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Projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice : Rapport

3 octobre 2018 : Programmation 2018-2022 et réforme pour la justice - Rapport ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Il y a presque un an, le 24 octobre 2017, sur le rapport de notre collègue Jacques Bigot et de votre rapporteur François-Noël Buffet, le Sénat adoptait la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice1(*) et la proposition de loi organique pour le redressement de la justice2(*), présentées par notre collègue Philippe Bas, président de votre commission des lois, en conclusion des travaux de la mission d'information sur le redressement de la justice qu'elle avait constituée3(*). Pluraliste, la mission d'information a organisé ses travaux de juillet 2016 à avril 2017, entendant 289 personnes lors de 117 auditions et effectuant 13 déplacements dans des juridictions, des écoles de formation du ministère de la justice et des établissements pénitentiaires. Pour la mener à bien, votre commission avait obtenu du Sénat l'octroi des prérogatives d'une commission d'enquête, ce qui lui avait permis d'avoir communication de divers documents provenant des services du ministère de la justice.

Ces votes du 24 octobre 2017 marquaient l'achèvement des travaux engagés de façon globale et transversale par votre commission sur la situation de la justice, dans l'attente de la réforme annoncée par le Premier ministre le 4 juillet 2017 dans sa déclaration de politique générale devant l'Assemblée nationale. En effet, celui-ci avait cité la réforme de la justice au deuxième rang des priorités, juste après le projet de loi pour la confiance dans la vie politique, annonçant « une loi quinquennale de programmation des moyens de la justice » destinée à engager « un vaste mouvement de dématérialisation, de simplification et de réorganisation ».

Les préconisations de la mission d'information se caractérisaient par une double ambition : d'une part, redresser fortement les crédits et les effectifs des services judiciaires et pénitentiaires, afin que la justice soit convenablement rendue dans notre pays, dans des conditions dignes pour les justiciables comme pour les magistrats et les fonctionnaires ou encore pour les détenus, et, d'autre part, accompagner ce redressement des moyens par les réformes d'organisation et de fonctionnement sans lesquelles cette hausse des crédits ne pourrait pas atteindre ses objectifs d'efficacité et de qualité de la justice.

Six mois plus tard, le 20 avril 2018, le Gouvernement déposait enfin, sur le Bureau du Sénat, le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice et le projet de loi organique relatif au renforcement de l'organisation des juridictions, ce second texte n'étant que de coordination avec le premier. Votre commission veut voir dans la décision du Gouvernement de soumettre en premier lieu ces projets de loi à l'examen de notre assemblée la reconnaissance de l'engagement constant du Sénat en faveur de la justice, en particulier avec les travaux de votre commission depuis 2016. Elle regrette que cette réforme n'ait pas été présentée plus tôt, au début de la législature, comme ce fut le cas pour la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, mais la garde des sceaux a souhaité s'appuyer sur une phase de concertation, dans le cadre des « chantiers de la justice ».

Fonction régalienne par excellence et pourtant service trop longtemps délaissé, la justice va mal. Or il y a urgence, en matière civile comme en matière pénale, ainsi que l'ont montré les déplacements et les auditions de la mission d'information, de même que les auditions menées par vos rapporteurs en juillet et en septembre pour préparer leur rapport.

Afin de préciser les conclusions de la mission d'information précitée en matière d'exécution des peines, votre commission a décidé de conduire une mission complémentaire sur la nature des peines, leur efficacité et leur mise en oeuvre4(*), confiée à notre collègue Jacques Bigot et à votre rapporteur François-Noël Buffet. En outre, conjointement avec la commission des affaires sociales, votre commission a engagé une mission sur la justice prud'homale, dont les conclusions sont attendues dans les premiers mois de l'année 20195(*).

Au-delà de la question des délais de préparation de la réforme, votre commission exprime un sentiment partagé sur son contenu : si bon nombre de dispositions présentent de l'intérêt et seront utiles au redressement de la justice, d'autres, en matière civile comme en matière pénale, suscitent la déception car elles s'inscrivent dans une logique trop gestionnaire et demeurent en-deçà de l'ambition qu'elle juge nécessaire en faveur de la justice.

Lors de son audition par votre commission des lois, la garde des sceaux a néanmoins affirmé qu'il s'agissait d'une « réforme globale et concrète », alliant des réformes de procédure à des moyens supplémentaires.

Si cette réforme se veut ambitieuse d'un point de vue budgétaire, elle se limite en réalité à reprendre les montants de crédits qui ont déjà été votés par le Parlement dans la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Dans la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice, le Sénat avait adopté une trajectoire budgétaire plus ambitieuse, à la hauteur des enjeux et du manque actuel de moyens. Alors que le projet de loi prévoit une augmentation des crédits de 23,5 % sur l'ensemble de la période 2018-2022 par rapport à 2017, la proposition de loi prévoyait une progression de 33,8 %6(*). Alors que le projet de loi prévoit la création de 6 500 emplois au sein du ministère de la justice de 2018 à 2022, la proposition de loi en prévoyait 13 728. Au surplus, le projet de loi ne précise pas la répartition des crédits et des emplois supplémentaires entre les différents programmes budgétaires du ministère de la justice, même si, à la demande du président de votre commission, le Gouvernement a finalement accepté de la communiquer à vos rapporteurs.

Cette réforme se veut également ambitieuse par la prise en compte de tous les domaines de la justice et la volonté de les traiter ensemble, à l'exception notable de l'aide juridictionnelle : justice civile, procédure pénale, exécution des peines et organisation judiciaire. Or, si nombre de mesures seront utiles, votre commission constate que, dans certains domaines, la réforme reste inaboutie et que, dans d'autres, il s'agit surtout de trouver de nouvelles économies de fonctionnement ou bien de faire face aux difficultés de gestion et à la pénurie des moyens, au détriment parfois des justiciables en matière civile ou des libertés individuelles en matière pénale. À cet égard, cette réforme se situe dans la continuité de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle.

De plus, vos rapporteurs considèrent que la réforme aurait justifié la discussion de deux textes distincts, comme cela avait été envisagé initialement par le Gouvernement : le premier sur la programmation budgétaire, la justice civile et l'organisation judiciaire et le second sur la procédure pénale et l'exécution des peines, pour une plus grande clarté des débats. Tel n'a pas été finalement la décision du Gouvernement, le Sénat étant aujourd'hui saisi d'un unique texte particulièrement touffu et volumineux, outre le texte organique de coordination.

Tirant les conséquences de sa relative déception au regard du décalage entre l'ambition affichée de réforme et la réalité de son contenu, plus en demi-teinte, votre commission a voulu aller plus loin dans l'indispensable réforme de la justice, au-delà des simples ajustements. Pour ce faire, elle a naturellement fait le choix de se placer dans le prolongement de ses propres travaux sur la justice, engagés depuis 2016.

Lors de sa déclaration de politique générale, le Premier ministre énonça aussi : « Dans un État de droit rien n'est possible sans une justice forte. » Il revient désormais à notre assemblée de contribuer, grâce à ses travaux, à ce que demain la justice puisse effectivement redevenir forte.

I. L'URGENCE DU REDRESSEMENT DE LA JUSTICE, CONSTAMMENT RÉAFFIRMÉE PAR LE SÉNAT

Les constats comme les pistes de réforme figurant dans les conclusions de la mission d'information sur le redressement de la justice, le 4 avril 2017, demeurent aujourd'hui pleinement valables.

A. UN CONSTAT PARTAGÉ ET CONNU DE TOUS

Votre commission relève que les principaux éléments du constat dressé par la mission d'information sur le redressement de la justice, au terme de ses travaux en avril 2017, demeurent aujourd'hui valables pour l'essentiel, tant la situation de la justice est profondément dégradée. Vos rapporteurs renvoient par conséquent au rapport de la mission leur présentation détaillée.

Premièrement, le ministère de la justice a connu une hausse régulière et soutenue de ses moyens depuis une quinzaine d'années, en particulier depuis la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice. Cette hausse globale des crédits et des effectifs a bénéficié à tous les secteurs de la justice, mais surtout à l'administration pénitentiaire, de sorte que celle-ci est devenue le premier budget de la justice depuis 2012. De plus, des difficultés d'exécution budgétaire persistent, même si la situation a pu s'améliorer au cours des dernières années, ce qui suscite de la part de vos rapporteurs une réserve à propos de la capacité du ministère de la justice à employer efficacement les moyens supplémentaires qui lui sont promis.

Les crédits du ministère de la justice ont ainsi progressé en moyenne de 6,52 % par an entre 2002 et 2007, de 3,58 % entre 2007 et 2012 et de 2,93 % entre 2012 et 2017. Cette tendance s'est poursuivie dans les années récentes, avec une augmentation de 3,9 % entre 2017 et 2018. L'augmentation prévue pour 2019 est du même ordre, avec 3,81 %7(*).

Parallèlement, l'institution judiciaire a été profondément déstabilisée par l'accumulation de réformes législatives, en matière civile comme en matière pénale, qui ont accru la charge de travail des juridictions, alors que les études d'impact accompagnant ces réformes étaient insuffisantes tout comme la prise en compte de leur dimension opérationnelle, par exemple organisationnelle ou informatique. Ainsi, en dépit de l'accroissement global des crédits et des effectifs, les moyens nécessaires à la mise en oeuvre des réformes ont le plus souvent été sous-évalués.

Au demeurant, le système judiciaire français reste moins bien classé que ses homologues européens en termes d'effort budgétaire en faveur de la justice, selon les travaux de la commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ) du Conseil de l'Europe.

De plus, les réformes ont été mises en oeuvre dans le contexte d'une activité juridictionnelle lourde, caractérisée par des délais de jugement excessifs et croissants. Si le nombre d'affaires pénales poursuivables est en diminution depuis une dizaine d'années, le nombre d'affaires civiles est en augmentation continue, embolisant les juridictions. Logiquement, les délais de traitement des affaires sont en constante augmentation, au détriment de l'accès au juge.

Dans son avis budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2018, votre rapporteur Yves Détraigne mettait en évidence l'allongement de ces délais : en presque 10 ans, entre 2007 et 2016, le délai moyen de traitement des procédures devant les tribunaux de grande instance est passé de 7,5 à 11,1 mois, le stock des affaires à traiter ayant augmenté de plus de 29 % sur la même période8(*).

Lors des dernières années, du fait de l'insuffisance des recrutements, les vacances de postes dans les juridictions sont devenues endémiques, pour atteindre près de 500 postes de magistrats et 900 postes de greffiers. Lors de son audition par votre commission, la garde des sceaux a indiqué que le nombre de postes vacants de magistrats était aujourd'hui revenu à 250, compte tenu des récents efforts de recrutement, le comblement total de ces vacances étant attendu en 2020 selon les prévisions de la direction des services judiciaires. Toutefois, le nombre d'emplois de magistrats dans chaque juridiction semble trop souvent sous-estimé par rapport à la réalité de la charge de travail9(*).

Enfin, l'administration pénitentiaire souffre d'une situation chronique de surpopulation carcérale, battant chaque année de nouveaux records. Ainsi, au 1er septembre 2018, le nombre de personnes écrouées détenues était de 70 164 pour 59 875 places opérationnelles. En outre, le système de l'exécution des peines demeure illisible, notamment en raison de la procédure d'examen automatique en vue d'un aménagement pour les peines d'emprisonnement d'une durée inférieure à deux ans, conduisant à ce que fréquemment la peine exécutée ne corresponde pas à la peine prononcée. Enfin, les moyens demeurent insuffisants pour assurer un réel accompagnement des personnes condamnées en vue de leur réinsertion, par les services pénitentiaires d'insertion et de probation comme par les associations socio-judiciaires.

Au vu de ce constat, la mission d'information avait fixé quatre grands objectifs au redressement de la justice : mieux maîtriser les délais de la justice, en matière civile comme en matière pénale, améliorer la qualité des décisions de justice, renforcer la proximité de la justice et assurer l'effectivité de l'exécution des peines.


* 1 Le dossier législatif de cette proposition de loi est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl16-641.html

* 2 Le dossier législatif de cette proposition de loi organique est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl16-640.html

* 3 Cinq ans pour sauver la justice ! Rapport d'information n° 495 (2016-2017) de M. Philippe Bas, président-rapporteur, Mme Esther Benbassa, MM. Jacques Bigot, François-Noël Buffet, Mme Cécile Cukierman, MM. Jacques Mézard et François Zocchetto, fait au nom de la commission des lois, par la mission d'information sur le redressement de la justice, déposé le 4 avril 2017. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2016/r16-495-notice.html

* 4 Nature, efficacité et mise en oeuvre des peines : en finir avec les illusions ! Rapport d'information n° 713 (2017-2018) de MM. Jacques Bigot et François-Noël Buffet, fait au nom de la commission des lois, par la mission d'information sur la nature des peines, leur efficacité et leur mise en oeuvre, déposé le 12 septembre 2018. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/notice-rapport/2017/r17-713-notice.html

* 5 Le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice ne comporte aucune disposition spécifique sur la justice prud'homale.

* 6 Le plafond des crédits de la mission « Justice » prévu par la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice a été retraité afin d'être présenté dans le même format que celui du projet de loi de programmation du Gouvernement, c'est-à-dire hors contribution directe de l'État aux pensions des fonctionnaires civils et militaires.

* 7 D'après les chiffres du projet de loi de finances pour 2019 déposé à l'Assemblée nationale.

* 8 Avis n° 114 (2017-2018) de M. Yves Détraigne, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi de finances pour 2018, déposé le 23 novembre 2017. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/rap/a17-114-8/a17-114-8.html

* 9 L'absence de référentiel sur la charge de travail des magistrats ne permet pas à ce jour d'évaluer de façon fiable et complète le nombre de postes de magistrats nécessaire dans chaque juridiction.