. Or seuls 27 millions d'euros de crédits supplémentaires sont prévus. Parmi les sept projets prioritaires que vous citez dans votre rapport, certains sont-ils inscrits dans la liste stratégique des projets suivis par la Dinsic ?

M. Bernard Delcros. - Vous avez rappelé l'engagement du Président de la République sur la construction de nouveaux centres éducatifs fermés. A-t-on idée des sommes nécessaires pour la réalisation de ce programme de construction ?

M. Bernard Lalande. - Merci de ce rapport objectif, en particulier s'agissant de la progression des crédits. Je me pose, cependant, une question très pratique. Pourquoi, alors que les tribunaux de commerce sont appelés à gérer les affaires commerciales, faire appel, lorsqu'il s'agit d'une société civile, d'un groupement d'agriculteurs ou d'une coopérative, au tribunal de grande instance (TGI) ? Ne réduirait-on pas le coût de la justice en affectant clairement ce qui concerne l'économie aux tribunaux de commerce, et ce qui concerne le civil aux TGI ?

M. Gérard Longuet. - Au vu de l'insuffisance des places en maison d'arrêt et de la capacité d'accueil des centres de détention, n'y aurait-il pas moyen de procéder à un rééquilibrage ? Telle est ma première question. Le choix du ministère de la justice qui, pour des raisons que l'on peut comprendre, privilégie les maisons d'arrêt de grande taille, trouve cependant sa contrepartie dans la fermeture de maisons d'arrêt de proximité, qui contribuent pourtant à visualiser la justice. « La crainte du seigneur est le commencement de la sagesse » : la perspective de la prison permet, dans les préfectures, de rappeler à l'ordre des gamins qui pourraient être tentés par le vol et la marginalité.

M. Alain Joyandet. - Si Gérard Longuet n'avait pas posé cette question, je l'aurais fait, car dans ma région, c'est un sujet essentiel.

Je m'interroge sur les investissements de l'administration pénitentiaire. Dans les bâtiments appartenant à l'État, hors partenariats public-privé, on relève une diminution significative de leur montant. Quel est votre sentiment sur les raisons de ce recul alors que des projets ont été décidés, engagés, pour lesquels les travaux n'avancent pas. Faut-il penser que ces investissements servent de variable d'ajustement ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Mes questions portent sur le pénitentiaire. Où en est le renseignement pénitentiaire, dont on parle beaucoup ? Où en est-on, en second lieu, de ce que l'on appelle les tâches indues - je pense en particulier au transfert de détenus entre établissements qui, autrefois assuré par la police et la gendarmerie, l'est désormais par l'administration pénitentiaire. Cela coûte-t-il plus cher ou moins cher ?

M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial. - La livraison du nouveau palais de justice est effective, au plan juridique, depuis le 11 août. La mise en service est programmée, en effet, en juin 2018, mais d'ores et déjà, un certain nombre de services préparent l'emménagement.

Le décalage dans le temps est imputable à des difficultés d'accès au crédit, puis, plus récemment, à la nécessité de prendre en compte une problématique nouvelle touchant à la sécurité des accès, renforcée à la suite des attentats de Paris. Il fallait, notamment, poser des vitres pare-balles dans la salle des pas perdus. Le surcoût de ces modifications est de 25 millions d'euros, sur un coût total de 2,3 milliards d'euros du projet dans le cadre du partenariat public-privé. C'est l'entreprise partenaire, je le rappelle, qui doit verser des pénalités pour les retards. Le coût du déménagement, quant à lui, a été évalué à 4,5 millions d'euros pour 2018.

Je n'ai pas connaissance du problème d'accès des avocats, évoqué par Philippe Dallier. J'ajoute que lorsque je me suis rendu sur les lieux, un circuit à badge spécifique pour les avocats était envisagé.

S'agissant des nouveaux postes de greffiers, il n'y a pas encore de fléchage. Mais il se pose, au-delà, une autre difficulté au tribunal de Bobigny, que je qualifierai d'inadéquation entre l'offre et la demande : on voit des lauréats du concours renoncer à leur affectation.

Thierry Carcenac m'interroge sur les mineurs non accompagnés. De fait, le budget qui doit accompagner les annonces du Président de la République n'est pas encore connu. À ce jour, la protection judiciaire de la jeunesse n'est impliquée dans cette problématique que pour la répartition des mineurs, mais pas pour leur prise en charge.

Les sept projets informatiques recensés dans le rapport sont suivis, Christine Lavarde, par la Dinsic. Quant aux moyens dévolus au chantier numérique, sur lesquels m'interroge également Thierry Carcenac, ils sont renforcés, notamment pour ce qui concerne l'accès à la justice en ligne. Nous verrons comment ces moyens seront déployés. Cela étant, aussi nécessaire que soit cette orientation, elle ne suffira pas à résoudre toutes les difficultés évoquées - je pense par exemple au manque de greffiers.

Bernard Lalande s'interroge sur la répartition des compétences respectives des tribunaux de commerce et des tribunaux de grande instance. Verser l'ensemble de la compétence économique aux premiers serait en effet une piste. Cela vaudrait la peine de s'y pencher.

Gérard Longuet s'interroge sur le déséquilibre entre maisons d'arrêt et centres de détention et s'inquiète, avec Alain Joyandet, de la disparition de prisons de proximité. Il est vrai que la répartition géographique reste inégale, de gros établissements étant implantés en région parisienne, dans l'Île-de-France et dans le Nord. La surpopulation carcérale est, de fait, supérieure en maison d'arrêt et dans certaines régions, les détenus y sont maintenus alors qu'ils pourraient être en établissement pour peine. On n'est plus, cependant, dans le gigantisme de naguère. La volonté du ministère de construire des établissements mieux desservis, donc plus petits, est très claire - maisons d'arrêt de 600 places, quartiers de préparation à la sortie de 90 à 120 places, dans des zones urbaines ou périurbaines.

Alain Joyandet se demande si la baisse des investissements de l'État propriétaire ne sert pas de variable d'ajustement. La diminution du budget, conjoncturelle, s'explique par l'achèvement, ces dernières années, d'importants chantiers et 26 millions d'euros sont prévus pour des études sur des terrains déjà identifiés.

Le renseignement pénitentiaire, monsieur de Montgolfier, pourra compter sur 35 postes en 2018, 35 en 2019 et 35 en 2020. Quant aux extractions, autrefois assurées par la police et la gendarmerie et reversées à l'administration pénitentiaire, elles peuvent en effet encore poser de grosses difficultés, en raison d'un maillage géographique insuffisant des personnels de l'administration pénitentiaire chargés des extractions judicaires.

M. Jean-Marc Gabouty. - La situation est catastrophique !

M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial. - Dans le rapport sur la santé des détenus que je vous ai présenté cet été, je l'ai également souligné.

Article 57 ter

M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial. - L'article 57 ter propose une réforme du financement du Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C), après l'entrée en vigueur de la réforme européenne de l'audit, en 2016, qui a conduit notamment à confier au H3C des pouvoirs d'enquête jusqu'alors exercés par les parquets.

Les nouvelles modalités de financement proposées visent à sécuriser les relations financières entre la compagnie nationale des commissaires aux comptes et le H3C : ce dernier serait désormais financé directement par les commissaires aux comptes et pourrait déléguer des missions à la compagnie, moyennant un financement de ces missions.

La cotisation serait assise sur les honoraires des commissaires aux comptes. Le présent article propose une fourchette de taux, le taux effectif étant fixé par décret. Si le taux minimum était retenu, il ne conduirait pas une augmentation des cotisations de la profession.

En outre, l'article prévoit un plafonnement de ces cotisations affectées au H3C, mais le montant du plafonnement n'a pas été fixé : le Gouvernement s'est engagé à le faire par voie d'amendement lors de l'examen de la première partie de la loi de finances au Sénat.

Je pense que le taux, comme ce plafonnement, devront être fixés de telle sorte qu'ils permettent au H3C d'augmenter son activité notamment en matière d'enquêtes et de contrôles, tout en réduisant le niveau de son fonds de roulement, qui s'élève aujourd'hui à environ 9 millions d'euros, pour un budget 2017 de l'ordre de 15 millions d'euros.

Sous ces réserves, je suis donc d'avis de proposer au Sénat d'adopter cet article sans modification.

M. Marc Laménie. - Les missions des commissaires aux comptes sont claires, mais j'aimerais savoir comment fonctionne la gouvernance du Haut Conseil.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial. - Elle répond à l'organisation classique d'une autorité de régulation.

M. Claude Raynal. - Le groupe socialiste considère que ce budget, marqué par la volonté de s'inscrire dans une programmation pluriannuelle, est en ligne avec les précédents. La Justice a besoin de moyens supplémentaires et de méthodes nouvelles. Nous suivrons les conclusions du rapporteur et voterons en faveur de l'adoption de ces crédits.

À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Justice » et l'article 57 ter.

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Réunie à nouveau le jeudi 23 novembre 2017, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission des finances, après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Justice » et l'article 57 ter.