EXAMEN EN COMMISSION
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M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Nous nous souvenons des propositions de loi, ordinaire et organique, d'Alain Richard sur le droit électoral, s'inspirant notamment des observations du Conseil constitutionnel sur les élections législatives de 2017. Elles poursuivent deux objectifs : clarifier les règles de financement des campagnes et mieux encadrer la propagande et les opérations électorales.
L'Assemblée nationale a adopté ces propositions de loi le 24 septembre dernier. S'efforçant de respecter l'équilibre voté par le Sénat, elle a adopté conforme six articles de la proposition de loi et un article de la proposition de loi organique. Elle a également proposé des rédactions de compromis sur la plupart des sujets, à l'exception du point de départ des inéligibilités et du périmètre des menues dépenses.
À l'initiative du Sénat, la proposition de loi permet aux candidats et aux partis politiques d'utiliser des plateformes en ligne pour recueillir les dons de personnes physiques. La traçabilité des transactions financières serait renvoyée à un décret en Conseil d'État.
Nous avons quelques différences d'appréciation avec l'Assemblée nationale sur la définition des menues dépenses, que le candidat peut régler directement sans passer par son mandataire financier. Les députés ont supprimé l'article 1 er ter de la proposition de loi, adopté sur proposition de Roger Karoutchi et Françoise Laborde, qui fixait dans la loi le montant maximal de ces dépenses.
La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) resterait compétente pour apprécier, au cas par cas, le périmètre des menues dépenses. À défaut d'une clarification des règles, ce retour au droit en vigueur préserverait une certaine souplesse pour les contrôles de la commission.
L'Assemblée nationale a étendu l'obligation d'établir un compte de campagne à l'ensemble des candidats aux élections européennes, même lorsqu'ils ont réuni moins de 1 % des suffrages exprimés - cela peut tout de même représenter 226 000 voix.
Les députés n'ont pas réalisé de modification majeure sur le déroulement de la campagne ni sur la propagande électorale. Ils ont conservé la possibilité pour le maire ou, à défaut, le préfet de procéder à la dépose d'office des affiches apposées hors des emplacements réservés.
Concernant le bulletin de vote, l'Assemblée nationale a adopté une position de compromis en autorisant la mention du nom d'un tiers pour les seules villes à secteurs et arrondissements, soit Paris, Lyon et Marseille, ainsi que la photographie des candidats sur leurs bulletins. À l'initiative du groupe Les Républicains, elle a interdit les photos d'animaux.
Les députés n'ont pas été convaincus par l'astucieuse proposition sénatoriale sur le point de départ de l'inéligibilité. Pour autant, ils n'ont pas proposé de solution. C'est un élément assez mineur, puisque rare. Le droit en vigueur serait donc maintenu : l'inéligibilité s'appliquerait toujours à compter de la décision du juge de l'élection.
L'Assemblée nationale a modifié les règles d'inéligibilité de certains membres du corps préfectoral en allongeant d'un à deux ans le délai de carence des sous-préfets, secrétaires généraux de préfecture et directeurs de cabinet de préfet.
Je vous propose une adoption conforme de la proposition de loi et de la proposition de loi organique, les modifications de l'Assemblée nationale restant tout à fait acceptables.
- Présidence de Mme Catherine Di Folco, vice-présidente -
M. Alain Richard . - Le débat législatif s'est poursuivi dans des conditions positives. Nous devrions adopter les propositions de loi conforme.
Je proposerai toutefois en séance un amendement de rétablissement de notre rédaction sur les inéligibilités prononcées par le Conseil constitutionnel. C'est ce dernier qui nous a fait part du caractère insatisfaisant de la loi telle qu'il l'applique.
Prenons l'exemple d'élections municipales organisées trois ans et demi après les élections législatives qu'il s'agit de sanctionner. Si le Conseil constitutionnel prononce une inéligibilité de deux ans et si la procédure a duré moins d'un an et demi, la personne condamnée peut être candidate aux municipales. Si la procédure dure plus longtemps, la personne ne peut pas être candidate.
La suggestion du Conseil constitutionnel était de faire courir l'inéligibilité à partir du jour de l'élection. Elle comportait toutefois un effet pervers : l'élection d'une personne élue avant la condamnation aurait été rétroactivement annulée. Nous avons adopté une solution qui consiste à faire remarquer au juge qu'il peut adapter la sanction d'inéligibilité selon la durée de la procédure. Ainsi, la durée de l'inéligibilité peut être de 22 mois et non de 24 pour une personne condamnée deux mois après une autre.
Le Conseil constitutionnel ne comprendrait pas que le législateur ne trouve pas de solution et se borne à en rester à l'état actuel du droit.
Je suggère que l'Assemblée nationale réfléchisse à nouveau à ce sujet. Dès lors que nous légiférons sur la suggestion du Conseil constitutionnel en raison d'une inégalité devant la loi, dire qu'il ne faut rien modifier n'est pas opportun. Poursuivons le débat législatif et laissons les députés se convaincre que notre solution est meilleure que l'absence de solution.
M. Pierre-Yves Collombat . - Je trouve gênant que le juge de l'élection module sa décision en fonction de la possibilité ou non de se présenter à l'élection suivante. La sanction doit être décidée selon la gravité de la faute.
M. Alain Richard . - La sanction, c'est de ne pas participer à une élection.
M. Pierre-Yves Collombat . - C'est tout de même gênant. Tant qu'une personne n'est pas déclarée inéligible, elle peut être élue...
M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Je partage l'objectif de défendre cette approche inventive du Sénat. Nous souhaitions, par cette disposition, que le juge puisse prendre en considération le point d'arrivée de la sanction et non seulement son point de départ, afin de préserver l'égalité entre les différentes personnes condamnées. L'Assemblée nationale s'est arc-boutée sur l'argument d'une nouvelle rupture d'égalité entre les candidats déclarés inéligibles. Actons, dans nos débats, que nous sommes attachés à ce que le juge prenne en compte la date de fin des sanctions.
Mme Catherine Di Folco , présidente . - Monsieur Richard, ce serait un amendement de séance puisque vous n'avez pas déposé d'amendement en commission.
M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Je souhaite rappeler la règle de l'entonnoir portant sur la recevabilité des amendements au titre de l'article 45 de la Constitution.
En deuxième lecture, toute modification ou adjonction sans relation directe avec une disposition restant en discussion doit être déclarée irrecevable, sauf si elle répond à trois exceptions : assurer le respect de la Constitution, opérer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen ou corriger une erreur matérielle.
En l'occurrence, il me semble que nous pouvons considérer comme recevable tout amendement portant sur les comptes de campagne et le calendrier des campagnes électorales ; les règles d'inéligibilité ; la lutte contre l'affichage sauvage ; la présentation des bulletins de vote.
À l'inverse, aucune disposition restant en discussion ne concerne les conditions d'octroi de prêts aux candidats ; l'envoi ou la gestion des documents de propagande électorale ; les règles de présentation des affiches et des circulaires électorales ; les déclarations de candidature ; le régime des incompatibilités et la limitation du cumul des mandats.
Me paraissent donc irrecevables les amendements COM-3 , COM-4 , COM-9 , COM-8 , COM-19 rectifié, COM-21 rectifié, COM-22 rectifié, COM-20 rectifié et COM-16 .
M. Jean Louis Masson . - En deuxième lecture, la logique est de ne pas remettre en cause des articles adoptés dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale et le Sénat. Si un article fait l'objet d'une adoption différente entre l'Assemblée nationale et le Sénat, on doit pouvoir le modifier. Sinon, la deuxième lecture ne sert plus à rien !
On nous propose de déclarer irrecevables certains amendements qui concernent la rédaction d'articles qui n'ont pas été adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées.
Mme Catherine Di Folco , présidente . - Un cadre de recevabilité a été défini. Si l'amendement n'entre pas dans ce cadre, il doit être déclaré irrecevable.
M. Pierre-Yves Collombat . - Par qui ce cadre a-t-il été défini ?
M. Jean Louis Masson . - Et de quel droit ?
M. Pierre-Yves Collombat . - Ce matin, je suis tombé sur un entretien de notre président bien aimé à la télévision. Il déclarait que le Sénat était un véritable contre-pouvoir. Peut-être, mais il est atteint d'une maladie auto-immune ! Il passe son temps à se ligoter.
La jurisprudence du Conseil constitutionnel et le texte de l'article 45 de la Constitution acceptent un lien même indirect en première lecture avec le texte. Sur le projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, nous sommes en première lecture, et huit de mes amendements ont été déclarés irrecevables alors qu'ils entraient parfaitement dans le cadre.
Mme Catherine Di Folco , présidente . - Revenons aux textes dont il est question à présent.
M. Pierre-Yves Collombat . - Le passe-temps, c'est de nous faire taire. Je trouve cela scandaleux ! On se tire une balle dans le pied en refusant de plus en plus de discuter de tel ou tel point. Qui décide ?
M. Jean-Yves Leconte . - Y a-t-il des articles modifiés à l'Assemblée nationale qui nous reviennent et que nous ne pouvons pas amender à cause du cadre d'irrecevabilité proposé par le rapporteur ?
M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Je ne sais pas si le principe de « l'entonnoir » est une maladie, en tout cas il favorise l'efficience de nos débats. J'y suis attaché. Appartenant à un groupe minoritaire, je ne peux pas être soupçonné de participer à un complot d'étouffement des oppositions du Sénat...
S'ils n'ont pas été votés conformes, la modification d'articles de la proposition de loi et de la proposition de loi organique est parfaitement possible. Le cadre d'usage de l'article 45 de la Constitution, dont nous décidons, ne nous empêche pas de modifier des articles venus de l'Assemblée nationale. En revanche, nous ne pouvons pas y ajouter d'éléments nouveaux.
M. Pierre-Yves Collombat . - Pourquoi y a-t-il deux lectures, alors ?
Mme Catherine Di Folco , présidente . - Les amendements doivent avoir un lien direct avec les dispositions restant en discussion.
M. Jean Louis Masson . - Si l'article n'est pas adopté à l'identique à l'Assemblée nationale et au Sénat, on doit pouvoir proposer un texte différent, même de ce que le Sénat a adopté en première lecture.
Mme Catherine Di Folco , présidente . - Précisément. Monsieur Masson, certains de vos amendements seront discutés en commission. D'autres, sans lien direct avec les dispositions restant en discussion, sont irrecevables. Nous n'avons pas muselé quiconque.
M. Pierre-Yves Collombat . - Ce n'est plus le parlementarisme rationalisé, c'est le parlementarisme muselé !
M. Jean Louis Masson . - C'est incroyable. On peut quand même déposer des amendements !
Mme Catherine Di Folco , présidente . - Nous allons les examiner dès à présent.
M. Jean Louis Masson . - La moitié de mes amendements ont été écartés !
M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Je souhaite donner un exemple. Ni le Sénat ni l'Assemblée nationale n'ont abordé la question de l'enregistrement des nuances politiques en première lecture. M. Masson les aborde en deuxième lecture. C'est un sujet nouveau et non une modification des éléments débattus : le principe de l'entonnoir s'applique et les amendements doivent être déclarés irrecevables !
M. Jean-Pierre Sueur . - Je l'ai dit maintes fois, je suis partisan de ne pas nous préoccuper de l'article 45 de la Constitution, comme cela a été le cas pendant de très nombreuses années, sans que nous fassions de mauvaises lois.
Il y a un élément nouveau : M. le ministre de l'intérieur a subitement décrété qu'en dessous d'un certain seuil de population, il ne fallait plus attribuer de nuance aux élus, en faisant des asexués politiques. Pourquoi le ministre a-t-il eu cette idée ? On pourrait le lui demander.
Mme Catherine Di Folco , présidente . - Monsieur Sueur, ce sujet a été abordé hier, lors de l'examen du projet de loi « Engagement et proximité ».
M. Alain Richard . - Le ministre de l'intérieur a eu cette idée parce que des milliers d'élus le lui ont demandé !
EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI
M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Aujourd'hui, chaque candidat doit désigner un mandataire pour régler ses dépenses et percevoir ses recettes, ce qui permet de s'assurer du respect des procédures. Avec l'amendement COM-5 de M. Masson, seuls les candidats recueillant des fonds extérieurs désigneraient un mandataire. C'est contraire à la position de la commission, nous en avons débattu à plusieurs reprises en première lecture. Avis défavorable.
M. Jean Louis Masson . - Cet amendement n'a ni plus ni moins de rapport avec la proposition de loi que d'autres qui ont été déclarés irrecevables. Tout concerne le code électoral. On m'empêche de changer certains articles du code électoral qui sont changés par ailleurs par la proposition de loi.
Pour les candidats qui autofinancent leur campagne, disposer d'un mandataire financier est une procédure extrêmement lourde. Il est de plus en plus difficile d'ouvrir un compte bancaire. Cela met un temps fou. Par le passé, j'ai mené toutes mes campagnes en m'autofinançant, sans créer de compte de campagne. L'idée initiale qui a présidé à la création de ce dernier était de contrôler les dons et d'empêcher les financements illicites. Mais cela n'apporte strictement rien pour les candidats qui autofinancent leur campagne. Pendant dix ou quinze ans, on a très bien fonctionné.
Mme Catherine Di Folco , présidente . - Je vous prie de m'excuser Monsieur Masson mais nous avons un programme, comme vous l'avez vu, extrêmement chargé pour cette matinée. Étant donné que vous redéposez exactement les mêmes amendements qu'en première lecture et que vous aurez le loisir de les défendre en séance, je voudrais que l'on accélère un petit peu le mouvement et que vous ne réexpliquiez pas tous vos amendements.
M. Jean Louis Masson . - D'accord, je veux bien mais ce n'est pas la peine de venir car la moitié de mes amendements sont irrecevables et, l'autre moitié, on m'empêche de les défendre.
Mme Catherine Di Folco , présidente . - Nous comptons sur vous pour les défendre en séance.
M. Jean Louis Masson . - Ce n'est pas la peine, je m'en vais !
M. François Bonhomme . - Je mesure les difficultés, la lourdeur et l'inertie bancaire qui pénalisent les candidats.
Aujourd'hui, on peut payer par carte bleue. La nécessité de la présence physique du mandataire, pour payer, disparaît. C'est un changement de fonctionnement, qui questionne la place du mandataire.
En outre, de plus en plus, les chèques sont refusés. Il faut tenir compte de ces éléments, car ils filtrent la facilité d'accès à la candidature.
L'amendement COM-5 n'est pas adopté.
Les amendements COM-3 et COM-4 sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.
M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Les amendements COM-6 et COM-7 relèvent le seuil à 3 ou 5 % des suffrages exprimés au-delà duquel les candidats doivent déposer un compte de campagne. Ils sont contraires à la position adoptée par la commission en première lecture. Avis défavorable.
L'amendement COM-6 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-7.
M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Sur le fond, je suis en phase avec M. Masson concernant la définition des menues dépenses, mais j'émets un avis défavorable à son amendement COM-2 pour favoriser un vote conforme.
M. François Bonhomme . - Aujourd'hui, il est admis qu'un candidat peut régler directement une partie de ses dépenses, sans passer par son mandataire financier. Le rapporteur peut-il nous éclairer ?
M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - C'est la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) qui décide de l'adéquation du niveau de menues dépenses. Cette situation perdura dès lors que nous ne fixons pas, dans la loi, le montant des menues dépenses.
M. François Bonhomme . - Il existe donc un risque juridique pour les candidats.
- Présidence de M. Philippe Bas, président -
M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Depuis les années 1990, la CNCCFP décide et cela fonctionne bien. Nous avions adopté un plafond pour les menues dépenses, à l'initiative de M. Karoutchi et de Mme Laborde, mais l'Assemblée nationale ne l'a pas retenu.
Je souhaite une adoption conforme de la proposition de loi pour qu'elle ait des effets sur les prochaines élections municipales.
M. Alain Marc . - Il faudra bien qu'un jour, nous fixions un plafond pour les menues dépenses. La jurisprudence est chaotique. Beaucoup de collègues ne savent pas si leurs comptes sont validés ou pas. Certains ont subi les affres de l'inéligibilité pour l'achat de timbres !
L'amendement COM-2 n'est pas adopté.
M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement COM-1 conformément à nos précédentes décisions.
Nous en avons déjà débattu à plusieurs reprises. Les auteurs de l'amendement contestent que l'écriture actuelle du droit donne faculté au juge pour prononcer l'inéligibilité du candidat. Nous avons seulement réécrit deux phrases et confirmé la faculté pour le juge d'intervenir. Cette vision est contestée, mais nous la maintenons.
M. Jean-Pierre Sueur . - Nous nous sommes longuement exprimés sur ce sujet et sur notre désaccord avec le rapporteur. Néanmoins, nous ne présenterons pas cet amendement en séance publique afin d'obtenir un vote conforme.
L'amendement COM-1 n'est pas adopté.
M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement COM-10 qui est contraire à la position de la commission.
L'amendement COM-10 n'est pas adopté.
Article 4 bis A
L'amendement COM-9 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution, de même que les amendements COM-8 , COM-19 rectifié, COM-21 rectifié, COM-22 rectifié et COM-20 rectifié.
M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Avis défavorable à l'amendement COM-11 qui revient sur nos efforts pour mieux encadrer le contenu des bulletins de vote. Ce serait dommage...
L'amendement COM-11 n'est pas adopté.
M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Avis défavorable aux amendements COM-12 et COM-18 .
L'amendement COM-12 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-18.
M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Avis défavorable aux amendements COM-13 et COM-17 .
L'amendement COM-13 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-17.
M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - De même pour les amendements COM-14 et COM-15 .
Les amendements COM-14 et COM-15 ne sont pas adoptés.
L'amendement COM-16 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
Mme Brigitte Lherbier . - Je voudrais souligner le problème du taux des prêts bancaires proposés aux candidats, qui est extrêmement élevé. Les banques fixent généralement un taux de 4,5 %, ce qui est prohibitif, alors qu'elles savent qu'elles ne risquent rien et proposent 1 % pour les prêts ordinaires. C'est scandaleux.
M. François Bonhomme . - La grande idée de banque de la démocratie est toujours restée dans les limbes. En application de la loi pour la confiance dans la vie politique du 15 septembre 2017, une ordonnance devait prévoir sa création dans un délai de neuf mois, mais elle a été abandonnée. Aujourd'hui, on s'en remet au médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques pour améliorer les relations entre banques et candidats. Or la difficulté d'accès au crédit est réelle. Cela n'autorise pas M. Masson à dire que seuls sont aidés les partis politiques dont les idées sont soutenues par les établissements bancaires. On attend que Mme Belloubet, ministre de la justice, trouve la martingale annoncée.
La proposition de loi est adoptée sans modification .
EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE
M. Arnaud de Belenet , rapporteur . - Avis défavorable à cet amendement, par cohérence avec notre position sur la proposition de loi.
L'amendement COM-1 n'est pas adopté.
La proposition de loi organique est adoptée sans modification .
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans les tableaux suivants :
PROPOSITION DE LOI
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article 1
er
A
|
|||
|
M. MASSON |
5 |
Obligation de désigner un mandataire financier |
Rejeté |
|
M. MASSON |
3 |
Conditions d'octroi des crédits bancaires pour les campagnes électorales |
Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution |
|
M. MASSON |
4 |
Conditions d'octroi des prêts bancaires aux candidats |
Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution |
|
Article 1
er
|
|||
|
M. MASSON |
6 |
Réduction du périmètre des comptes de campagne |
Rejeté |
|
M. MASSON |
7 |
Réduction du périmètre des comptes de campagne |
Rejeté |
|
Article 1
er
ter
A
(Supprimé)
|
|||
|
M. MASSON |
2 |
Périmètre des « menues dépenses » |
Rejeté |
|
Article 2
|
|||
|
M. SUEUR |
1 |
Suppression de l'article |
Rejeté |
|
Article
3
bis
|
|||
|
M. MASSON |
10 |
Suppression de l'article |
Rejeté |
|
Article 4 bis A |
|||
|
M. MASSON |
9 |
Envoi de la propagande électorale par l'État |
Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution |
|
M. MASSON |
8 |
Envoi de la propagande électorale par l'État |
Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution |
|
M. MASSON |
19 rect. |
Enregistrement de la nuance politique des candidats |
Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution |
|
M. MASSON |
21 rect. |
Enregistrement de la nuance politique des candidats |
Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution |
|
M. MASSON |
22 rect. |
Enregistrement de la nuance politique des candidats |
Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution |
|
M. MASSON |
20 rect. |
Enregistrement de la nuance politique des candidats |
Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution |
|
Article 5
|
|||
|
M. MASSON |
11 |
Suppression de l'article |
Rejeté |
|
M. MASSON |
12 |
Possibilité de faire figurer le nom d'un tiers sur le bulletin de vote |
Rejeté |
|
M. MASSON |
18 |
Contenu des bulletins de vote pour les villes de Paris, Lyon et Marseille |
Rejeté |
|
M. MASSON |
13 |
Possibilité d'apposer la photographie d'un tiers sur le bulletin de vote |
Rejeté |
|
M. MASSON |
17 |
Interdiction des photographies sur le bulletin de vote |
Rejeté |
|
M. MASSON |
14 |
Possibilité de faire figurer la photographie d'un animal sur les bulletins de vote |
Rejeté |
|
M. MASSON |
15 |
Interdiction de faire figurer un emblème sur les bulletins de vote |
Rejeté |
|
M. MASSON |
16 |
Juxtaposition des couleurs bleu, blanc et rouge sur les affiches et les circulaires électorales |
Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution |
PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article 1
er
|
|||
|
M. SUEUR |
1 |
Suppression de l'article |
Rejeté |